唐代中央不是“三省六部制”----兼论明清体制的问题
阎立本绘《步辇图》：唐太宗接见吐蕃使臣禄东赞
一国的大政如何制定、实施？这就是政治体制。
今天，包括在教科书里，皆称唐朝的政治体制为：三省六部制。其实，完全不是这么回事。
一、概况
根据唐朝的中央机构的性质、运行程序，如果用今人的思维模式，至少应该分为：
1、一帝：皇帝；
2、二省：中书省、门下省；
3、一府：尚书省（下设吏、户、礼、兵、刑、工六个部）；
4、一台：御史台；
5、七寺三监：卫尉寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、 司农寺、太府寺、太常寺、国子监、少府监、将作监；
6、军队。
皇帝和五类机构，职能各异，是相互协作的关系。
皇帝是天子，是世袭的国家元首，国家一切权利的象征，拥有统帅一切、否决一定决策的权力。
二省（中书省、门下省），是国家的最高决策中心、指挥中心，即所谓宰相。皇帝与二省的权利相结合，便是国家的权利中心。
一府（尚书省及所属六部），是国家的执行中心，即按照权利中心的决策，负责政令实施。
一台，是国家的监督中心，拥有依法监督上自天子下至百姓的权力。
七寺三监，是事关国家安全稳定和国计民生的事务的执行机构。
军队，是国家的国防力量，直属皇帝和宰相班子领导。
一府、一台、七寺三监、军队，均在皇帝与二省的领导下开展工作。
二、决策中心
中书省，是负责起草诏书的部门，用当今的话来说，是国家法令的草拟机关。一定意义上讲，这儿也是皇帝的秘书机构、智囊团。六名中书舍人具体负责起草诏书，整天与皇帝、宰相们呆在一块，所以中书舍人比较容易当上宰相。这个部门首长是中书令，二人，是当然的宰相。某种意义上讲，中书省就是皇帝的顾问班子，但是他又与皇帝之间保持相当的距离。
门下省，是负责审核诏书文稿，专门查找漏洞，即专事封驳的部门。即便是皇帝的手谕，不经过门下省审核，也是出不了宫殿大门的。具体负责诏书草稿审核的，是四名给事中。这个部门首长是侍中，同样是二人，也是当然的宰相。
中书省、门下省，二省职能合一，才是唐朝的“宰相”。
中书省、门下省的下属机构，就是宰相的办事机关。两省均有强大的阵容，集聚了众多优秀人才。
以门下省为例，正式编制人员232人，其中官员38人，其它为吏员。在全国只有不足两万官吏的唐朝，门下省竟然有两百多人，简直就是奢华了。但是，这还不包括无固定编制的弘文馆“学士”，因为“武德、贞观已来，皆妙简贤良为学士”，不过，其“学士”多为德高望重学识优长的官员兼职。实际上，弘文馆的“学士”即老师，都是天下名士，他们主要是门下省的智囊团成员。中书省也有一个类似的机构，叫做集贤殿书院，这里不是学校，而是科研机构，集中了一帮著名学者勘订图书，实际上，他们的核心职责是“备顾问应对”，即智囊。
关于二省的工作职能和程序，宋朝大学者胡三省在《资治通鉴》注曰：
中书出命，门下审驳。按唐制，凡詔旨制敕，玺书册命，皆中书舍人起草进画，既下，则署行而过门下省，有不便者，涂窜而奏还，谓之“涂归”。
大意是：中书省是负责发出诏命的部门，门下省是负责审核封驳诏命的部门。根据唐朝法律，国家大政的决策程序是，今天人们俗称为“诏书”的任何文件，都是中书舍人起草后，（中书舍人、中书侍郎、中书令一并签署后）交给皇帝。皇帝签署后，交给门下省审核，门下省标明不合适之处，并陈述理由，予以退回，这称之为“涂归”。
虽然中书省、门下省工作性质是“对立”的，但是，侍中、中书令每天都聚在一起，坐而论道。《旧唐书》：
凡军国之务，（侍中）与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之。
天下大事，侍中、中书令无所不管，而且都是他们在一起商定后而推行的。
为了方便讨论国家大事，宰相们有个集中办公的地方，叫做政事堂。《新唐书》：
三省长官议事于门下省之政事堂，其后，裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号“中书门下”，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。宰相事无不统，故不以一职名官。
