加快构建中国生育支持政策体系：基于现有实践与文献的思考

作 者 信 息

马珺（中国社会科学院财经战略研究院）

文 章 内 容

　　为了促进中国人口长期均衡发展，党的十八大以来，针对我国人口形势呈现的新情况新问题，党中央和国务院逐步优化完善生育政策，在2013年、2015年先后实施“双独两孩”“单独两孩”政策并取得显著成效的基础上，党的十九届五中全会作出实施三孩生育政策及配套支持措施的重大决策。2021年7月20日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）。为落实《决定》内容，各地陆续出台多种政策措施鼓励生育。社会普遍关心其可能的效果将会如何。本文对其他国家相关政策及其实施效果的考察表明，现代社会生育支持政策的演进过程，贯穿着性别公平理念的凸显和对生育社会价值的承认。从国际比较的角度看，中国生育支持措施的有效性及政策工具选择，在很大程度上需要一场观念的革新。

　　本文结构如下：首先，论述加快构建生育支持政策体系的重大意义；其次，分析现行生育支持国际通常做法的理论依据与政策演进；再次，从公共产品和女性主义视角看同类政策工具在不同国家和地区间的效果差异；最后，文章认为，要使中国目前拟实施的生育促进政策更有效，家庭、性别和工作观念的同步革新是必不可少的。

一、加快构建生育支持政策体系乃国之大计
　

　　（一）生育支持非小事

　　在传统观念里，决定生育与否是一个非常私人的问题，不属于政府干预和监管的范畴。然而，由于私人生育的结果——人力资本——决定国家与文明的生存发展，因此，即便是最私密的家庭决策，也会对社会产生重要的影响。在这个意义上，家庭生育决策是具有重大外部性的私人决策；父母养育孩子既有私人收益（“养儿防老”即是其中一种），也具有社会收益，无异于为社会提供公共产品。当一国的总和生育率持续低于更替水平，老龄化进程将不断加快，中短期内该国的劳动力市场、医疗保健和社会保障等体系将持续承压；长期来讲，人口数量减少威胁一国经济增长、军事实力，甚至种群延续。人口增长的数量和质量是否符合社会发展的客观要求，事关国家与文明发展大计，故生育支持决非小事。

　　直到20世纪80年代，还只有高度发达的国家才会出现低生育率。而最近三十年以来，生育率下降成为全球普遍现象。越来越多的亚洲、拉丁美洲和加勒比地区国家出现生育率低于更替水平的现象，引发了各国出于不同考虑的担忧，提高生育率逐渐成为许多国家家庭政策的首要目标。联合国编制的世界人口政策数据库显示，在1986年至2015年期间，将提高生育率列为政策目标的国家和地区数量从19个跃升至55个，占所有国家和地区总数的四分之一（28%）。其中，欧洲国家和地区中的60%（27个）、亚洲国家和地区中的38%（18个）确立了提高生育率的政策目标（United Nations Population Fund，2019a；2019b）。

　　（二）中国生育率持续下降的风险与生育政策调整

　　改革开放以来的前三十年，持续释放的人口红利为中国经济高速增长注入了源源不断的供给侧动力。然而，这一过程也见证了中国人口生育率的持续下降。早在1992年，中国人口总和生育率就由改革开放之初的5.8，下降到更替水平（2.1）以下。2000年中国老龄化率达到7%，表明中国进入老龄化社会；2010年中国劳动年龄人口达到峰值，老龄化进程加速。由于劳动年龄人口出现负增长，形成对中国经济增长的供给侧冲击，2012年以后的中国经济增长进入持续减速区间（蔡昉，2021）。2020年最近一次人口普查的数据显示，中国人口总和生育率已经低至1.3，触及极低生育率水平，表明中国人口形势十分严峻。

　　2021年中国老龄化率超过14%，标志着进入了老龄社会；与此同时，中国还只是一个中等偏上收入国家。如果不能尽快采取措施减缓和遏制人口生育率的下跌趋势，按联合国的预计，中国总人口峰值将在2025年至2035年之间到来，届时对经济增长的需求侧冲击将更为突出，将成为中国长期经济增长的潜在风险（蔡昉，2022）。一方面，总需求减弱和需求结构老化制约经济增长，另一方面，养老和医疗等老年支出的巨大压力，将掣肘中国经济转型升级，阻碍中国迈进高收入国家行列。作为拥有14亿人口的发展中大国，只有成功跨过中等收入陷阱，民族复兴的中国梦才有可能实现。而这一切的前提之一，就是要延缓和扭转人口增长率持续下降的趋势，避免落入人口增长陷阱。

