江右史学 | 刘劲松：民国时期图书馆备案的演变及成效

来源：《国家图书馆学刊》2016年05期

作者：刘劲松（江西师范大学历史文化与旅游学院教授）

编者按

严谨合理地制定图书馆法律规范，有利于图书馆形成简洁高效的管理模式和科学的规章制度并以此保持良好的运转。探究民国时期图书馆备案法规的演变，可以帮助我们更好地理解我国现代图书馆的运转方式。

作者简介

刘劲松，江西师范大学历史文化与旅游学院教授、史学博士，研究方向为近代中国政治史、文化史。崇尚以自由开放之精神做学问，以尊重历史之理念教书育人，鼓励学生以独立思考之追求积极上进。《中国近代史》、《中国现代史》、《中华民国史》等课程深受广大学生喜爱。

民国时期图书馆备案的演变及成效

图书馆备案是民国时期图书馆法规的要件之一，是图书馆取得合法身份的必要程序，是图书馆运作的重要依据，有力地推进了我国图书馆事业的法治化进程。了解民国时期图书馆备案制的演变及其成效，对认识我国图书馆的法治化进程，不无积极意义。

 1图书馆备案的制度演变 

中华民国成立之初，即1912至1915年间，图书馆相关法规条文未对其备案做出明确规定。各省创设图书馆时，仅是依照隶属关系纷纷呈请教育部核査，以取得合法地位。如1914年，直隶、山东等省创设图书馆时，均是如此。为规范图书馆的创设，1915年10月23日，教育部公布《图书馆规程》，对图书馆备案做出明确规定。其第4条规定：“公立图书馆应于设置时开具左列事项，由主管长官咨报教育部。”这些事项包括图书馆名称、位置、经费、书籍卷数、建筑图式、章程规则、开馆时日等七个方面。该条文还规定：“图书馆之废撤及第一项各款之变更时，应照本条之规定，分别具报。”同时，该规程第5条规定：“图书馆得设馆长一人，馆员若干人。图书馆馆长及馆员均于任用时，开具履历及任职时间，具报于主管公署，并转报教育部”，可见馆长、馆员情况也是备案的法定内容。《图书馆规程》对私立图书馆的创设是否需要备案没有规定，根据现代立法精神，“不规定”则可理解为不用备案，但照前项所列各款之规定，应禀请地方长官核明立案。附设之图书馆，由主管团体、学校照前项具报于主管长官，不用备案。

同日，教育部公布《通俗图书馆规程》，该规程对通俗图书馆的备案设有规定。其中，第3条：“通俗图书馆之设立及变更或废撤时，依图书馆第四条之规定，分别具报。”第4条：“通俗图书馆得设主任一人，馆员若干人。通俗图书馆主任、馆员应依照图书馆第五条之规定，分别具报。” 这两条中的“依图书馆”，指的是依据《图书馆规程》，即通俗图书馆必须根据《图书馆规程》第4、5 条的规定进行备案。《图书馆规程》是民国初年公共图书馆法规体系中的核心，优于《通俗图书馆规程》，因而也就成为通俗图书馆的备案依据。

对图书馆的备案进行规定，是《图书馆规程》的一大创新。1910年，我国第一部由中央政府颁布的图书馆法规——《图书馆通行章程》中没有提及备案问题，类似内容为第20条：“图书馆办事章程如有未尽事宜，应随时增订。在京呈由学部核定施行，在外呈有提学使司转详督抚核定施行。”这实际上是办事章程的立案规定，而非现代图书馆的备案内容。《图书馆通行章程》中缺乏有关备案规定的内容，体现出清末图书馆法治建设还不够完善。

国立北平图书馆

[图源：https://image.baidu.com]

《图书馆规程》规定的图书馆备案制度，有可能借鉴了当时日本图书馆法治建设的经验。1906 年，日本文部省令第10号第1条规定：“凡欲按图书馆令第五条之规定设置公立图书馆者，管理人应具备左列事项呈报文部大臣之核准，包括名称、地址、经费及维持之方法、馆址所占面积及其图样、开馆年月日、馆内细则。1910年，文部省公布的《图书馆令施行规则》第1条遵循了该法令内容，并通行全国。与日本法令相比，《图书馆规程》在呈报内容方面多了一款“书籍卷数”，这显示出我国教育部对保存书籍的重视。

