姚丽（天津理工大学管理学院）
张靓雅（天津理工大学管理学院）
赵振方（天津理工大学管理学院）
全球应对经济数字化税收挑战在2021年取得了具有历史意义的进展。2021年10月8日，经济合作与发展组织（OECD）发布《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》（以下简称《声明》），税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架136个成员达成以“双支柱”方案为核心内容的全球共识性协议，标志着自1923年至今已运行近百年的国际税制体系迈出实质性改革步伐。2021年10月31日，二十国集团（G20）领导人峰会一致同意为此次国际税制体系改革作出政治背书。2021年12月20日，OECD发布《应对经济数字化税收挑战——支柱二全球反税基侵蚀规则立法模板》（以下简称《立法模板》），意味着税率为15%的支柱二全球最低税的设计基本完成。2021年12月22日，欧盟发布实施全球最低税的指令草案，欧盟成员国塞浦路斯、西班牙和爱尔兰紧随其后在各自的2022年财政预算案中提出引入最低税规则，瑞士甚至计划修改宪法以做好实施准备。2022年1月11日，英国专门为实施支柱二全球最低税发布公众征询意见稿（以下简称《征询意见》），并希望在2022年年内完成相关国内立法程序，以确保在2023年实施支柱二。2022年6月14日英国政府发布声明，将支柱二的实施时间推迟至2023年12月31日之后的第一个会计期间。英国一直以来积极推动全球最低税，《征询意见》中包括了选择采用收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）以及围绕“境内最低补足税”在内的建议，体现出英国实施全球最低税相对保守的策略。本文以英国为例，分析其实施支柱二全球最低税的策略，并针对我国实施全球最低税提出策略建议，以期更好维护我国税收主权和税收利益。
支柱二方案的政策目标是通过实施全球最低税确保跨国企业集团在其开展经济活动的各个辖区承担不低于一定比例的税负，以此抑制跨国企业集团为追求低税率而进行跨境避税的动机和行为，同时也为各辖区的税收竞争划定全球统一的底线。现阶段,支柱二全球最低税主要解决大型跨国企业集团在各辖区应缴多少税的问题。经过多次调整，目前《声明》和《立法模板》确定的支柱二方案包括三项具体规则，分别是基于双边税收协定的应税规则（Subject To Tax Rule,STTR）、基于国内税法的收入纳入规则（IIR）及低税支付规则（Undertaxed Payment Rule，UTPR），三项具体规则间的逻辑关系如图1所示。
三项具体规则中，STTR的执行顺序最为优先。STTR不是支柱二的核心规则，但却是发展中国家在“双支柱”方案谈判过程中争取到的一项重要的征税权，这项具体规则为收入来源国提供了一定程度的征税权保障。STTR允许来源国对适用税率低于最低税率（9%）的某些特定关联支付进行有限征税，纳税人在STTR规则下的缴税可以作为GloBE规则下的有效税额，用以计算确认有效税率。STTR优先于GloBE执行，是一项基于税收协定的规则，需要辖区将其纳入双边税收协定条款后才可以执行和实施。当特定类型的关联支付（如利息、特许权使用费等）从某一辖区（缔约一方）向另一辖区（缔约另一方）进行支付时，若两个辖区间的双边税收协定相关条款适用的名义税率低于9%（STTR的最低税率），某一辖区（缔约一方）可以就两者之间的税率差额予以征税。《声明》明确指出，当发展中国家要求在双边税收协定中纳入STTR时，对方辖区应予满足，因此应用STTR既有利于来源国打击将利润转移至低税辖区的避税行为，也有利于来源国在执行支柱二方案时更好地维护自身的税收利益。 三项具体规则中，IIR和UTPR并称为全球反税基侵蚀规则（Global Anti-Base Erosion,GloBE），两项具体规则一体执行的效果是为跨国企业集团设定了全球最低税的有效税率水平，因此GloBE规则也被称为“全球最低税规则”（Global Minimum Tax Rule，以下简称GMTR）。