　　2021年《决定》的发布，标志着我国新人口生育政策全面开启。《决定》着眼于加快推进现代化建设、实现中华民族伟大复兴，聚焦解决群众在生育、养育、教育等方面的后顾之忧，部署了三大类十个方面40余项实施三孩生育政策及配套支持措施，以推动释放生育潜能，促进家庭和谐幸福。如果说，人口问题是国之大者；那么，为推动新人口政策实施，加快构建生育支持政策体系就是国之大计，具有十分重要的意义。

　　为落实《决定》内容，各地陆续出台多项政策措施以鼓励生育。社会普遍关心这些政策可能的实施效果将会如何。早在若干年前，人口增长率持续走低的欧美发达国家、东亚国家和地区等就已经尝试推出各种政策手段（包含财政税收政策），试图扭转或延缓这一趋势。对这些国家和地区相关政策及实施效果的考察与借鉴，有利于我国尽快构建符合本国国情且行之有效的生育支持政策体系。

二、构建生育支持政策体系的国际实践：理论依据与政策演进

　　（一）理论依据

　　现代生育干预政策深受新古典生育率经济分析的影响。从微观视角看，家庭的生育决策是将孩子作为私人耐用消费品、基于家庭效用最大化的理性选择行为（Becker，1960）。由于生育孩子需要付出时间和经济成本，给定预算约束下，多生孩子将减少父母的其他消费；因此，在家庭偏好不变这一假设前提下，随着女性劳动参与率提高和家庭收入的增长，生育的机会成本提高、孩子价格上涨，家庭对孩子质量的要求更高，从而引起孩子的需求量下降，宏观上就表现为生育率下降。这为政府如何进行生育干预提供了指南，正因为经济考虑是家庭生育决策的主要因素，因此，传统的干预手段一般通过降低家庭生育成本以达到激励生育的目的。

　　当今社会，家庭生育的经济成本和机会成本均大幅提高。首先，高昂的生育、养育、教育成本导致某些家庭选择少育或不育子女；其次，随着女性受教育程度和劳动参与率的提高，家庭生育的机会成本上升，因而生育需求和生育率下降。基于上述认识，主流生育支持政策以降低家庭生育成本为核心，通过减轻家庭经济负担促进生育。

　　（二）政策演进

　　1.为家庭减负（20世纪70年代以前）

　　人类历史上的大部分时期，家庭制度的主流是男主外女主内的模式，即男性外出工作赚钱养家，女性生育和照顾家庭。随着人们认识到家庭对社会的意义越来越重要，逐渐产生了旨在直接或间接地满足儿童、父母、残疾家庭成员和老年人需要的法律、条例和社会政策等，统称为家庭政策。其中，专门定位于引导家庭生育决策的部分，构成了政府生育干预措施的主体。早期实施的政策主要包括现金补贴、税收优惠和特殊假期等基础措施。

　　现金补贴，即根据孩子的数量、出生次序和年龄等情况以现金形式补贴父母。补贴有多种形式，如生育津贴、儿童津贴、产妇津贴、托育津贴、养育津贴、父母津贴等。由于现金补贴政策指向性强，实施方式简单，因而引入时间较早。税收优惠，即通过税前扣除、税额减免、税率降低等方式，减轻家长的经济负担以促进生育。一些国家还实行过反向激励，对不生育者以课税作为惩罚。特殊假期是工业化初期作为女性就业保护制度引入的，早在1878年德国就实行了无薪产假制度。第二次世界大战期间，为补充男性劳动力的不足，女性的劳动参与率相应提高，工作休假的权利得以扩展。随着女性权利的扩大，特殊假期制度越来越完备，后来逐渐演化为生育促进措施，目前已经成为历史最长、制度最完备的生育促进手段（王颖等，2017；陈梅等，2021）。

　　在欧洲，上述措施最初是作为一般意义上的家庭政策引入的，主要是为了应对工业化导致的家庭贫困及其他社会问题，生育干预的功能并不突出。总体来讲，传统生育支持的家庭政策以现金补贴为主，直到20世纪40至50年代，个人所得税制度逐渐建立和完善，税收激励才被广泛使用。而特殊假期的引入，则与女性市场化就业增加有关。19世纪后期，德国、瑞典、奥地利、比利时、荷兰、丹麦和瑞士等欧洲国家出台了明确的产假规定，20世纪初的法国、英国、意大利、西班牙和希腊则紧随其后。