《图书馆规程》确立的备案制被后来的公共图书馆法规所继承和发展。1927年12月，南京国民政府大学院公布《图书馆条例》，其第4条规定：“公立图书馆设置时，应由主管机关开具左列各款，呈报大学院备案”，包括名称、地址、经费、书籍册数、建筑图式、章程及规则、开馆日期、馆长姓名及履历八项内容。此外，“图书馆之名称、地址、建筑、章程、馆长、经费保管人等项如有变更时，应照本条之规定，分别具报”。条例还规定：“图书馆停办时，须呈请主管机关核准。”与1915年《规程》相比，条例第5条把“馆长姓名及履历”列入报备的基本项目，使报备内容有所完善。

《图书馆条例》对私立图书馆和附设图书馆是否需要备案则没有规定。既然法规没有规定，则视为不需要备案，但私立和附设图书馆呈请备案的不在少数。1928年3月，上海特别市政府转呈上海总商会商业图书馆的文件，请求备案。大学院咨上海特别市，称：“该馆系属私立性质，无庸在本院备案，但须根据条例立案。”同月，上海市政府要求大学院释法，解释学校图书馆是否需要备案。大学院表示，“学校图书馆，为学校内部组织之一部分，前院颁图书馆条例，均不适用之”。

1930年，教育部改《图书馆条例》为《图书馆规程》，图书馆备案制度也有所改革，其中最重要的是，私立图书馆也要备案。该规程第4条最后一项为：“私立图书馆由董事会开具前项所列各款及经费管理人之姓名履历，呈请主管机关核明立案，并由主管机关转呈上级教育行政机关备案。”附设图书馆没有被提及，即依然不用备案。公立图书馆的备案内容和方式稍有变化：内容上，第4条第1项第8款为“馆长及馆员学历、经历、职务、俸给等”，比《图书馆条例》多了职务、俸给两项。方式上，省立或特别市立图书馆设置时，应由主管机关呈报教育部备案；市、县立图书馆设置时，应由主管机关呈报教育部备案。相应地，图书馆停办时，无论公立或私立，都需要备案，程序与《图书馆条例》相同，都需要呈上级教育主管机关备案（第5条）。

1939年，教育部公布《修正图书馆规程》，这是我国图书馆史上里程碑式的图书馆法规，其规定的图书馆备案制也发生了巨大变化。一是接受备案的机关由教育部扩大到教育厅。其第3条规定：“图书馆由省市设立者，应由省市政府开具左列各事项，咨请教育部核准备案；由县市设立者， 应由县市政府开具左列各事项，呈报教育厅核准，并转呈教育部备案；由地方自治机关设立者，应由地方自治机关开具左列各事项，呈报县市政府核准，并转呈教育厅备案。”这些“左列各事项”包括名称、地址、经费、藏书、建筑、章则、职员等七款内容。地方自治机关图书馆备案首次出现在法规中。二是私立图书馆备案单列条文。《修正图书馆规程》规定，“图书馆之由私法人或法人设立者，以董事会为其设立者之代表，负经营图书馆之全责”（第5条）；“私立图书馆董事会，应于成立时，开具左列各事项，呈请当地主管教育行政机关核准，并转呈上级教育行政机关备案"（第6条），备案内容与公立图书馆类似，多了“董事会之组织及职权之规定”“董事（姓名、 籍贯、职业及住址）”两款；“图书馆之变更及停办，由省立设立者，应由省市政府咨请教育部备案；由县市设立者，应由县市政府呈报教育厅核准，并转呈教育部备案；由地方自治机关设立者，应由地方自治机关呈报县市政府核准，并转呈教育厅备案”“私立图书馆之变更及停办，应由私立图书馆董事会呈报当地主管教育行政机关核准，并转呈上级教育行政机关备案”（第4、7条）。虽然《修正图书馆规程》是我国图书馆法规建设进程中的大退步，但不可否认，就图书馆备案这点来看，其立法技术更为成熟。1947年，新公布的《图书馆规程》中关于图书馆备案的内容，完全因袭了《修正图书馆规程》，没有只字变化。

纵观图书馆备案制的演变过程，备案内容由七项变为八项，逐渐增加；馆长备案项目，不仅包括姓名及履历，还增加了职务、俸给等内容，越来越具体；转呈备案的机关，从主管公署扩展到各级政府，转呈对象越来越明确，行政层级越来越高；需要备案的图书馆类型，从公立到私立，逐步实现了全覆盖。这些变化表明，民国时期图书馆的备案制度越来越趋于完善。