政事堂的正式名称，叫做“中书门下”，即宰相集体办公的场所。起初，政事堂设在门下省的院子里，后来迁到中书省的院子。政事堂有宰相的秘书机关，用今天的话来说，叫做“宰相办公厅”，下设分工负责干部人事、秘书机要、军事国防、财政经济、法制文教的五个局。重大决策，就是在政事堂最终诞生的。
事实上，所谓宰相，不是一个人，也不是某一个部门的首长，而是来自若干部门的领导所组成的委员会。中书、门下二省首长，是当然的宰相。其他进入宰相班子的人，可能是尚书省首长，也可能是尚书省某个部的尚书，还可能是御史台的首长，这一般取决于当时国家的工作重心和工作需要。比如战事频繁之时，兵部尚书可能以“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”，即“相当于中书省、门下省首长”的身份，进入决策班子，成为宰相中的一员。
无论如何，只有中书省、门下省，才是决策机关。
对此制度设计，唐太宗是这样理解的（《资治通鉴》）：
上（唐太宗）谓黄门侍郎王珪曰：“国家本置中书、门下以相检察，中书詔敕或有差失，则门下当行駮正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”
大意是：设置中书、门下二省，就是为了让大家从不同角度，充分讨论辩驳，使得决策更加科学合理。希望大家本着一颗公心来对待工作，既不要怕别人指出自己工作的不足，更不要怕得罪人，明知不对却装糊涂。
子曰：三人行，必有我师焉。唐朝将决策机关一分为二，不是为了扯皮吵架，搞什么“相互制约”，而是为了通过辩驳，使决策不断优化，趋于科学。
当今的学者，以西化的思维，以“性本恶”理论为指导，做出“分宰相之权”、“相互制约”的解释，只能说，中书、门下二省在运行过程中，客观上有“分权”、“制约”的成分。
将中书省、门下省二省职能与智慧合而为一，就是唐朝的决策。
三、指挥中心
在唐代，皇帝和宰相虽然无所不统，但是他们只负责宏观决策。决策的实施，即国家的具体事务，由尚书省、七寺三监、各地方州府共同来完成。
中国古代政治体制，唐宋与明清是有很大的区别的。特别值得指出的，真正的区别，不在于是否设有宰相，而是在于：唐宋时期，政、事是分立的，而明清不是。
在唐代，皇帝与宰相委员会，共同构成国家的最高权利中心；而尚书省，则类似于当今的总统制下的政府总理，负责具体的行政事务。
尚书省，是负责国家具体行政管理的机构，相当于宰相下面的参谋部，是实施决策的行政指挥中心。《唐六典·尚书都省》：
（尚书省）其属有六尚书，法周之六卿，一曰吏部，二曰户部，三曰礼部，四曰兵部，五曰刑部，六曰工部，凡庶务皆会而决之。……其国政枢密皆委中书……
这是说，尚书省下设吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等六个部，国家的日常行政事务均在这里完成。尚书省不参与“国政枢密”，即非中央决策机关。
其首长是左仆射、右仆射，二人是否为宰相，因人而异。很可能，尚书省下属的某一个部的尚书，甚至侍郎是宰相，而左仆射、右仆射不是。
吏部，主要负责公务员的管理，大致如当今的中组部、人事部。
户部，是管钱财的，大致如当今的财政部、税务总局、公安部户籍管理局。
礼部是管文化建设、人才选拔的，大致如当今的中宣部、文化部、卫生部，此外还是人事部公务员选拔部门。
兵部是管军队建设的，相当于当今的总政治部（日常人事管理）、总训练部（全国府兵军事训练、军队的日常训练）、国家测绘局（地图管理）。特别强调：军队指挥权不属于兵部，属于宰相和皇帝。
刑部，管司法的，大致如当今的政法委，同时还是国家审计署，审查天下财政经费使用情况。
工部，管工业建设、国土资源的，大致如当今的工信部、建设部、国土资源部、水利部、林业部、农垦部。
可见，尚书省也是无所不统，因此，尚书省被称为“百官之长”，是带领百官执行朝廷决策的机关。
其实，尚书省所属，不止六部，它还有一个直属机关：尚书都省。由于六部权力巨大，为了减少失误，预防腐败，唐朝在六部之上，设立了“尚书都省”，即统领六部的一套机构，作为左仆射、右仆射的助手。《唐六典·尚书都省》：