IIR和UTPR的逻辑关系是前者为主、后者为辅。具体而言：IIR是支柱二的核心规则，优先于UTPR执行；UTPR是IIR的补充，只有当执行IIR之后仍有剩余补足税，才执行UTPR，并且由UTPR完成剩余补足税的征收。BEPS包容性框架将GloBE定位为“共同方法”（Common Approach），其含义是不强制包容性框架成员必须选择适用，但一旦选择，就需要确保GloBE规则的执行实施与支柱二方案预期成果的一致性，包括《立法模板》以及包容性框架未来将要发布的实施指引等所有规则，同时要接受包容性框架其他成员实施GloBE规则，包括具体规则的执行顺序、安全港规则等。 IIR采用“由上而下原则”（Top Down Approach），由母公司就跨国企业集团成员实体的低税所得缴纳“补足税”（Top-up Tax）至全球最低税的税负水平。也就是说，如果跨国企业集团的境外成员实体（包括关联子公司或常设机构）按辖区计算的有效税率低于全球最低税率水平（15%），跨国企业集团持股架构中的母公司所属辖区就有权就该低税所得向该母公司补征税款至全球最低税的税负水平，使其有效税率达到15%。为防止跨国企业集团持股架构中出现多个母公司的所属辖区对同一低税成员实体征收补足税的情况，“由上而下原则”规定：当集团最终控股母公司（Ultimate Parent Entity,UPE）所属辖区实施IIR时，由最终控股母公司排他性地优先执行IIR，全部补足税由最终控股母公司向其所属辖区缴纳；当最终控股母公司不执行IIR时，集团持股架构中的中间母公司（Intermediate Parent Entity,IPE）依照由上而下的顺序执行IIR。依此逻辑可以看出，IIR“由上而下原则”的实质作用是对源自低税辖区补足税征税权的划分，当低税辖区的有效税率低于全球最低税率时，即触发相应补足税的征收，“由上而下原则”将补足税的征税权划分给了母公司所属辖区。无论母公司是最终控股母公司还是中间母公司，多数情况下其所属辖区都是居民国，因此IIR“由上而下原则”将补足税的征税权更多划分给了居民国，这也是为何发展中国家争取在GloBE之前执行STTR的重要原因。但STTR既是优先的，也是有限的，STTR的最低税税率仅为9%。当跨国企业集团持股架构中的母公司所属辖区未实施IIR，或即使实施IIR仍旧剩余补足税，就需要启用UTPR规则，通过对集团持股架构中其他成员实体限制税前扣除或做其他等额调整的方法补征税款，直至达到全球最低税（15%）水平。 UTPR作为IIR的补充规则，采用“要素分配法”，以BEPS第13项行动计划中的“员工人数”和“有形资产账面净值”作为分配补足税的要素，两要素在分配公式中的权重均为50%。需要注意的是，处于初始国际化阶段的跨国企业集团可以豁免执行UTPR。初始国际化阶段是指海外有形资产不超过5000万欧元且在不超过5个海外辖区运营的状态，这项豁免仅在跨国企业集团首次被纳入GloBE规则适用范围的5年内适用，对于GloBE规则生效时已在适用范围内的跨国企业集团，5年时限自UTPR生效时起算。 随同《立法模板》一起公布的还有OECD制定的GloBE规则关键步骤和方法的相关文件。《立法模板》及相关文件将跨国企业集团纳税人执行GloBE规则、计算确认补足税的过程分为五个步骤，也称为“五步法”。 第一步，确定GloBE适用范围内的跨国企业集团及其成员实体。GloBE适用于BEPS第13项行动计划中体现的全球年营业收入不低于7.5亿欧元的跨国企业集团，不低于7.5亿欧元是指跨国企业集团最终控股母公司合并财务报告中全球年营业收入在受测财年之前的四个财年中，至少有两个财年为7.5亿欧元或以上。各辖区也可以对总部位于本辖区的跨国企业集团自行确定适用门槛，不受此7.5亿欧元的限制。成员实体（Constituent Entity）指落入GloBE规则适用范围的跨国企业集团的任何实体和常设机构（PE），常设机构被视为独立的成员实体。