2图书馆备案的主要成效 

2.1规范图书馆创设

在1915年《图书馆规程》颁布前，教育部已开始运用现代图书馆观念，通过备案形式规范图书馆的创设。1914年10月，直隶筹设通俗图书馆，并拟通俗图书馆章程，呈请教育部査核。教育部指出：“章程第六章第七条每券收铜钱一枚办法，似欠妥惬。通俗图书馆应以不收费为原则，虽所取无多，究竟不无窒碍。应将此语删去。” 通俗图书馆阅览免费由此开始。一年后颁布的《通俗图书馆规程》第7条规定：“通俗图书馆不征收阅览费”，由此正式确立了阅览免费原则。

同年11月，山东设通俗图书馆，请求教育部査核。教育部表示：“所订通俗图书馆章程尚属妥恰可行，应准备案。惟讲演会简章第十一条规定听讲人为学生父兄及学校附近之耆老子弟云云。细绎条文有限制听讲人之意。查通俗演讲在输入一般人民之常识。今若于听讲人示定制限，使听者向隅，转无以收化民之俗之效，应请饬科改订，俾利推行而求普及。”而1910年公布的《图书馆通行章程》中第1条规定，图书馆“以备硕学专家研究学艺，学生士人检阅考证之用”，区分了阅读人群。而此次教育部的批文则展现出有读无类观，是我国图书馆思想上的一大进步。此后，民国时期所有的公共图书馆法规，其第1条无不规定“供众阅览”，而没有身份限制。这与当时教育部积极推广阅读的努力不无关联。

教育部通过图书馆备案，不仅在大方向上把握图书馆的建设，而且对具体细节也严格要求。1915年1月，江苏巡按使转呈无锡县立图书馆材料，请求备案。教育部同意备案，不过批文指出：“馆中经费据称由全县共同负担办法，本无不合。惟应详明县知事妥筹划定，庶免支绌而资经久。其现有图书目录及将来扩张情形、阅览人数亦应随时详由贵巡按使转咨报部，以便査核”。批文把该馆问题一一列出，要求完善，后来这些内容都体现在1915年《图书馆规程》中。呈请备案的图书馆数量众多，且备案内容庞杂，客观上要求教育部规范图书馆的创设，这是1915年《图书馆规程》颁布的原因之一。

1915年《图书馆规程》颁布后，教育部以规程为准绳，规范各地的图书馆建设。1915年11月 20日，教育部咨各省区：“图书馆规程业由本部于社会教育各项规程内并咨在案。近年各省设立之图书馆，所订各项暂行规则及书目种类，虽经先后报部，惟创置于伊始，办法各殊，皆由规制未能齐一。嗣后已设或新设各图书馆，均应遵照现行规程办理，以昭划一。”教育部咨文得到各省区回应。1916年3月，黑龙江巡按使呈文教育部，为黑龙江公立第一通俗图书馆请教育部备案。内称：1914年9月，黑龙江通俗教育社社长陶景明在省城设立通俗图书馆一处，并拟定了章程规则，到黑龙江巡按使处核准。当时规程还没有颁布，也就没有咨部备案。现根据通俗图书馆规程第三条及图书馆规程第四条，载有规定事项，自应遵照补报，以符定章。原来名称为通俗图书馆。现拟再行添设一处；又照规程冠以公立二字，所以加以公立第一字样，以便分别。教育部表示：“该公立第一通俗图书馆具报事项，与通俗图书馆规程尚相符合，应准备案。”1916年4月，教育部咨黑龙江巡按使，同意黑龙江公立第一通俗图书馆主任崔宝麟履历准予备案，其理由为:《通俗图书馆规程》第3条及第4条第2项之规定，凡通俗图书馆之变更，及主任员之任用，均报部备案。