左丞一人，正四品上；右丞一人，正四品下。左、右丞掌管辖省事，纠举宪章，以辨六官之仪制，而正百僚之文法，分而视焉。(若左阙，则右兼知共事；右阙，则左亦如之。若御史有纠劾不当，兼得弹奏。)
尚书左丞、尚书右丞，是尚书省内的两位纪委书记。这两位纪委书记权力巨大，不仅负责纠察内部的纲纪，而且，如果作为中央纪委的御史台办案有误，尚书左丞、尚书右丞也拥有弹劾他们的权力。
那么，尚书省是如何执行朝廷决策的呢？比如吧，黄河、长江突发大水，需要立即加筑堤坝，以防大汛。这显然是工部的事情，而工部并无搞土木、水利工程的专业技术队伍，怎么办？诸如此类的复杂业务，尚书省都得依靠七寺三监。
四、重大业务实施中心
唐朝将行政机构与业务机构分开设立。
行政指挥工作，在唐朝称之为“政”，是尚书省的职权；
国家级重要业务实施工作，唐朝称之为“事”，由“七寺三监”完成。
七寺三监，则是负责国家具体业务实施的机构，并不隶属于尚书省，而是直属于宰相、皇帝。尚书省的各项核心工作，必须依靠七寺三监来实现。换句话说：涉及国家政治、经济、军事安全的重要业务，由朝廷直接掌握并实施。
七寺三监，是一个个专业和技术部门，如同宰相下面的总后勤部、总装备部，具有强大的实施能力。
国子监，首先是全国学校教育的业务主管部门，同时负责国子学、太学、四门学、律学、书学、算学等六所直属大学的管理工作。没有国子监的人才培养，吏部便成为无源之水、无本之木。
司农寺，是国家的粮食储藏保管的部门，在全国好多地方有直属仓库，同时，负责巨大的国有田产的种植、维护。
太府寺，首先是国家金库，下设左藏署、右藏署两大仓库，国家的金银珠宝绢丝绸缎，全部储藏在这里；其次是负责管理常平仓，保持粮食价格在合理水平；第三，是国家计量标准管理局；第四，是直接负责长安、洛阳的市场的日常管理。离开了司农寺、太府寺，户部便一无所有。
太常寺，是国家礼仪活动的实施部门，这里不仅有一批专家学者，而且有专门的礼仪学校和一支礼仪队伍，包括歌舞团。礼部离开了太常寺，什么大事也干不成。
少府监，首先是国家的武器装备的研制、生产部门；其次是国家的货币铸造部门；第三是互市（对外贸易）的管理和政府外贸的具体操作部门；第四是为皇宫生活用品的制造部门。据《唐六典·尚书工部》，该部门工人多达一万九千八百五十人。
将作监，首先是国家的城市、房屋、桥梁建设的业务部门（当然包括军事工程建设）；其次是造船部门；第三是水利建设和江河湖海的管理部门，并确保全国各主要渡口的畅通无阻。顺带一说，唐朝官窑的秘磁，就是这个衙门的成果。据《唐六典·尚书工部》，该部门工人为一万五千人。顺带一说，少府监和将作监，两个“中央企业”的工人共计多达三万五千人，而唐朝全国人口仅六千万，今天中国人口十三亿，按同比例计算，则是员工总数七八十万人！
卫尉寺，主要是武器存储转运的部门。少府监、将作监生产的武器装备，就经卫尉寺验收合格后存储起来，再根据指令分发各军。
太仆寺，主要是战马养殖部门，拥有数万平方公里的牧场。没有少府监、将作监、卫尉寺、太仆寺，兵部也是一个空架子。事实上，少府监、将作监的工匠，皆属准军事人员。
大理寺，是最高法院，但并非终审法院。大理寺的审判结果，需报刑部复核，当刑部有不同意见，而大理寺固执己见时，则由宰相乃至皇帝定案。也就是说，宰相才是终审法院。没有大理寺，刑部也失去了存在的价值。
鸿胪寺，是负责外宾接待、国际交流的部门，还拥有一支小军队呢（左右威远营）。这也是支撑礼部、兵部业务的重要部门之一。
除了这七寺三监，唐朝中央还有几个无行政管理职能的机构。比如：
秘书省，是纯粹的学术机关，相当于当今的科学院、图书馆、档案局。它主要负责图书整理、学术研究、数学天文历法研究、图书收藏管理、国家档案管理等。这地方是潜心于学术研究的官员们的至爱。这是服务于三省的一个学术部门。
光禄寺，有点类似于中央食堂，除了负责诸如国宴、朝廷官吏之类的伙食，最重要的，就是办好国家的各种祭祀活动所需的食品。
宗正寺，是负责管理皇室成员的机关。
此外还有以服务内宫为主的殿中省、内侍省，太子的系列机构、王爷公主的机构。
五、举国一体的监督机关
御史台，是负责监督全体官吏的部门，类似当今的中纪委，但是其权力远大于中纪委。