　　20世纪70年代之前，各国的家庭政策以传统家庭模式为依托，既反映出同时也固化了女性作为家庭照护者的传统角色。在女性劳动参与率提高的情况下，虽然也赋予女性休假权利，但一般不考虑给予女性相应的工作保护。比如，早期孕产假基本上都是无薪的，在女性权利扩展的同时，其在劳动力市场上的竞争力也受到损害（Olivetti C et al.,2017）。

　　2.协调工作与家庭间的关系（20世纪70年代以来）

　　传统家庭模式在20世纪50年代达到顶峰，20世纪60年代迎来了第二次女权主义浪潮，女性逐渐拥有与男性平等的受教育权和就业权，获得了与男性同台竞争的机会与能力。20世纪70年代以后，在发达国家，由于女性的受教育水平以及其在就业市场上的竞争力的迅速提高，双职工家庭模式逐渐成为主流。然而，由于传统家庭模式中性别分工的历史文化惯性，女性在家庭照护中仍然承担着不成比例的主要责任，甚至是全部责任，往往在照顾家庭和从事市场工作中难以两全，其生育和照顾家庭的机会成本得以凸显和增大。众多研究认为，这是发达国家生育率随之迅速下降的重要原因。

　　为了帮助社会成员兼顾工作和家庭责任，更多旨在平衡工作与家庭关系的生育政策随之出台。除了引入带薪孕产假、男性陪产假和父母育儿假，使特殊假期制度更加完善之外，其他的生育友好型家庭政策也被陆续引入。比如，公共提供或公共补贴的儿童保育服务、雇主提供的兼职工作或灵活工作时间、为父母提供的在职福利以及生育友好的工作环境等。这些政策的目标在于创造条件使母亲在外出工作和居家养育小孩之间能够自由选择。通过帮助家庭处理好工作与育儿间的矛盾，从而降低生育的机会成本，既能增加女性劳动参与率，为经济增长注入动力，又能提高生育率。特别是，增加父亲的参与、减轻女性承担的家庭负担，可能会进一步降低母亲生育孩子的机会成本，潜在地增加其生育偏好，更有助于生育率的提高（Goldscheider et al.，2015）。

　　在2002年至2005年间，经济合作与发展组织（OECD）就业、劳动和社会事务理事会对13个典型国家旨在平衡工作与家庭关系的政策实践进行比较研究，发布了名为《婴儿与老板——协调工作与生活》的系列研究报告（共4份）。在此基础上，2007年又发布了一份综合研究成果，提出了一套旨在平衡工作与家庭关系的政策组合，其中包括税收/福利政策、育儿假制度、育儿服务、性别平等、友好的工作场所等，报告中所提到的政策工具，引起很多低生育率国家和地区效仿。

　　3.生育支持政策的实施效果及最近十年的新情况

　　20世纪70年代起，由发达国家开启，不同文化背景的国家、以各自不同的节奏和速度，先后向协调工作与家庭关系的生育支持政策转型。北欧国家起步最早，随后扩散至欧洲其他地区、北美洲和亚洲。得益于20世纪60年代至80年代的生育促进措施，北欧国家自20世纪90年代至21世纪初生育率回升迅速，表明北欧国家考虑双职工家庭、性别平等的政策在激励生育上确有良好的表现。作为欧盟推出的《欧洲社会权利支柱》（The European Pillar of Social Rights）的一部分（原则9），2017年欧盟委员会提出了《父母和照顾者工作-生活平衡指令》（The Directive on Work-Life Balance for Parents and Carers），总的目标是确保在劳动力市场机会和工作待遇方面实行男女平等的原则。2019年4月，欧洲议会通过该指令，要求所有成员国必须在2024年之前将该指令转化为国内立法。这是朝向促进对性别更平等理解和家庭内部责任更平等分担的方向迈出的一步。

　　然而，对其他国家和地区的考察也表明，平衡工作与家庭关系的生育促进措施与生育率之间，依然缺乏清晰和单一的关系。政策是否有效、有多大效果与所处环境密切相关。例如，尽管美国的生育促进政策从来没有像欧盟成员国那么慷慨和制度化，但美国生育率却高于欧洲。作为东亚典范国家的新加坡，构建了全亚洲最完善的生育支持政策，但是其超低的生育率却一直不见起色。令人感到更为不解的是，2008年全球金融危机以后，在此之前表现良好的北欧国家也出现了生育率止步不前甚至后退的情况。对此，原有的理论无法给出令人信服的解释。