这不是教育部规范图书馆建设的个案，这样的案例比比皆是。1916年7月，教育部咨覆奉天巡按使，所送图书馆馆长履历表均无不合，应准备案。文称：根据图书馆规程第5条规定，图书馆长及馆员均于任用时造具履历及任职日期，报于主管公署，转报教育部。本省各图书馆长、馆员等, 从前所报履历详略不一，格式互异，兹特订定划一表式，刊登公报，限文到二十日内一律造报，以凭汇转，要求各图书馆均照办。图书馆备案进一步完善。8月8日，教育部咨奉天省长，称兴京县图书馆职员履历表呈请备案，需要改正：“该县图书馆职员履历表职务栏内所称兼充通俗图书馆馆长、馆员，名称殊为未合。该表所列职务系指该馆馆长、馆员而言。如系兼充通俗图书馆职务，亦应列入履历栏内，称为通俗图书馆主任及职员，以免混淆。” “嗣后填表详报时遵照规程改正。”8月11日，教育部咨山东省长，表示收到了山东图书馆馆藏目录和图书馆章程，“惟部定图书馆规程第五条内开图书馆馆长及馆员均于任用时开具履历及任职日期，具报于主管公署，并转报教育部” “应令该馆补报，以符定章”。1919年1月，教育部咨湖北省长《黄陂县通俗图书馆章程》《黄陂县通俗图书馆规则》、图表等应准备案，不过，名称应改为黄陂县公立通俗图书馆。如此等等，难以一一列举。从上述情况看，教育部核査的内容范围包括图书馆名称、 功能、经费、馆员、变更等方方面面。图书馆备案，不是流于形式，教育部实实在在地核查图书馆备案情形，以规范图书馆建设，推动依法治“馆”。

2.2完善图书馆法规

图书馆备案有利于完善图书馆法规。1927 年，《图书馆条例》第6条规定：“公立图书馆除汇集中外各书籍外，应有收集保存本地已刊未刊各种文献之责。”1930年，《图书馆规程》第6条几乎完全沿袭了该规定：“公立图书馆除汇集中外各书籍外，应负责收集保存本地已刊未刊各种有价值之著作品。”1939年,《修正图书馆规程》则把收集地方文献置于第1条，内容为：图书馆应“储集各种图书及地方文献，供众阅览”。1947年，《图书馆规程》第1条完全继承了这一规定。

图书馆法规中为什么会加入“公立图书馆储集地方文献”这一条款？其实，这是图书馆备案发展的结果。教育部要求图书馆备案，不是虚应故事，而在于促进图书馆事业的发展。在核查过程中，教育部吸收各地图书馆规章制度的合理内容，并加以推广，甚至将其列入图书馆法规。储集地方文献就是其中典型条款之一。

1916年，山东图书馆根据《图书馆规程》规定，由省长呈报教育部书籍目录，请求备案。呈称：“本馆自清宣统元年创办时，即附设金石保存所，凡各县流传碑石、藩库旧存彝器，以及前人墨迹旧拓真本，或由各处资送，或由本所自置，或由落碑估之手转售而得，或已为外人攖去重价购回，合计各种不下二百余件。馆长自任事后，间亦掇拾一二，谨为庋藏。但旧册多挂漏不全，恐历久即遗亡难免。遂派馆员悉心考校，举本所旧管新收各件，挨次另编号册，以便稽査。将已经编辑好的书画清册，交省政府存案，并转咨教育部。” 教育部“咨山东省长造送山东图书馆编辑金石书画清册，欣然予以备案”。山东图书馆储集地方文献的做法立刻引起了教育部的高度重视。10月5日，教育部咨各省、区，征求各种著名碑碣石刻等拓本，径送教育部，再转给京师图书馆，以弘扬传统文化。11月20日，教育部咨各省、区，请通饬各省县图书馆注意搜集保存乡土艺文。咨文称：“各省县设立图书馆，为社会教育之要务。收藏各书，除釆集中外图籍外，尤宜注意于本地人士之著述。盖一地之山川形胜民俗物产于乡土艺文载之恒详，不第先民言行故迹留遗，足资考证也。查山东济南图书馆藏书目录中有山东艺文一门，网罗颇富，而他处图书馆留意及此者尚少，亟宜参照济南图书馆办法，于本地艺文已刊本，广为搜集。即未出版者，亦宜设法借抄藏庋，以免历久放佚。收藏既多，使来馆阅览者直接以生其爱乡土之心，间接以动其爱国家之观念，于社会教育裨益实非浅鲜。”咨文全面解释了图书馆储集地方文献的价值和意义。南京国民政府成立后，“储集地方文献”被列入各项图书馆规程之中。