比如吧，当今某个乡镇书记、乡镇长胡作非为，即便中纪委接到举报信，也无权处理，只能转给所在省市区的纪委；而省市区的纪委同样无权处理，只能再转给所在县一级的纪委。县一级的纪委照样无权处理，他们必须向当地的主要领导汇报，等待他们的决定。
古代中国的御史台，才是地地道道的宪官，普天之下的官员，他们都有权直接纠弹。《唐六典·御史台》：
御史大夫之职，掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列；中丞为之贰。(其百僚有奸非隐伏，得专推劾。若中书门下五品已上、尚书省四品已上、诸司三品已上，则书而进之，并送中书门下。)凡天下之人有称冤而无告者，与三司诘之。(三司：御史大夫，中书，门下。大事奏裁，小事专达。)凡中外百僚之事应弹劾者，御史言于大夫，大事则方幅奏弹，小事则署名而已。
这就是说，御史台是代表天宪，根据大唐“礼”和“律”，监督、纠察全国官吏执行“刑宪、典章之政令”的情况的。因此，御史台的官员，被称为“宪官”，即对官员们的言谈举止，都有纠察权。
简单说，御史台的主要职能为：一是整肃整个官员队伍的形象，二是是处理一切违法违纪的行为，三是审查一切可能的冤假错案。
古代官员，必须站有站相、坐有坐相、吃有吃相，干啥都要有“民之父母”、社会楷模的形象。因此，在古代中国，官员们的自由度，远小于当今官员们。他们的一切活动，都要受到“礼”的约束，受到全社会的监督。官员们仅仅管好自己是不够的，还必须管好自己的家人、禁止经商。
御史台权力极大，地位尊崇。御史台的几乎全部官员，是朝廷各种场合必须到会的成员。从皇帝到宰相，基本认识御史台所有官员，但是，可能不记得尚书省或者其他衙门五品官的姓名。
御史台的官员的级别并不高，如最低级的监察御史，才正八品上，比下等县县令（从七品下）级别还低，真是芝麻绿豆的官职了。但是，绝大多数五品以下的官员，宰相们拍板便完事，但是，监察御史却是由御史大夫或者宰相万里挑一，向皇帝推荐而任命的。
监察御史共有十名。这十个岗位，是唐朝培养、锻炼优秀青年干部的主要基地之一，担任者多是青年官员，全是从有良好社会声誉的地方官员中选拔上来。他们在这里一般工作两三年，就会调往其他岗位，提拔任职。《唐六典·御史台》：
监察御史掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪。
监察御史们经常奉皇帝或宰相之命，巡视全国，纠察地方大员。他们敢想敢说敢干，不畏权贵。
让优秀青年干部担任监察御史，是为了培养他们的蓬勃朝气、进取锐气、刚直名气。唐朝许多声名显赫的大员，都是这个岗位走出来的。
御史台的最高长官御史大夫做事不公，官员们照样可以告他。当此之时，便是由尚书左丞来对他实行“双规”，调查取证。证据确凿，一样贬官。
六、总结
在唐朝人心目中，中央机关是四大衙门：中书省、门下省、尚书省、御史台。无论是在皇帝的诏书中，还是在官员们的言谈中，从来是四者并提。
中书省提方案，门下省挑毛病，这二省合一就是决策；尚书省通过下属的六部，细化决策，使之成为可实施的方案；七寺三监和各州县负责具体实施；御史台则通过监督确保决策的落实。
总之，唐代政治的运行，分为四个层次：
1、决策，属于皇帝与宰相；监督，属于御史台。
2、指挥，属于尚书省；
3、实施，属于七寺三监（中央）和全国州县（地方）；
4、监督，属于御史台。
今人多以为，明、清两朝废相，是与唐宋的最大区别，并由此演绎出君权相权之争的说法。事实绝非如此。明清的内阁，在本质上与唐宋的“政事堂”是一致的。
明清朝廷将“政”（六部）、“事”（七寺三监）两类机构实施“同类项”合并，才是与唐宋的最大不同。其结果是，明清的事权机构不断萎缩，国家级的大型工程的实施能力持续降低，一旦遭遇重大变故，朝廷便无所依凭。
典型案例如，晚清洋务运动，皆由各地方官员发起组织，各自为政、重复建设，而朝廷无所作为。看似声势浩大的洋务运动，事实上一片散沙，始终未能形成综合国力，结果招致甲午惨败、八国联军侵华战争，以及后来的军阀割据混战。
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