三、理解生育支持政策的新视角

　　自19世纪末引入家庭政策以来，经过一个多世纪的发展，到本世纪初，大多数高收入国家都已经实施了慷慨的、性别中性的生育促进型家庭政策，以实现性别平等、提高生育率和儿童发展等多重目标。虽然关于生育政策本身，一直存在着不同意见，但支持者仍是主流。政策界普遍认为,生育促进型家庭政策打破了传统家庭模式中的性别角色，让女性能够兼顾家庭与事业，既增加了女性的劳动参与率、有利于经济增长，也鼓励了家庭成员共担抚育责任，有利于促进儿童发展和生育率的提高，可以起到“一石两鸟”之效（Hwang J et al.，2018）。然而，从政策实施效果的参差不齐来看，这一信念显得过于乐观，由此也引起越来越多针对现行政策的反思。

　　（一）传统认知的局限

　　首先，传统看法以家庭作为基本决策单元，认为在作出生育决策时丈夫和妻子是一个整体。这符合男性主导的传统家庭模式，但忽略了家庭内部议价能力结构对生育率的影响。

　　基于上述认知局限，传统看法对生育促进政策作用机制的理解容易流于简单化。其基本逻辑是：家庭中女性受教育程度提高，使其选择生育和从事家务的机会成本上升，导致女性及其家庭生育愿望降低，社会总体的生育率也随之下降。这一逻辑只看到了影响生育率的机会成本效应，忽略了影响生育率的议价能力效应，原因就在于它把家庭内部双方作为同一决策主体看待。

　　考虑到女性受教育程度和市场收入的提高，其在家庭决策中的议价能力也随之提高，这一现象对生育率的影响取决于机会成本效应和议价能力效应对比后的净效应（Iyigun M et al.，2007）。女性议价能力对生育率的作用方向，还受到其对孩子偏好的影响。当女性的议价能力更大时，她对孩子的偏好越强，则越可能对生育率提高产生正效果；反之，她对孩子的偏好越弱，则越可能对生育率提高产生负的影响。这意味着，一旦考虑到女性议价能力的增强，现代家庭中生不生孩子、生多少孩子，女性的意见越来越重要。因此，笼统地以“家庭”为对象的生育激励措施不一定有效，政策要“说服”的可能不是家庭，而是家庭中的女性——实质性地孕育并“生产”孩子的人。这意味着生育促进政策要融入更多的女性视角。

　　其次，传统看法将孩子仅作为私人产品看待，忽略了生育行为的正外部性及其影响。

　　新古典生育决策模型对生育率下降有很强的解释力，但模型中仅仅将孩子作为私人产品看待，有失全面。在低生育率的现代社会中，随着“人”作为要素的价值提升，多生孩子本身具有正外部性（朱柏铭，2013）。一种更彻底的观点则认为，孩子就是一种公共产品，生育则是终极的公共产品问题（Folbre N.，1994；Anomaly J.，2014）。

　　作为家庭和社会成员，女性承担了公共产品（孩子）生产的主要责任，是公共产品（孩子）或生育正外部性的主要提供者。承担“生”孩子的主要责任，是由女性的自然生理属性所决定的，但在传统家庭分工模式下，女性往往也承担养育孩子的主要，甚至全部责任，这是社会文化传统及家庭结构强加的。女性照护家庭的劳动不被付酬，为了生育而付出身体和精神上的“自然附着成本”，在传统文化中更不被认可（朱柏铭，2013）。也就是说，社会和家庭从女性生育中获得收益，却都不认为公共产品（孩子）的生产者需要被“补偿”。这是不公平的。可以设想，当家庭生育决策中女性的选择更重要时，一个经济体中性别公平的程度，将对这个社会的生育率产生很大影响。

