袁帅：浅析英国脱欧的潜在税收政策变化及其影响
浅析英国脱欧的潜在税收政策变化及其影响
袁帅
一、英国脱欧的税收原因
从撒切尔夫人时代初期极力支持英国加入欧盟，到卡梅伦政府最终举行公投导致英国脱欧，英国与欧盟的关系经历了悲欢离合。英国脱欧背后有着深层次的原因。就税收层面而言，其原因主要有两个方面。首先，脱欧之后英国政府在税收政策制定方面会拥有更多的灵活性和更大的自主权。脱欧之前，英国很多的税收政策严格受到欧盟指令的限制。脱欧之后，英国有机会完全摆脱这一限制，特别是在增值税政策方面拥有完全自主权，包括制定增值税税率、免税范围和零税率的适用范围，等等。其次，脱欧之后英国有机会得到贸易自主权。脱欧之前，英国不能自由跟其他国家签订贸易协定，必须由欧盟代表进行商讨。脱欧之后，英国可以与其他任何国家进行贸易谈判，进而与非欧盟国家谈判确定关税税率。此外，脱欧之后，英国摆脱欧盟限制，与发展中国家单独进行谈判，也可以获得包括税收在内的贸易互惠政策。
需要看到的是，脱欧可以给予英国政府在税收政策制定方面一定的灵活性和自主权，但考虑到税制的改变会引起行政和贸易成本的提升，英国政府不大可能在短期内从根本上改变税制体系。
二、脱欧对英国税收政策的影响
（一）对关税的影响
作为英国脱欧讨论的热门话题之一，关税被认为是受脱欧影响最大的税种。脱欧之后，英国关税的改变主要会影响英国与欧盟以及非欧盟成员国之间的国际贸易往来。
欧盟是英国最大的贸易伙伴。英国与欧盟成员国的年贸易额超过4000亿英镑，占英国贸易总额的一半以上，约为国内生产总值的15%。脱欧之前，在“欧洲关税同盟”和“自由贸易协定”的框架下，从欧盟成员国进口到英国的货物享有欧盟规定的零关税。脱欧之后，如果英国不加入欧洲经济区（European Economic Area，EEA），也没有与欧盟达成关税联盟，则英国将与没有签署自由贸易协定的欧盟成员国互征关税。如果这种情况发生，则英国出口到欧盟成员国的货物将按照欧盟对非欧盟成员国的标准征税。在脱欧之后，无论是否加入欧洲经济区，英国已经无法按照欧盟与非欧盟成员国制定的贸易协定进行自由贸易，必须重新签订贸易协定。当然，这种情况也给英国带来了新的机会。脱欧之后，英国可以设计独立的关税政策，并与欧盟以外的国家进行更加“个性化”的贸易谈判以获取更多的贸易利益。
需要肯定的一点是，无论英国和欧盟做出何种安排，英国脱欧很有可能造成英欧贸易成本的提升。比如，目前所有从欧盟以外进入英国的货物都需要一份进口声明，企业最常见的做法是通过物流供应商作为货物代理。物流供应商的费用通常取决于具体的商业安排，一个海运集装箱的报关费用通常从几英镑到25英镑不等。一旦英国正式脱欧，英欧贸易将增加类似的成本。根据世界海关组织2015-2016年的年报，英国每年进口报关货物7050万件，出口报关货物650万件。一旦英国脱离欧盟，英国海关根据目前的贸易数据预计报关数量将翻一番。与此同时，欧盟成员国对应的申报也会相应增加，因为供应链一端的每一份出口申报之后，另一端也会随之有一份进口申报。所以，脱欧之后英国和欧盟的贸易成本必将大幅增加。
（二）对货物劳务税的影响
对于英国国内税制而言，受脱欧影响最直接的是增值税。英国于1973年引入增值税，在此之前，英国只有销售税，对不同的商品征收不同的税率。欧盟增值税税制建于1977年。1992年，欧洲理事会决定限制各成员国确定增值税税率的权限，要求各成员国必须设定15%或以上的增值税税率。此外，理事会规定欧盟成员国有权设定较低的增值税税率，但和标准税率15%相比，税率差不能超过5%。
脱欧之后，由于没有欧盟指令的限制，英国将拥有独立而完整的增值税立法权。比如，英国有权制定增值税税率。需要看到的是，增值税是英国政府财政来源的重要组成部分，大幅降低税率会严重影响英国政府的财政收入。2014-2015财政年度，增值税占英国税收收入总额的22%。依据Autumn Statement2016年的测算，英国2020-2021年的增值税预计会达到1476亿英镑，而同期的公司税预期只有534亿英镑。因此，英国脱欧之后，增值税税率大幅下调的空间很小。但英国政府可能会对部分商品的增值税税率进行调整，如对奢侈品或高热量食品征收更高的增值税。尽管如此，英国评论界认为，在获得增值税立法独立性后，英国政府应注意改变现有税制是否会使增值税税制变得过于复杂和繁琐。
