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成都都市圈正式获批：四市“组团”如何发力？
The following article is from 城市进化论 Author 吴林静
成德眉资四市官宣“成团”背后，成都都市圈正在从战略谋划走向战术推进。面对产业分工协作不足、县域经济实力薄弱、体制机制尚待突破等“老大难”问题，从“极核带动”转向“协同发展”，已成为成都都市圈成长路上必须完成的蜕变。国家战略持续“加注”下，成都都市圈如何跳好这场“四市联动”的“群舞”？
2019年，国家发改委一纸《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》拉开现代化都市圈的建设“元年”。圈内中心城市不仅要跳好“独舞”，还要与周边地市一起跳“群舞”，这是未来城市的发展之道。
日前，国家发展改革委批复同意《成都都市圈发展规划》（以下简称《规划》），这是继南京都市圈、福州都市圈后，国家层面批复同意的第三个都市圈规划，也是中西部首个获批的都市圈规划。11月29日，四川省政府正式印发实施《规划》。
具体来看，成都都市圈以成都为中心，与联系紧密的德阳、眉山、资阳共同组成。到2025年，成都都市圈经济总量剑指3.3万亿元，常住人口城镇化率要达到75%，又一个“现代化都市圈”跃然纸上。
《规划》正式印发次日，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组召开第四次会议（下称“第四次小组会”）。如会上所言，如今成都都市圈的局面，已经“从战略谋划走向了战术推进”。
只不过，推进过程中，仍需突破层层阻碍。
成都都市圈有一个更“通俗”的名字——成德眉资。根据《规划》，成都都市圈的空间格局主要包括：
成都市，德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县，眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县，资阳市雁江区、乐至县，面积2.64万平方公里，2020年末常住人口约2761万人；规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域，总面积3.31万平方公里，2020年末常住人口约2966万人。
图：成都都市圈范围图，来源：四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室
放在西部地区，这片区域的产业和人口相对集中。
看经济，2020年成都都市圈的GDP总量占四川全省的比重约为45%，占整个西部地区的比重超过10%。
看人口，2020年成都都市圈聚集了全省35%的人口，聚集了西部地区约9%的人口。常住人口城镇化率已经达到70.3%，高于西部地区平均水平。
2018年，四川为破解区域不均衡发展的问题，提出“一干多支”的发展格局。2020年，全省的主干从成都“一个市”拓展升级为成都都市圈“一个圈”，成德眉资同城化发展成为一项更核心的任务。
四川省委副秘书长、省委政研室主任唐文金接受采访时曾解释，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式；放在成渝地区双城经济圈发展的语境下，全省发展主干拓展到成都都市圈，也是顺应做强成都极核的需要。
随着《规划》正式印发实施，成都都市圈将迎来新的发展起点。《规划》定下了具体的发展目标：
细看发展目标，未来5年时间，成都都市圈的经济要再提升1万亿元。相当于这片区域的年均增速要达到8%以上，不得不说，还是有些难度。
区域经济想要高质量发展，就得走优势互补、产业协同、规模集聚的路子。
然而，成都市规划设计研究院一项研究表明，成德、成眉、成资之间的资本互投率与成熟同城化区域资本互投率9%的门槛值差距较大，反映出产业协同程度不足。
《规划》中也坦言，“产业协作配套不强”是成都都市圈的短板之一。
截至目前，围绕产业生态圈建设，以“三区三带”建设为主要载体的产业协作体系，已经在成都都市圈内形成基本的共识。不过笔者从第四次小组会上获悉，“跨市域的产业集群数量依旧较少”。
相较而言，广州都市圈中，包括广佛惠超高清视频和智能家电集群、广深佛莞智能装备集群、深广高端医疗器械集群在内的3个国家先进制造业集群，均为跨区域产业集群。
事实上，区域间产业协同本就是国内众多都市圈发展的“老大难”问题。对于大部分成长型都市圈而言，核心城市与周边在产业上的互动，更多是周边城市的人到核心城市打工，并没有形成真正的产业分工合作。
成都都市圈亦有这样的现象。根据《成都都市圈建设蓝皮书（2021）》总结，成都都市圈城市之间“以商品市场联系为主、尚未形成以上下游产业协作为主要特征的产业联系”，资源要素的集聚水平有待提升。
从“极核带动”转向“协同发展”，已成为都市圈成长路上必须完成的“蜕变”。
笔者注意到，《规划》中明确勾勒了三条产业带，以成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带、成资临空经济产业带为核心，四市共建都市圈高能级发展空间载体。
图：成都都市圈空间布局规划示意图，来源：四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室
同时，还要构建“研发+转化” “总部+基地” “终端产品+协作配套” 等产业分工模式，促进成都都市圈内上下游企业紧密合作。
根据《规划》目标，到2025年，成都都市圈的产业创新协作体系将初步建立。
回顾当初，“一干多支”的战略初衷是为了破解不均衡的问题，但“均衡”并不代表全部一并拉齐，而是呈现出发展的梯度。
产业有梯度、人口有梯度、经济有梯度，城市的能级有梯度，这才是众多城市研究者们提到的，也是国际上那些成熟都市圈所呈现出来的“金字塔”式的城市群。
换言之，都市圈内部需要有一个特大城市、一群大城市、很多中等城市，还有若干小城镇。也只有摆好不同层级城市的定位，协调发展不“断档”，这个区域才能组合出可持续发展的能力与经济的韧性。
但是《成都都市圈建设蓝皮书（2021）》提到了“都市圈内县域经济发展水平较低”的问题。
县域经济不发达，使得中心城区与周边地区发展落差大，不利于城乡建设、公共服务、社会治理等方面接轨。
笔者注意到，根据《规划》，成都都市圈未来将呈现出“极核引领、轴带串联、多点支撑”的网络化空间发展格局，在都市圈率先实现大中小城市和小城镇协调发展。
形成若干“支撑点”是其中的重点。“支撑点”的来源，既有县域小城镇，也有交界地带。
《规划》中特别提到，要“增强县城（县级市）承载能力”，培育形成若干卫星城，稳步有序推动符合条件的县改市；也要“因地制宜发展小城镇”，支持小城镇对接大中小城市需求，完善小城镇市政和公共服务功能，支持有条件的镇建成县域副中心。
目前已出台规划方案的三个都市圈，南京都市圈是唯一一个跨越省级行政区共建的都市圈。虽然成都都市圈涉及范围都在一省之内，然而，但凡跨越了行政区，就面临行政壁垒与体制机制的障碍。
这些障碍，影响着资源要素在区域间的自由流动和高效配置。毕竟，都市圈的整体发展不是划一个圈就能解决的，也不是靠政府之手就能够把要素的配置做到位的。
《成都都市圈建设蓝皮书（2021）》中提到，成都都市圈存在着“体制机制创新突破不够”的现象。
推进四市同城化发展，“本质就是打破行政区划壁垒”。所以，培育现代化都市圈，不仅是基础设施的升级，更是制度的现代化。这一点，在第四次小组会上屡被提及，“很重要、很关键”。
《规划》专门写了用一章来阐述如何深化体制机制改革。
其中提到，探索经济区与行政区适度分离有效路径，建立跨行政区一体运营的组织管理机制，探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区适度分离。
建立健全经济统计分算机制，探索制定独立考核的指标体系。完善统一编制、联合报批、共同实施的成都都市圈规划管理体制。
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