　　第三，传统看法对文化观念等非经济因素考虑不足，是生育支持政策难以达到预期效果的重要原因。

　　“生育”是女性的自然性别禀赋，但在历史上的绝大部分时期里，这一禀赋没有为她们赢得市场权力和在家庭分工中的议价能力，反而成为女性的“资源诅咒”，阻碍女性追求成功和自我实现。仅仅在最近半个多世纪里，女性才真正获得了性别公平的权利。20世纪70年代以后，发达国家女性的受教育水平以及在就业市场上的竞争力迅速提高。当今，未婚未育的年轻女性在教育和就业方面的竞争力与年轻男性相当，甚至超过后者。这赋予了女性在家庭中更高的议价能力，当她们有能力掌控自己的婚育选择时，如果所处的环境使她感觉到性别不公，其对孩子的偏好和生育愿意都将受到打击，从而在生育行为上作出回应（Iyigun M et al.，2007）。这在传统家庭文化浓郁的地方，表现得极为明显。

　　由此就容易理解，为什么同样的生育促进政策，在不同的文化环境中所起到的效果有很大不同。比如，同为欧洲国家，南欧的意大利、西班牙等国更强调男性养家糊口的模式，在这些“互补主义”家庭文化较强的国家里，现代女性感受到更强的性别不公平，往往以不结婚、不生孩子或少生孩子来表达自己的强烈反应。据研究，40%的女性选择少生一个孩子，就可以使平均生育率从1.7下降到1.3（McDonald，2013）。

　　（二）工作主义挤压生育意愿

　　北欧诸国是世界上最早倡导性别平等的国家，也是在协调工作与家庭关系方面堪称楷模的国家，为什么最近十余年来，这些国家的生育率也频频走低？除了受经济危机影响、政策疲劳效应、经济危机期间减少了生育支持措施导致生育激励力度不到位等原因之外，“工作主义”的解释尤其值得重视（Comolli C L et al.，2021）。

　　所谓“工作主义”，简单来讲，就是现代人选择不生育，不是出于经济利益计算，而是对有意义或重要工作的渴望压制了生育需求。由于追求事业成功，使得工作竞争日益激烈、工作更不稳定，夫妻双方都不把经营家庭作为生活的主要追求，这种“工作主义”对生育率产生了负面影响。在一项针对美国女性的调查研究中，排除了那些有伴侣但对方在育儿家务中并不帮忙的情况，发现“工作主义”与生育结果之间仍然显著相关（DeRose L. et al.，2021）。这一研究也对主流的通过促进平等承担家庭责任的政策努力提出了质疑。如果一个社会深受“工作主义”文化的影响，那么即便在私人领域实现了两性间完全性别平等，也不太可能带来生育率的大幅回升。

　　（三）东亚社会的低生育率——现行政策为何失灵

　　以上看法促使人们重新审视东亚社会的生育率变动趋势。以新加坡为例，该国的生育支持措施被誉为亚洲国家和地区中最为完备的，但生育率一直跌跌不休（Jones G W et al.，2015），未显示出比东亚其他国家和地区的显著优势。日本在2000年以后以OECD工作-生活平衡最佳实践为蓝本，实施全面的生育激励。仅日本儿童保育服务和产假福利，就已经达到了瑞典、法国等较高出生率国家的水平，但日本的生育率几乎未见提升（Schoppa L J.，2020）。韩国发起了“男人多做家务”运动，似乎也没起到实际的作用（DeRose L. et al.，2021）。日本、韩国流行的企业加班文化和女性承担家务的传统家庭文化，导致选择市场就业的女性仍然在照顾家务劳动中扮演主要角色，这种“工作主义”的文化使女性承受工作和家庭双重压力；女性以晚婚或不婚来进行回应。新加坡也存在同样的问题。在不认可非婚子女的主流文化中，晚婚和不婚都是导致生育率下降的重要原因。此外，由于全社会高度重视学业和职业成就，尽管在人力资本方面取得了世所公认的成功，却是以牺牲国民建立家庭的意愿和能力为代价的，在这样的社会里，即使有再完善的鼓励生育政策，要想达到政策目标也非常困难。

　　研究认为，一些发展水平（以“人类发展指数”来衡量）最高的国家（如北欧国家、美国和法国），在人类发展指数超过0.85～0.9的水平后，生育率可恢复到1.8～2.0，从而形成一个生育率“先降后升”的态势（Myrskylä M, et al.，2009）。以上东亚国家都属于发达经济体，然而由于性别平等水平低，叠加“工作主义”文化的不利影响，导致其人类发展指数虽然超过0.85～0.9，却没有发生生育率逆转的情况，而且短期内也看不到向替代水平收敛的迹象（Schoppa L J.，2020）。

