特朗普内阁磨合期，中美海上摩擦升级可能性大

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本文首发于2017年1月16日 

总第789期《中国新闻周刊》

原标题为：《特朗普的海上冲击波》

文 | 胡波（北京大学海洋研究院特聘研究员）

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美国海军拉森号导弹驱逐舰 图|网络

对于唐纳德·特朗普就任美国总统后的对外政策，在各种千差万别的分析中，政策观察家们的唯一共识是，特朗普政策的最大特点将是其“不确定性”。

以其政治“素人”的出身，特朗普要完成从一个商人到一个全球头号大国的总统的角色转变需要一些时日。仅仅凭借他在社交媒体推特（twitter）上的只言片语，外界很难确定其是否已形成系统的对外政策。不过，分析特朗普最近的言论，倒也不难发现他的政策端倪。

关于海洋战略与政策，大选结束后不久，特朗普就宣布要将海军舰艇的规模增加到350艘。这是一个令美国国防部和海军相当振奋的消息，要知道，按照近几年美国海军的计划，未来30年，美军舰队的理想状态是，总体规模维持在300艘军舰左右。

特朗普打造这样的“超级海军”究竟意欲为何，他是否要在海上下一盘大棋？2016年12月4日，特朗普在推特上质问，“中国在南海搞军事建设问过我们吗？”

12月16日，中美在南海发生了无人潜航器风波，特朗普先是称，“中国偷了美国的东西”，后面又在推特上写道，“应该跟中国说我们不要被他们拿走的无人潜航器了，让他们留着吧。”

特朗普如此密集地在海洋问题上拿中国说事，特别是在针对东海、南海频繁发声，不由得令人担忧，他究竟会在涉华海洋议题上采取什么样的政策？

博弈亚太仍是重点

作为一个全球性的海洋强国，美国的海洋战略与政策是较为稳健的，是美国历届总统、国防部、国务院等官僚体系和国会等立法机构几十年共同作用的结果，有一些基本的共识和假设，即便是总统也难以轻易改变。

一是海上力量被美国视为其全球主导地位的战略支柱。美国战略界人士笃信，欧亚大陆是世界政治的中心，美国要影响欧亚大陆事务、维系世界大国地位，就必须跨过两洋向欧亚大陆投送力量或资源，而这必然需要强大的海军。因此，维系一支超强的海军几乎是华盛顿圈子内的共识，只是受制于财政状况，有时候不得不妥协。

冷战末期，美国海军曾拥有近600艘舰艇，随后由于苏联威胁的消失，加上一系列陆上战争对海军预算的倾轧和装备成本日益攀升等因素，美国海军舰队的整体规模不断缩小，2015年到达了历史的一个低点，在役舰艇仅272艘。而在特朗普表态不久，美国海军就发布了2016年度的兵力结构评估，指出美国需要一支拥有355艘军舰的海军舰队，包括12艘航空母舰、104艘大型水面舰艇、52艘小型水面舰艇、38艘两栖船以及66艘潜艇。显然，特朗普的350艘绝不是头脑发热，这很大程度上迎合了美国战略界对海上主导地位和海军的偏爱。

二是战略转型仍是美国海上力量建设的首要任务。大国传统军事挑战与海上非传统安全威胁的同步增强是美国近些年来海上力量转型的两大背景。冷战后，由于大洋对手的暂时稀缺，美国海上战略加速“由海向陆”——从大洋向近海转变，为此还启动建造了一系列近海作战平台，如濒海战斗舰、朱姆沃尔特DDG1000驱逐舰等。

2002年前后，美国海军相继出台了《美国海军转型路线图》等纲领性文件，力图通过转型，建立一支灵活高效的部队，为联合部队发起有效进攻和防御行动提供更安全和自主的海上平台。2008年开始，美国海军围绕中俄等国所谓的“反介入威胁”进行了新一轮的战略调整，重点凸显在敏感海域的自由进出或介入能力。

2015年美国海军发布的《21世纪海上力量合作战略》中提出了“全域介入”的概念，并将其作为美国海上力量的首要职能。为此，美国国防部、参联会积极酝酿出台“空海一体战”“全球公域进入与机动联合”等作战概念，并发起第三次抵消战略，试图进一步拉开与中俄等对手的技术差距，维系海上主导地位。

在重视近海作战环境之外，针对愈演愈烈的跨国犯罪、海盗、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、海洋环境等全球性海上问题，美国海军也有较为充分的反应，高度重视应对非军事安全挑战的海上安保能力。面对海上威胁及海军任务的多元化，美国还积极倡导海上安全合作，相继提出了“防扩散安全倡议”“千舰海军计划”和“全球海上伙伴关系倡议”等国际合作方案，并在2005年的《国家海上安全战略》和2007年、2015年的《21世纪海上力量合作战略》等文件中强调国际合作的必要性。

三是将中国界定为美国最大海上对手或威胁。亚太地区日渐成为美国的全球海上战略重心，中国的海上崛起正被美国看成其最大的海上外部环境变量。美国尚不认为中国的海上崛起会危及其全球的海上主导地位，但认为中国在亚太的“挑战”已经迫在眉睫。