作为最终控股母公司的投资基金或房地产投资工具、养老基金、政府机构、国际组织和非营利组织，被排除在GloBE规则适用范围之外（此类实体被称为“排除实体”），但排除实体的所得仍需计入所属集团的全球年营业收入，并且排除实体所持有的其他成员实体仍可适用GloBE规则。 第二步，确定GloBE所得或亏损。以最终控股母公司编制集团合并财务报告时使用的各个成员实体的会计净所得或亏损为计算起点，此时的会计净所得或亏损为抵消集团内部交易之前，进行《立法模板》规定范围内的、项目有限的税会差异调整后确定的成员实体的GloBE所得或亏损。最终控股母公司编制集团合并财务报告应采用“可接受会计准则”；如果存在常设机构，需要将GloBE所得或亏损在常设机构与构成常设机构的主体实体之间进行恰当的分配；国际海运所得被排除在GloBE所得或亏损之外。 第三步，确定经调整的有效税额。GloBE规则下的有效税额指具有公司所得税（Corporate Income Tax）属性的税额，包括对净利润征收的各种税费、取得所得时征收的税额、将所得以股息形式分配给股东时征收的税额、其他任何公司所得税性质的税额，以及对留存收益和公司股权征收的税额等。确定有效税额时，应以某一成员实体财务会计确认的当期所得税费用为基础，进行《立法模板》规定项目的调整，考虑暂时性差异和以前年度亏损进行递延所得税调整，必要时应将有效税额从某一成员实体分配至另一成员实体，以及进行申报后调整。 第四步，确定有效税率和补足税。GloBE规则要求按年度计算跨国企业集团经营活动涉及的每个辖区的有效税率，计算公式见公式1；如果辖区有效税率低于全球最低税率（15%），则需按照公式2计算确认补足税税额。公式2中的“公式化经济实质排除”指实质性经济活动产生的部分回报被排除在补足税的计算范围之外；“附加当期补足税”为辖区有效税额小于零或有效税率调整而重新计算被视为附加当期补足税的金额；“境内最低补足税”（Domestic Minimum Top-up Tax）是OECD在《立法模板》中首次引入的概念，其含义是辖区在该财年根据辖区国内税法规定计算确认的境内最低补足税金额。低税辖区计算确认的补足税，要在该辖区取得GloBE所得的各成员实体间，以GloBE所得为分配要素进行分配，每一低税成员实体分配一定份额的补足税金额。
第五步，确定补足税缴税实体和征税辖区。依据IIR“由上而下原则”，若跨国企业集团持股架构中的最终控股母公司（UPE）所属辖区实施IIR，则由最终控股母公司向其所属辖区缴纳全部补足税；若最终控股母公司所属辖区不实施IIR，则由中间母公司依集团所有权链条由上而下的顺序执行IIR，应缴补足税按照纳入比率计算，向所属辖区缴纳补足税。中间母公司或部分持股母公司（Partially Owned Parent Entity）应用IIR抵减机制来避免重复征税。当执行IIR后仍有剩余补足税，则触发UTPR，按照公式3所示，确定相应辖区的补足税金额。
二、英国实施GloBE规则的策略
《征询意见》显示，英国将确保遵循包容性框架共识性协议并遵循GloBE的一般性原则，尽力保持执行GloBE规则的一致性。同时，《征询意见》提出，在依据《立法模板》对英国国内税法进行修订时，确实会存在对GloBE规则进行调整的可能，以反映英国法律的概念，但需要调整的数量是有限的。对于数量有限的调整，英国将努力使调整的结果尽量与包容性框架共识性协议预期的结果保持大方向一致，而不至于产生明显的竞争性扭曲。为此，《征询意见》明确，英国在其国内税法中引入《立法模板》时不会做非常明显或重大的改动，而是将重点放在英国应该采取何种有效执行和实施的策略上。 （一）选择适用IIR以在税收利益竞争中占据主动 尽管GloBE规则被定位为共同方法，但英国选择适用IIR，并且建议不降低IIR的适用门槛，坚持只有全球年营业收入超过7.5亿欧元阈值门槛的大型跨国企业集团才适用IIR。《征询意见》提出，将确保最终控股母公司设在英国的跨国企业集团向英国政府缴纳补足税，在英国选择适用IIR的情况下，确保英国跨国企业集团及其成员实体没必要再执行UTPR，这样，英国跨国企业集团就没有可能将补足税缴纳给其他辖区。