其次，由于脱欧使英国退出了欧洲关税同盟，从欧盟成员国进入英国的货物对英国来说将转变为进口，因此，英国脱欧后对欧盟国家进口产品增加进口环节增值税。虽然进口环节增值税会被允许后期抵扣，但这无疑会占用企业的现金流，增加企业的现金流成本。英国商会贸易政策主管安娜斯塔西娅·贝利亚科娃表示，“由于英国企业对从欧盟成员国进口的商品必须预先缴纳增值税，政府需要尽快制定进口增值税政策，如对进口商品实行增值税延期支付……以减轻企业的负担”。对此，英国政府承诺，将“减轻”对逾13万家可能受增值税政策变动影响企业的潜在损害。英国财政大臣菲利普·哈蒙德表示，随着英国退出欧盟，政府将致力于企业的“平稳过渡”。
（三）对所得税的影响
从税率来看，欧盟成员国的直接税并不是由欧盟直接决定，因此，英国退出欧盟对英国的直接税政策并没有直接的影响。令人担心的是，为了吸引企业对英投资和增加英国的竞争力，英国脱欧之后很有可能会降低公司所得税税率。在临近脱欧公投之时，英国前财政大臣乔治·奥斯本宣布，英国计划将公司所得税税率从20%下调至接近爱尔兰的12.5%的水平。众多英国研究机构和智库也鼓励政府削减所得税税率以提高税制竞争力。虽然降低公司税有利于英国吸引投资，但也可能会减少英国的财政收入；同时，降低公司税税率容易招致其他国家的反制，形成所谓的“逐底竞争”。在奥斯本公布降低税率的计划后，法国、爱尔兰等欧洲国家随即提出计划降低公司税税率。在美国税改之后，欧洲国家的所得税政策需要引起持续关注。
从税基来看，虽然欧盟无权直接干涉各成员国的公司税立法，但近年来欧盟一直在推动公司税税基的统一（Common Consolidated Corporate Tax Base，CCCTB）。英国政府一直不认同欧盟的CCCTB主张，并明确反对欧盟CCCTB的相关政策在英国的实施。因此，脱欧之后，英国政府很有可能会彻底放弃欧盟的CCCTB提议。
三、对中国企业在英国投资的税务影响
针对英国脱欧后可能带来的税收政策变化，中国企业应重点关注以下几个问题：
第一，脱欧之后，由于英国可能会建立独立的关税体系，重新与其他国家签署独立的自由贸易协定，对于一些通过英国公司与欧盟成员国及非欧盟国家开展贸易的中国企业来说，未来的税收成本会存在一定的不确定性。中国企业应考虑国际贸易中可能受到英国和欧盟之间关税政策变化的各个环节，并就可能产生的成本变化考虑应对措施。
第二，由于脱欧使英国政府在增值税政策制定上拥有完整的独立性，中国企业应积极关注英国增值税政策变化所带来的成本影响。比如，应该关注英国脱离欧盟后可能采用的增值税管理系统，评估改造有关财务核算系统和税务管理流程所需的成本。
第三，脱欧之后，英国为了提高税制竞争力和吸引海外投资，有可能会降低公司所得税税率，这会降低企业负担。同时，由于脱欧后欧盟相关指令对英国不再适用，英国控股公司和欧盟公司之间的股息、利息和特许权使用费的预提所得税处理，将由各国国内税法及英国与相关国家现有双边税收协定决定。对于通过欧盟控股公司持有英国股权的中国企业来说，要及时审视上述预提税政策改变所带来的潜在税收成本影响，制定完善的处理预案。
第四，由于英国脱欧加大了欧盟的预算压力，加上国际环境的影响，欧盟成员国可能会通过税收改革和加强税收征管来增加财政收入。中国企业应关注这些变化所带来的潜在风险。同时，中国企业还应审视涉及英国和欧洲的股权或资产重组计划，充分考虑英国脱欧后所使用的税收政策对重组计划的税务影响。
作者单位：宁波诺丁汉大学商学院
（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）
25 December 2019