四、如何使中国的生育支持政策体系更有效

　　（一）中国拟建立的生育支持政策体系

　　中国的生育政策调整晚于其他国家，这使我们有更多的经验和教训可循。《决定》发布以来，许多地方都根据自身经济发展水平和社会条件，探索各自的生育支持政策，主要方式有四大类：

　　一是时间支持，旨在协调父母工作与育儿时间冲突，节约父母育儿时间成本。包括：延长产假、设立带薪育儿假以及父亲的陪产假；倡导和实施生育友好型工作环境，减少父母工作与育儿的两难纠结。

　　二是资金支持，旨在减轻父母育儿的经济负担，提升家庭发展能力。包括：给二孩、三孩按月或一次性发放育儿补贴；将0～3岁幼儿养育费用纳入个人所得税专项附加扣除；在保障性住房配给和提高多孩家庭住房公积金贷款额度并予优先放款等方面，给予政策倾斜，减轻父母一般性生活成本。

　　三是服务支持，旨在减轻父母育儿劳动。包括：提高优生优育服务水平、提供生育服务，促进普惠托育服务体系发展，支持兴办托育机构，提供托育服务等。

　　四是观念支持，倡导尊重生育的社会价值，鼓励夫妻共担育儿责任。

　　以上四大类生育支持政策中，前三类属于传统上针对家庭的支持政策。要这些政策能够发挥作用，前提是年轻人愿意成立家庭，假如他们由于种种原因（如工作压力，或女性拒绝不公平的家庭责任）晚婚、甚至不婚，那么这些针对家庭的政策就会失去用武之地。因此，四类支持政策中最独特和不可或缺的，当属第四类，即观念支持。

　　现代社会生育支持政策的演进过程，贯穿着性别平等理念的凸显和对生育社会价值承认的要求。从国际比较的角度看，无论中国还是世界其他国家，生育支持政策工具的选择及其有效性，在很大程度上都依赖于观念的革新。党中央、国务院把“认可生育的社会价值”“鼓励夫妻共担育儿责任”等写入《决定》，体现了决策层对这个问题重要性的深刻理解和认同，这在全世界都是少见的。

　　（二）推动观念转型，保障生育支持政策有效实施

　　1.认可生育的社会价值

　　现代社会需要承认和重塑生育的意义（任远，2021），这也是对抗“工作主义”的方式。生育的意义不仅仅是延续个体的生命，而确实是国之大计。全社会应该认识到，女性生育在一定程度上是为社会提供公共产品，女性承担了私人成本，创造了正外部性。对女性生育的自然生理成本予以承认和补偿，倡导合理分担家庭生育、抚养责任的性别公平文化和政策支持体系，这本身就是对生育社会价值的承认。

　　2.在生育支持政策中融入更多女性视角

　　OECD的调查结果显示，女性的理想子女数是2名以上。也就是说，女性很乐意生育更多的孩子，只要她们认为这是值得的，所以需要社会在经济和文化上给出更有效的激励。早在1995年，联合国世界妇女大会在《北京宣言》和《北京行动纲领》中，就首次正式提出了将性别因素纳入公共政策的考虑范围之内。现行生育支持措施主要是针对家庭提出的；在女性越来越有发言权的今天，还要进一步研究如何针对女性提出具体政策。只有将性别因素纳入生育促进政策的考虑范围，才能在女性有更多条件掌控自己的婚育行为、有能力对生育与否自主选择的时候，“说服”她们自愿作出对社会长远有利的决策。

　　仅以个人所得税为例，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，只是向前迈出的一小步。需要引起重视的是，当前个人所得税基本没有考虑全职母亲的权益，她们中大多数人并非不需要工作，而是为了生育不得不作出牺牲、放弃工作。中国有庞大的外出务工女性群体，生育前她们挣钱、缴税、享有至少5000元税前扣除，而一旦因生育停止工作回乡照顾子女，其生计费用就失去了被扣除的权利。还有一部分城市女性，在家庭工作与子女教育双重压力下选择回归家庭，也面临相同处境。由于中国现行税制中未设计家属扣除，故她们在失去收入后的个人生计支出都不能在丈夫的税前收入中扣除。此外，中国现行个人所得税也缺乏对单亲家庭、特别是单身母亲权益的照顾。现代社会有越来越多女性自主选择不婚生育，个人所得税中体现她们的权益也是社会公平正义的要求。一个与时俱进的个人所得税制度，不能止于将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除这一类面向家庭的完善措施，还应寻求有利于实现国家人口发展战略的面向女性的相关改革。