《征询意见》同时提出，对于海外跨国企业集团设在英国的中间母公司，也要适用IIR。中间母公司由少数股东持股超过20%或由另外的母公司控制，而少数股东或另外的母公司所属辖区选择不适用IIR，在这种情形下，中间母公司可以执行IIR，将分配获得的海外跨国企业集团低税成员实体的补足税份额缴纳给英国政府。 （二）执行UTPR以确保补足税在英国“应缴尽缴” 《征询意见》为UTPR在英国执行设定了两项条件：一是海外跨国企业集团的最终控股母公司所属辖区未采用IIR；二是海外跨国企业集团存在低税成员实体，并且存在剩余补足税。如果海外跨国企业集团最终控股母公司的所属辖区同时也是低税辖区，《征询意见》建议同样适用英国UTPR。 对于UTPR计算确认的补足税，《立法模板》提出，以限制税前扣除或其他等额调整等方法补征税款，由辖区自行制定征收方式。《征询意见》建议,可以考虑“拒绝扣除”或“另征新税”两种方式。“拒绝扣除”方式是将应缴纳补足税金额按照英国公司所得税规则，换算为跨国企业集团英国成员实体对外支付的相应金额，以拒绝相应金额在英国成员实体的所得税税前扣除，从而实现向英国政府缴纳补足税的效果。为实现补足税在英国的“应缴尽缴”，《征询意见》建议，在实施“拒绝扣除”方式时不限制从英国对外支付的种类，因此“拒绝扣除”将包含任何种类的英国成员实体的对外支付，如特许权使用费的对外支付、利息费用的对外支付等。《征询意见》还建议，在实施“拒绝扣除”方式时不限制对外支付的去向，也就是说，可以被拒绝扣除的对外支付不局限于向低税辖区的对外支付，向高税辖区的对外支付也可能在英国所得税税前被拒绝扣除，“拒绝扣除”方式的政策目标是优先保证补足税向英国缴纳。“另征新税”方式将要求跨国企业集团英国成员实体不进行所得税税前调整，而是另外向英国政府缴纳补足税。《征询意见》认为，这一方式更为简化，而且可以避免与英国现行公司所得税规则的有关调整规则产生矛盾，因此可能对纳税人更有吸引力。 （三）制定本国“境内最低补足税”以留住补足税 《立法模板》在补足税的计算公式中提出了境内最低补足税概念，允许各辖区在国内税法中引入，但要以支柱二全球最低税规则为基础进行设计，并将符合支柱二相关规则的境内最低补足税称为“合格境内最低补足税”（Qualified Domestic Minimum Top-up Tax），可以作为公式2中的“境内最低补足税”进行扣除，以计算确认辖区的补足税。如果不符合支柱二的相关规则，则不可以作为公式2中的“境内最低补足税”进行扣除，只可以作为有效税额（covered tax）的一部分，用以计算辖区的有效税率。《征询意见》提出，将设计制定英国的“境内最低补足税”规则，修订英国的国内税法，以执行支柱二全球最低税，阻止其他辖区与英国争夺跨国企业集团低税成员实体补足税的征税权。 《征询意见》提出，英国的“境内最低补足税”将严格以支柱二全球最低税规则为基础进行设计，以确保满足“合格境内最低补足税”的要求，但也同时提出，英国“境内最低补足税”将可能超越或突破《立法模板》的某些限定，并且认为其他国家也正在考虑相似的做法，因此英国政府有理由做出维护本国税收利益的决定。换言之，英国政府希望，任何企业都要为其在英国的经济活动所形成的所得支付相同水平的税收，“境内最低补足税”将确保税收缴纳给英国政府，而不是由其他国家征收。另外，英国政府认为，“境内最低补足税”将有助于显著减轻英国跨国企业集团的纳税遵从负担，因为英国跨国企业集团将仅需要向英国政府缴纳“境内最低补足税”，而无须再执行UTPR，无须就其在英国的经济活动向其他辖区进行UTPR的纳税申报。 （四）维持规则连续性以降低实施成本 GloBE一旦实施，必将给全球税收治理格局带来重大变化，增加纳税人的税收遵从负担和征管机构的征管成本。对此，《征询意见》不建议在目前情形下对现行BEPS措施进行重大改革，以维持规则的连续性，降低GloBE的实施成本。《征询意见》指出，即使实施GloBE，现行BEPS措施仍有必要存在，并给出三点理由。 