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张巍 魏仲瑜：新时期国际税收征管竞合关系研究
新时期国际税收征管竞合关系研究
张巍 魏仲瑜
2013年OECD发布BEPS行动计划以后，全球进入了以税收征管有序合作来应对激进BEPS行为侵害各国税收权益的新阶段。然而，尽管加强国际间税收合作是大势所趋，但由于逆全球化思潮抬头，单边主义及竞争性税收政策导致传统实体经济税源竞争日趋激烈。税收政策本质上是国家主权行为，各主权国家经济利益难以自然协调，在考虑BEPS行动计划成果落地时，各国都会有各自的利益考量，这又在一定程度上产生了新的无序竞争。 一、国际税收征管竞合新趋势 （一）传统实体经济税源：剧烈博弈 美国总统特朗普上任以来，奉行美国优先政策，推行重回制造大国的“特朗普税改”，对世界税制产生了较大的溢出效应，将全球传统实体经济税源竞争推向了高潮。此间，英国、日本、荷兰、意大利、印度等国家均出台了以降税率为主的减税政策，期望通过减税保持本国税制的全球竞争力，巩固本国经济在全球产业链中的地位和优势。在当前国际政治、经济体系重构的背景下，减税已经成为各国提升税制与经济竞争力的重要选择，传统的实体经济税源竞争更加激烈。 （二）新兴数字经济税源：明争暗斗 减税政策势必减少国家税收收入，在财政支出刚性的压力下，开辟新的税源来确保税收收入是最可行的办法。发达国家及新兴国家在新经济税源领域，不断引导数字经济税收规则、政策的新方向，以掌控数字经济税收的话语权。数字经济必将成为新型国际税源的竞争主战场。 在数字经济相关税收规则的研究过程中，欧盟一直走在前列。2018年3月，欧盟委员会公布了数字服务税方案，以此来应对数字经济对税收的挑战，也是为了保持欧盟自身的税制竞争力，对“特朗普税改”做出的回应，但欧盟成员国并未对此方案达成一致。欧盟成员国中，法国和英国率先对数字服务税做出反应。法国从2019年1月1日起开征数字服务税；英国则出台了数字服务税的征求意见稿，明确于2020年4月开征。尽管目前英法两国的数字服务税主要针对美国互联网巨头公司，但长远来看，数字服务税的征税对象将会面向全球。 （三）税收协定：反避税目标功能化 《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）的多边公约》（以下简称《BEPS多边公约》）致力于通过税收协定的修改来缩小避税空间，公约中反避税条款的权重达到50%。如关于双重居民的条款，《BEPS多边公约》增加了双重税收居民身份可能不能适用任何一个国家缔结的税收协定的条款；关于避免国际重复征税的方法，《BEPS多边公约》强调，通过调整避免双重征税的方法来打击双重不征税的现象；为了避免协定滥用，《BEPS多边公约》强调，如果一个安排或者交易的主要目的之一是获得协定利益（PPT条款），那么这项安排就很可能被否定协定利益。上述条款的引入无疑将提升税收协定的反避税功能，随着《BEPS多边公约》的签署，缔约方可以把BEPS项目的反避税成果落实在1100多个税收协定中，税收协定被赋予了更广泛的反避税期望。 为争取更多国家签署，顺利达成税收协定的反避税目标，《BEPS多边公约》赋予了缔约国非常大的灵活性和弹性，缔约国可以自行决定对哪些协定和条款进行修订。但是，在《BEPS多边公约》签署初期，过分宽松的自由裁量权有可能反而导致税收协定间的差异加大，反避税效果出现时滞。这是因为，一方面，缔约国可以决定哪些税收协定需要根据《BEPS多边公约》进行修订，这意味着在所涉及修订的1100多个税收协定中，只有在协定缔约双方都认同的情况下税收协定才会被修订，被修改的税收协定数量进一步受限，因此对避税行为的打击面并不如所预期的大；另一方面，在选择修订的条款内容上，各国可以选择只就BEPS行动计划四项最低标准进行修订，其他条款各国可以视本国的实际情况决定是否修订，这就使得某些避税行为依然不受反避税条款的约束，提升税收协定的反避税功能的效果如何，还需要一个漫长的观察期。 （四）国际税收合作成果：约束法制化 2017年《BEPS多边公约》签署之前，BEPS行动计划成果更多是依靠政治承诺来履行，并没有明确的法律效力。作为历史上第一个国际反避税公约，《BEPS多边公约》实现BEPS行动计划一揽子同步条约化。虽然世界上很多国家参照经济合作与发展组织（OECD）的税收协定范本注释来解释和执行税收协定，但原则上，OECD范本注释没有法律约束力，而《BEPS多边公约》的签订将对缔约国税收政策产生法律约束力。这就改变了以往由OECD负责制定BEPS项目规则，各参与国负责具体落实、税收征管论坛监督落实的松散局面，增强了BEPS成果的约束力和执行力，将会大大改变现有税收分配格局，在《BEPS多边公约》签署国范围内实现BEPS成果落实的法制化。 （五）税收征管手段：日益科技化 信息和通讯技术的快速发展，为国际税收征管手段现代化提供了技术支撑。鉴于区块链技术能确保数据的准确性、提高数据的可靠性和透明度，区块链技术有望成为解决数字经济税收关键点的技术支撑，提高税收征管准确性及征管效率。各国政府日益重视区块链技术在税收征管领域的应用，迪拜、英国、瑞典、格鲁吉亚、乌克兰等国家（地区）已开始推进其在个人基本信息管理等电子政务领域的应用；在我国，深圳市和云南省已经将其应用于政府管理和社会服务领域。 二、国际税收征管竞合中的“中国方案” 随着全球收入差距的不断扩大，国际社会尤其是发展中国家要求改变现有不合理治理体系的呼声愈发强烈。改变发达国家主导、不公正的国际经济贸易和税收治理规则，建立公平公正的国际治理体系的国际呼声，为中国参与并主导全球经济治理体系提供了历史机遇。 （一）以“构建人类命运共同体”理念，建立新型国际税收合作关系 2017年1月，习近平主席在联合国日内瓦总部正式发表了以《共同构建人类命运共同体》为题的重要演讲，明确提出“构建人类命运共同体，实现共赢共享”。2017年2月10日，联合国社会发展委员会第55届会议协商一致通过“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议，“构建人类命运共同体”理念首次被写入联合国决议，成为推动世界文明进步的独特的中国智慧。 在国际税收合作关系上，中国也要有大格局、宽视野、高境界；在处理国际税收竞合关系上，要展现大国胸怀和负责任的态度，以“构建人类命运共同体”、实现全球经济“共赢共享”的发展理念，客观看待和正确处理国际税收征管的竞合关系。 用“构建人类命运共同体”的全球发展理念来处理国际税收征管竞合关系，不能仅仅局限于国与国之间的双方合作关系，还应该在保障本国、本地区的经济利益和税收权益的基础上，着眼于构建全球经济发展战略，构建良性、包容、可持续发展的现代税收治理体系。在这样的高度下，才能够兼顾自身现实利益与未来长远利益，真正做到共赢、共享、共谋发展。 （二）“合理保护税源”与“科学涵养税源”并重的对内建设方针 中国坚持“构建人类命运共同体”的理念，带领全球经济走向复苏并不断发展，首先必须夯实自身基础，铸就坚固税基，确保经济基础成熟健康，经济稳固、可持续发展，才能更有信心从容应对、妥善处理来自各方面的复杂挑战。 立足现在，着眼未来，要将合理保护实体经济传统税源与科学涵养数字经济新兴税源并重。广泛的税基含义不仅是税源本身，还应包括科学合理的税收征管制度，以及有效执行税收征管制度的现代化税收征管队伍。也就是说，稳固税基=培育经济税源+完善税收制度+建设征管队伍，三者缺一不可。 （三）“深化合作、应对竞争”的对外发展策略 在国际税收领域，公平合理的规则体系尚未形成。各国税收制度、征管能力均存在巨大差异，各国税务当局维护自身利益的能力差异更大。如果想达到顺利合作的目标，尤其是实现发达国家与发展中国家之间的国际税收合作，存在着较大的障碍和阻力。