如前所述，美国海军越来越频繁地渲染中国所谓的“反介入”或“区域拒止”威胁，并针锋相对地提出了打造“全域进入”能力和强化前沿存在的对策。截至目前，美国海空军基本上完成了在亚太地区部署60％主要海空兵力的战略调整，战略核潜艇和大型水面舰艇的比例甚至已超过60％。

2015年的《亚太海上安全战略》报告透露，未来几年，美军将继续加大在亚太地区的兵力部署，包括向亚太派出“里根”号航母，增派1艘“美国”级两栖攻击舰、3艘DDG－1000型驱逐舰、2艘“弗吉尼亚”级潜艇，还将派遣多架F－22及F－35战斗机、B－2及B－52战略轰炸机、“鱼鹰”运输机等空中作战力量，完成向日本加派带有“宙斯盾”系统的驱逐舰和在新加坡部署4艘濒海战斗舰的任务。

长期以来，针对中国海空能力的快速提升，美军主要采取强化前沿存在、研发新型作战平台和武器、验证完善新的作战概念等方式进行应对。2016年11月7日，特朗普外交政策顾问亚历山大·格雷和彼得·纳瓦洛在《外交政策》网站上发表题为《特朗普以实力求和平的亚太战略》的文章，阐述了特朗普强化力量后盾的思路。以此为基础估计，特朗普政府对中国“头号海上战略竞争对手”的定位和对华军事施压的基本政策今后只会加强，方向不会有大的变化。

更好地“花钱”与更好地“出牌”

目前来看，特朗普已经在有意识地向上述美国海洋战略的三大传统靠拢，指望他会因国内事务或战略收缩而可能在海洋战略方面“离经叛道”几乎是异想天开。但是，特朗普处事的逻辑和方式方法较其前任们却会有很大的不同：

首先，最大的不同在于，他喜欢不按套路出牌。在国防预算问题上，特朗普已展现出他的与众不同。近些年，美国国防预算持续紧张，海军、空军、陆军、海军陆战队都在喊缺钱。

为什么缺钱？这可以从两个方面来看：一方面是开源问题，自2011年以来，国防总预算确实有所减少，至少没有太多增长，钱少了自然手头就紧。另一方面是节流问题，国防部、各军种乃至军工企业浪费惊人，国防部机构越来越臃肿、雇员上百万人，武器越造越贵，福特级航母、F-35战机等装备的造价一增再增。明眼人都清楚，国防系统的猫腻实在是太多。而事实上，节约或压缩的空间很大。

据《华盛顿邮报》2016年12月5日披露，五角大楼最近就曾搞了一份未来5年节省1250亿美元的内部研究报告，只是担心国防预算会因此被进一步削减，迄今仍秘而不宣。

以往的历届总统对国防部和军事部门的浪费顽疾貌似办法不多，通常是预算紧张了就削减军队规模，并下马性价比不高的装备项目。商人出身的特朗普显得比他的前任们都要精明，在总预算不可能做大幅增加的情况下却要全面扩军。他雄心万丈，誓将压缩采购成本，还宣布将亲自参加国防合同的谈判，而且已有所斩获。在特朗普的压力之下，波音公司CEO丹尼斯·米伦伯格近日宣布，降低新“空军一号”的成本，而洛克希德·马丁公司CEO玛丽莲·休森也表示，在F-35战机的成本问题上愿意与新政府合作。

“把钱花在刀刃上”，特朗普确实抓住了问题所在。他长期经商，在控制成本方面比政客出身的总统确有优势。不过国防采购是一个盘根错节、错综复杂的大体系，CEO们和官僚们的一两次让步还不足以说明问题，这种限制成本的措施究竟能有多大力度和成效，还有待观察。

其次，特朗普并无高大上的政策套路，但在应对具体问题时却是个强硬的“应急派”。他可能习惯于就事论事，涉华海洋议题在他眼里更多是服务于其国内国际政策的工具，而非是高明的战略。虽然特朗普就南海、东海甚至是台湾等问题发了些狠话，但并无迹象表明，他在这些问题上已经有了成熟的想法，有一个成形的遏制中国的计划。笔者认为，他可能更看重这些问题的工具性作用：

一是作为取悦国内强硬舆论或势力的手段。经过美国国防部、国会和智库等势力近些年的大肆炒作，在涉华海洋议题上，美国国内已经有了一些较为普遍的政策假设或判断，即“中国海上力量强大后要将美国赶出西太平洋”“中国违反国际法”“中国在以实力威胁周边邻国”。这些基于片面或错误事实的假设严重恶化了美国国内在涉华海洋议题上的舆论环境，美国政策圈普遍认为，要加强反击“中国的海上挑衅”，而“奥巴马政府做得很不够”。

二是作为向中国施压、与中国讨价还价的筹码。在奥巴马政府实施“重返亚太”“亚太再平衡”战略的过程中，涉华海洋问题就一直是一个不可或缺的抓手，正是因为中国与周边国家在海上的矛盾与分歧，才给美国的战略布局提供了难得的机遇。美国或利用、或炒作这些涉华海洋议题，为自己的战略布局服务。特朗普肯定会继续针对中国的这个“软肋”，可能会从更广泛的角度去挖掘这些议题的“剩余价值”，或通过这些问题在其他领域对中国施压，或在这些问题上挑事儿，以发泄在贸易等其他方面对中国的不满情绪。