其一，GloBE与现行BEPS措施之间没有明显的内容重叠，现行BEPS措施寻求“应税利润产生地与经济活动发生地和价值创造地相匹配”，而GloBE使跨国企业集团在各辖区的有效税率达到最低税率水平。一旦全球最低税实施，跨国企业集团将因获取税率套利（tax rate arbitrage）的难度加大而减弱向低税辖区转移利润的动机，GloBE的最关键作用就在于此，但是GloBE无法限制其他形式的税收筹划和跨境避税行为。 其二，英国计划自2023年4月1日起将公司所得税税率提高到25%，这意味着与全球最低税15%的税率水平相比，存在显著的税率差异，跨国企业集团仍存在税收筹划空间，英国有必要保持现行BEPS措施予以应对。 其三，由于GloBE仅适用于全球年营业收入超过7.5亿欧元的超大型跨国企业集团，对于低于这一阈值门槛的其他企业，现行BEPS措施仍有必要继续存在，以保护英国的税基和税收利益。
我国财税部门将谨慎稳妥推进新国际税收规则在我国的落地实施。对于支柱二，英国实施全球最低税的策略带给我国一定启示，有利于我们更全面和多角度地进行观察思考，提出符合我国国情的策略建议，在构建具有全球竞争优势税收环境的同时，更好维护我国税收主权和税收利益。 借鉴英国实施全球最低税的策略，建议我国选择适用IIR，主要原因有如下三个方面。第一，我国已成为世界主要的资本输出国，选择适用IIR有利于保护我国税基。2020年我国对外直接投资规模达1537.1亿美元，同比增长12.3%，流量规模首次位居全球第一；2020年年末我国对外直接投资存量达2.58万亿美元，仅次于美国和荷兰，居世界第三位。在我国对外投资持股架构中，IIR“由上而下原则”有助于我国的最终控股母公司通过实施IIR将源自低税辖区的补足税缴纳给我国。第二，IIR“由上而下原则”对补足税征税权的划分，有利于资本输出的居民国。英国的实施策略启示我们，在金融资本、人才资源、科学技术等方面占据优势地位的发达经济体，很难放弃居民国选择适用IIR的权力。尽管我国仍旧是最大的发展中国家，但鉴于当前对外投资的规模和增速，我国更适宜选择适用IIR，以做好规则竞争的准备。第三，总体而言，支柱二为全球各辖区设定一道15%的有效税率底线，在这一前提下，表面上看IIR赋予母公司缴纳补足税的义务，实质则是母公司所属辖区获得补足税的征税权，因此，支柱二的底层逻辑仍然是征税权的划分。选择实施GloBE规则，有利于我国打击利用无形资产和转让定价等方法向境外低税地转移利润的避税行为，更好维护征税权和税收利益。选择实施GloBE规则，还要处理好适用范围的问题。我国可以借鉴英国的做法，暂不降低7.5亿欧元的阈值门槛，将支柱二全球最低税的适用范围限定为有限数量的大型跨国企业集团，不增加其他纳税人的税负成本和税收遵从负担。 OECD于2020年10月12日发布的《应对经济数字化税收挑战——支柱二蓝图报告》、2021年10月8日发布的《声明》，有关支柱二全球最低税的规则设计中都没有提及“境内最低补足税”。《立法模板》首次引入这一全新概念，将“境内最低补足税”引入IIR计算补足税的公式（见公式2），其直接作用是减少支柱二全球最低税规则下的补足税金额、减少由母公司向母公司所属辖区缴纳的补足税金额，有利于收入来源国维护自身的税收利益。换言之，在支柱二全球最低税规则下，如果收入来源国无法再为吸引外国投资而提供低税优惠待遇，那么收入来源国为何不自己收回低税优惠待遇呢？“境内最低补足税”为收入来源国提供了可用的政策工具。 结合英国实施全球最低税的策略以及我国的实际情况，建议我国考虑采用“境内最低补足税”。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）于2022年1月19日发布的《全球投资趋势监测报告（2021）》显示，受益于服务业外资流入的强劲增长，2021年流入中国的外国直接投资达创纪录的1790亿美元，同比增长20%，这说明我国仍旧是世界主要的资本流入国。