　　（三）加快构建中国的生育支持政策体系

　　1.建立多元主体共担责任的生育支持机制

　　如果把孩子或生育率的提高作为公共产品的话，就需要像对待其他公共产品那样对待生育支持政策，像激励科技创新一样激励生育。因此，要建立有效的公共产品供给机制，充分调动社会各方面的积极性，建立政府、市场、社会和家庭多元主体共担责任的多层次生育支持机制。

　　在这一机制中，家庭负责孩子的“生产”责任；企业负责提供生育友好的工作环境（成本可由多方分担）；社会则负责提供育儿服务、资金支持；政府既要通过税收优惠及财政补贴等手段提供资金支持，使家庭生育孩子的私人成本在一定程度上社会化，同时还负有政策引领及文化倡导之责。

　　2.建立一揽子相互配合的生育支持政策体系

　　政府发挥政策引领作用，要求建立一揽子相互配合的生育支持政策体系。原因在于：第一，不同的政策各有所长，应根据需要选择使用。第二，养育孩子是一项长期投入，需要全方位、覆盖生育全流程的政策支持。2021年8月修订通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担”，为建立一揽子生育支持政策体系确立了法律基础。第三，各类政策间保持良好的协调配合，可有效避免不同政策作用的相互消解。

　　还以税收政策为例，法国的个人所得税制度之所以比德国的个人所得税制度在促进生育方面的效力更高，不仅在于法国个人所得税税制本身对生育更友好，也因为它与其他政策（强大的国家儿童保育体系和灵活就业形式的普及）构成了促进生育的连贯政策体系。如果没有这些配套政策机制，仅靠税收优惠难以使生育率达到如此之高的水平（Rękas M.，2015）。相反，许多国家提供灵活的育儿假以鼓励生育，然而，由于劳动力市场缺乏灵活性以及缺乏足够的托育服务，育儿假难以发挥应有的政策价值。再如，家庭政策中提倡居家养老，有可能对生育政策产生负面作用。

　　3.倡导有利于生育促进政策实施的社会文化观念

　　政府发挥文化倡导作用，是指提倡建立生育友好的文化观、家庭观、性别公平观及“生命主义”（而不是“工作主义”）等。人口学者梁建章等结合《决定》、国际通行做法和团队的研究，总结出9条用于全方位减轻国民生育成本的政策措施（育娲人口研究，2022），基本上涵盖了此类政策措施的方方面面。考虑到实施这些措施必然是代价昂贵的，从成本-效益的角度考量，我们有必要汲取其他国家和地区的教训，尽可能减少观念的力量对政策效果产生负面影响。

　　中国是后发展国家，这决定了别人走过几十年、上百年的路，我们可能几年、十几年就走完了。所以，与其他国家相比，中国面临的现实更为复杂。首先，在总体上，现有政策中面向传统家庭的生育促进措施仍然是不足的，还需进一步补充完善。其次，在经济发达地区，女性主义政策诉求越来越强烈，要求政策体现更多的女性视角，这种诉求在经济次发达地区也引起共鸣，可能引发政策目标间不可避免的相互冲突。例如，经济发展、女性教育水平的提高一定会导致生育率下降，但前两项目标没有哪一项可以舍弃。这就要求促进生育的政策比以往更精细、更有针对性，无疑增加了政策的难度。第三，从全社会来讲，工作主义对家庭和生命价值的入侵，已经超越了经济发展水平、地域和性别差异。正如前文多处提及的，尽管很多国家和地区实行的生育促进政策已经在为家庭减负、更注重女性权益等方面作出极大努力，但在男女共同的视工作成就胜过家庭、孩子和生活本身的强势思维之下，社会生育率对生育促进政策缺乏应有的反应。之所以大多数实证研究发现，对孩子的现金补贴比用于提供公共托育服务更能提高生育率，可能就是由于现金补贴允许家庭减少工作，而公共托育服务却使以工作为中心的家庭模式常态化，未必能对促进生育产生直接而显著的效果（DeRose L. et al.，2021）。总之，当前中国的生育支持政策体系正处于初建阶段，我们面临比先行国家更复杂、更深刻的抉择，这要求在推进建立生育支持政策体系的同时，既要对某些政策意想不到的次生效果加强防范与协调，也应高度重视在家庭、性别和工作观念的革新方面做好准备。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第4期）

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