三是作为政治表演的道具或舞台。没有人会否认美国政治特别是选举政治有着很强的表演色彩，而特朗普的表演欲似乎超出以往的美国任何总统，他在作为候任总统的过渡时期就迫不及待地各种大“秀”自己。如果他一直在戏里，美国和整个世界都将会有大麻烦。而在中美关系中，涉华海洋议题无疑是表演空间最大且最能刺激大众荷尔蒙的热门题材。

美国军舰在南海 图|网络

个性与“磨合失灵”的双重挑战

美国战略界已将东海、南海等问题视为与中国进行战略竞争的关键领域和重要筹码，在中国海上力量和维权力度大幅增强的背景下，美国对中国的牵制和防范只会进一步加剧。中国维护岛礁主权和海洋权益，以及追求相应海上地位的行动，与美国维系亚太主导地位的图谋之间，存在结构性和战略性的矛盾，短期内难以得到根本性缓解。在这样的背景之下，美国不同政府间的政策区别仅在于方式方法。

奥巴马执政期间，美国总体上阵势很大，战略推进方面较为大胆，但具体操作方面却比较谨慎，军事上属于高举低放，舆论、国际法、外交、经济等方面的动作较为突出。而特朗普可能没那么多战略设计，但在操作层面和现场的动作会更大、更剧烈，摩擦也会更频繁。除了总统个性因素外，美国的介入方式和程度也取决于其面临的国内国际环境。如果国内议程和其他国际议程过于繁杂，精力受到较大掣肘，美国可能会相对收缩，反之则会更加激进。

具体而言，在涉华海洋议题上，特朗普政府至少会带来以下两类挑战：

其一，特朗普的特立独行会加剧美国政策的波动。特朗普行事颇为不羁，这增大了他的幕僚、美国的政策部门，以及外界对其形成稳定政策预期的难度，易怒、好冒险等特点会助长他的过激反应，而极强的表演欲同样会促使其在国际事务中做出一些极端的动作。特朗普在台湾问题上的出格举动，对中国贸易政策和南海维权行动的指责批评，都表明他不会甘于寂寞平庸，会不断对中国挑起事端。

不难预计，在特朗普执政后，美国在涉华海洋议题上的风险意识比奥巴马时期将明显下降，可能对强化危机管控也将不那么感兴趣。如此，中美在东亚海上的摩擦和冲突必将更为频繁、更为激烈。不过，这些举动未必就有很高深的谋略或战略考虑，宣泄情绪、表明态度和应激反应的成分要更多一些。

其二，特朗普政府“磨合失灵”带来的风险。与奥巴马和希拉里不同，特朗普在亚太事务方面并没有成体系的概念和想法，而且他没有任何政府工作经验，对美国官僚体系的复杂性缺乏应有了解，很难期望他能对政策的“度”有较好的把握。此外，华盛顿的“生面孔”能否有效驾驭军方、情报机构等强力部门还未可知，而美国国防部、海军、太平洋总部和情报机构等强力部门为“刷存在感”，也很可能会有一些出格的举动。

可以想见，特朗普与官僚体系的磨合将是一个长期而艰巨的过程，这中间可能会出现各种“黑天鹅”事件，比如，特朗普把控不好政策的度，部分机构和官员有不驯服的情况，甚至有人故意给特朗普“挖坑”。无论是哪种状况，它们都必然会导致中美海上摩擦频率和幅度的上升。

最近半年或一年的时期内，特朗普政府在海上的粗犷大胆作风就会在台海、南海等方向有较为集中的体现。对于他而言，无论是“交学费”，还是“受教育”，以下动作似乎都难以避免。

在外交、舆论和政治层面，美国最可能在台海和朝核问题上对中国施压，如进行大规模军售，不断采取行动提升与台湾的军政联系，加大对中国朝鲜半岛政策的指责。而在军事行动和操作层面，美国的重点针对海域很可能还是南海。

在当前的地缘环境下，美国不太可能对朝动武，半岛军事行动的主要目的是威慑，暂时不会有实质性的重大动作；而在台海，海峡两岸的力量对比已经严重失衡，且中美对彼此的底线非常清楚，美国贸然采取军事行动容易导致图穷匕见，即便特朗普头脑发热，美国军方也不会支持他在台海冒险；东海目前中日僵持，美国发挥余地不大，可能延续让日本打头阵的策略，并进一步纵容日本强化军力。只有在南海，美军行动被关注度高、“表演”效果明显，且相关各方政策都存在一定的模糊地带，行动的空间和弹性都相对较大。

事实上，美国军方和法律界人士对美国目前在南海“航行自由行动”的低调克制做法颇有微词，认为“无害通过”没有任何意义，“这种行动要么不做，要做就应该推得更狠一些”，没了奥巴马的那种审慎，特朗普统率下的美军在该问题上很可能会搞出更大的动作，比如在南海中国控制的岛礁领海内进行“有害通过”。

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