我国的高新技术企业、技术先进型服务业、西部地区鼓励类企业、中国（上海）自贸区临港新片区重点企业、平潭综合实验区符合条件的企业等享受15%的企业所得税优惠税率，国家鼓励的重点集成电路设计企业和软件企业等享受10%的企业所得税优惠税率，如果再考虑研发加计扣除等其他税收优惠，外国直接投资在以上行业或地区设立的企业其有效税率将可能低于全球最低税的税率水平（15%）。在支柱二方案下，实施GloBE规则的效果将形成全球各辖区竞争性征税的局面，从英国作为发达国家也积极采用“境内最低补足税”的实施策略也可得到印证，各辖区对于补足税的理性认知是“应征尽征”。形成这种认知的背后原因是，全球最低税规则下，低税优惠待遇失去吸引外国投资的竞争力，如果不把低税优惠征回来，则意味着本辖区政府本想用来补贴给企业的财政收入却补贴了其他辖区政府。建议我国在国内税法中引入“境内最低补足税”概念，用征收的“境内最低补足税”来进一步改善和提升营商环境，在教育、科技、基础设施等方面加大投入，将之前以税收优惠为主的粗放型营商环境，逐步转变为以人才高地、创新集约、环境友好为主的效益型营商环境，既可以维护我国的税收利益，又可以长远地提升我国参与全球竞争的实力。 我国现行企业所得税法对构成受控外国企业（CFC）设定了三项条件：由中国居民企业或中国居民控制、设立在实际税负明显偏低的国家（地区）、并非出于合理经营的需要而对利润不做分配或少做分配。另外，我国相关法规和文件将“实际税负明显偏低”确定为实际税负低于12.5%，并且以列举法的“白名单”形式予以管理。为有效应对支柱二全球最低税的规则竞争性，建议我国对CFC规则在以下方面进行进一步完善。 第一，坚持CFC规则的国内法属性，将“实际税负明显偏低”设定为“实际税负低于15%”，以与GloBE及我国的“境内最低补足税”保持一致，避免实际税负高于12.5%但低于15%的情况没有被认定为CFC，进而导致无法征收税款情况的出现。 第二，进一步完善对CFC规则中“控制”的界定。现行规定对“控制”的界定只包括两种情形：由中国居民企业控制、由中国居民企业和中国居民个人的组合控制。“控制”的标准包括股权标准和实质控制标准，股权标准为独立持股超过10%且总体持股超过50%；实质控制标准为兜底条款，指在资金、经营、购销等方面通过非股权安排而构成的控制关系。建议考虑仅由中国居民个人控制的情形，并全面规范中国居民企业的认定标准，全面执行依据实际管理机构将境外注册企业认定为我国居民企业的相关规定；建议在股份比例之外考虑企业市值，并以此作为“控制”的标准。 第三，由于某些原因，我国对外投资企业的股息、利息、特许权使用费等海外利润存在未汇回缴税、长期堆积在低税地的情况，因此，建议在CFC规则中进一步明确“合理经营需要”“主要取得积极经营所得”等豁免情形，可以借鉴支柱二的做法，制定我国CFC的“安全港规则”。总之，既要促使滞留海外的未税利润向我国缴税，在全球最低税规则下保护我国税基；又要考虑我国税制的国际竞争力，支持对外投资企业将利润投资于实质性生产经营等活动，在全球市场中获得并保持竞争优势。 第四，完善我国的CFC规则，还要从建立我国自己的全球最低税规则综合考虑、整体谋划。例如考虑将我国企业所得税的“全球税制”逐步改为“属地税制”。《财政部 税务总局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号）开启了我国“参股免税”的有益探索，是朝着“属地税制”迈出的重要一步。“属地税制”是当前国际税制体系改革的重要趋势，是提升一国税制竞争力的重要内容。我国还应出台更多积极的税制改革措施以对冲全球最低税的不利影响，以更优质的税制结构、更便捷的征管流程推动形成更具吸引力的税收营商环境，支持科技创新、人才聚集、治理效能、基础设施等方面形成我国参与全球竞争的新优势。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第7期）
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