备案对完善图书馆法规的影响，不只是“储集地方文献”一例。前面所述通俗图书馆阅读免费、阅读无类等现代图书馆思想，都是在图书馆备案时得到确立的，进而被写入图书馆法规之中。更为重要的是，图书馆备案促进了图书馆建设的法治化，影响深远。可以说，图书馆备案是图书馆法规完善的一条重要途径。

2.3鼓励图书馆发展

教育部通过图书馆备案，有意无意地阐释图书馆思想，鼓励图书馆发展。前文教育部同意无锡图书馆备案时，称：“该图书馆为无锡县公立， 参照东西各国国民图书馆概要，组织汇集各种图籍，以备观览，启迪知识，津逮乡邦，用意甚美。”其中“启迪知识，津逮乡邦”是对公立图书馆价值的一种认识。再如，1915年3月26日，教育部咨覆河南巡按使豫省图书馆成立情形，说：“图书馆之设立，既能保存文物，备学者之参考，其于国民教育，尤资补助。”这次阐释的是图书馆对“保存文物”“补助国民教育”的意义。由此可见，教育部接受图书馆备案时，不只是简单地登记在册，而是通过备案这一形式来表达某些图书馆思想，用以鼓励图书馆发展。

教育部重视促进通俗图书馆的发展。1915 年，山东巡按使咨文教育部，称山东通俗图书馆开设后，平均每天入馆阅览图书的人数，不下一千余人，成效显著。鉴于此，山东省饬行各道尹，妥筹款项，酌设通俗图书馆，以辅助社会教育之进行，并抄付章程，以备遵行。根据该咨文，当时山东各县通俗图书馆业经成立者，有22处。教育部对此极为赞赏，7月17日，覆文说：“通俗图书馆之设，原为启迪愚蒙，施及妇稚，自非推行郡县、普及乡村，不足以辅助社会教育之进行。……嗣后各县逐渐设立，仍请陆续列表咨部，以凭查核为要”。覆文阐释了通俗图书馆思想，尤其强调推行于郡县。

教育部通过图书馆备案，不仅鼓励通俗图书馆，也不忘改善其运作。贵州编印了通俗教育图画12种24张，呈报教育部备案。1917年12月27日，教育部咨贵州省长，肯定该项工作选材既佳，用意亦善，有益于社会，但也强调：“中有数种，其说明辞句有过文之弊，似应一律改用白话说明，俾一般人易于了解……收效当更广远”。

教育部通过图书馆备案，鼓励捐资兴“馆”。1904年，浙江士绅徐树兰创设古越藏书楼，供众浏览，影响一时。后来他的两个儿子想继续办理，不过恰逢辛亥革命，暂时停办。民国建立后，兄弟两个呈文教育部，请求继续办理。1916年3月17 日，教育部覆文嘉奖：“现该员复拟踵武前规，继续开办，以符原案而彰先德。雅志高谊，洵堪嘉许。”要求他们按照《图书馆规程》第4条，直接向地方官核明立案，然后由地方政府呈报教育部査核备案。1913年7月，教育部颁布了《捐资兴学褒奖条例》，对私人捐助或创办图书馆都有明确规定，完全不需要再通过《教育公报》予以特别嘉奖。教育部这么做的目的，虽在申明备案程序，更主要的是，通过覆文，借助《教育公报》，嘉奖徐氏后人“雅志高谊”，实为鼓励私人创办图书馆。

古越藏书楼

[图源：https://image.baidu.com]

 3结语 

民国时期图书馆备案，体现出教育部对图书馆的管理思想。从备案程序看，教育部要求由各主管机关呈报备案，以示各主管机关对图书馆的创设负有相当责任；从备案内容看，涉及图书馆名称、藏书等事项，便于教育部查核，进而实现依法治“馆”；从实际成效看，图书馆备案对教育部规范图书馆创设、完善图书馆法规、鼓励图书馆发展等，均有积极意义。图书馆备案是图书馆法规的要件之一，实现了自上而下对图书馆创设的规范，促进了民国时期图书馆事业的发展。尤其重要的是，通过图书馆备案，增强了图书馆界的法治意识，推动了图书馆法治化进程，对当下图书馆建设不无借鉴意义。

因篇幅有限，参考文献及注释从略

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本期编辑：王义龙  责任编辑：杨文珊

编审：周永生

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