很多跨国公司利用了这些差异，得到了其本不应该得到的利益，侵蚀了相关国家的税基，造成了区域间经济不平衡，破坏了全球经济秩序，这是国际税收面临的严峻挑战。 “深化合作、应对竞争”的对外发展策略，目的就是为了在已有的基础上进一步加强国际税收合作，在合作中共建、共享、相互帮助，在竞争中共商、共建、相互促进。“深化合作、应对竞争”将会充分释放国际税收合作的生命力，不断拓展国际税收合作的影响力，将为促进世界经济增长、完善全球治理、推动国际税收合作及国际关系良性发展注入更多的“正能量”。 （四）“共商共建共享共赢”的中国行动计划 近年来，中国税务部门深度参与国际税收征管合作,代表发展中国家发声，在国际税收领域发出了中国声音；响应“一带一路”倡议,支持“一带一路”沿线发展中国家税收能力建设，进一步增强了中国和发展中国家在国际税收领域的影响力。 “一带一路”倡议不仅应着眼于“一带一路”沿线国家（地区）的经济协作，更应该在双方合作的基础上，着眼于全球经济发展的未来。“一带一路”倡议中涉及的国际税收合作，应该在保障本国、本地区经济利益和税收权益的基础上，为促进全球经济发展，构建良性、包容、可持续发展的现代税收治理体系作出贡献。护航“一带一路”，实现“共商共建共享共赢”，这是在新的历史时期、新的经济环境下、国际税收合作的现实意义和历史意义。 三、提升中国国际税收征管水平的建议 （一）建立国际税收对话协作平台 虽然现有的诸多国际税收协调平台，如全球增值税论坛（Global Forum on VAT）、税收征管论坛（OECD Forum on Tax Administration）、“一带一路”税收征管合作论坛（The Belt and Road Initiative Tax Administration Cooperation Forum），涵盖内容相当广阔，但实现有效国际协调的目标还需要付出更多努力。无论是美国的《外国账户税收遵从法案》（FATCA），还是英国的转移利润税（Diverted Profits Tax），都显示出，国际税收领域的任何单边方案会在不久的将来朝着更多不可预见的方向发展和变化。我们不能将这种现象的产生，简单地总结为协调的无效性，而必须认识到，这是世界税源竞争加剧的直接产物，完善国际税收对话和协调机制已经迫在眉睫。在这个过程中，我国可以提出建立积极的国际税收对话协作机制，如建议在“税收征管论坛”内增设一个世界税源协调的分论坛，为世界税源的畅通对话搭建平台，有效降低税源的无序竞争；或致力于推进“一带一路”税收征管合作机制建设，打造国际税收对话协作新样本。 （二）科学涵养新兴数字经济税源 过去，我国在合理保护税源方面做了很多有效的工作；目前和未来，应该在科学涵养税源方面，尤其是对数字经济税源的涵养和保护方面，进行深入研究。要在积极参与国际税收多边协作的同时，将科学涵养数字经济等新兴产业税源及合理保护传统实体经济税源并重，有效保护我国税基。 （三）提升税收现代化应用转化和服务能力 税收现代化的目标最终要切实转化为征管效能的提高和纳税服务的优化。 税收征管效能的提高建立在准确、可靠的税收情报信息的基础之上。建立税收情报信息联动机制和升级现有信息化技术支持手段，可以有效提高税务机关的信息获取能力，扭转现有税务机关税收信息数据不准确、不可靠，各部门间数据不透明、共享难度大，风险识别和数据分析可靠性不高的局面。 纳税服务的优化建立在强大的服务支撑体系的基础之上。借助APP、电子税务局等信息化应用平台，通过提供个性化的纳税服务，为纳税人提供最佳纳税解决方案，实现征纳双方利益最大化和信息资源效用最大化，是提高税收征管效率、提高纳税遵从度的有效方法。作者单位：吉林财经大学税务学院/中国国际税收研究会
11 December 2019
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