论决胜脱贫攻坚的难点和对策
引用规范：曾小溪，汪三贵.论决胜脱贫攻坚的难点和对策[J].河海大学学报（哲学社会科学版）,2019,21(6):10-17.
第一作者简介：曾小溪（1990—），男，湖南平江人，博士，从事公共政策和反贫困研究。
摘 要：脱贫攻坚战进入深水区后，挑战与难度日益增加：一是预期维度，由于大规模扶贫下存在“逆向激励”难题，要做好贫困地区和贫困群体的期望引导，并对激励机制进行优化设计，通过设计适度的帮扶制度，减少逆向选择和道德风险。二是经济维度，由于较难兼顾扶贫成本与扶贫效益，要减少扶贫资源浪费，提高扶贫资源供给质量和使用效率，防止扶贫机会成本大幅攀升。三是时间维度，由于短期脱贫与可持续发展存在矛盾，较难处理短期出效益与长期保公平、兼顾减贫速度和脱贫质量，要从注重减贫速度向注重脱贫质量转变，并形成脱贫内生动力。四是标准维度，由于扶持对象与非扶持对象之间界限模糊容易造成“悬崖效应”，要重视临界贫困并对帮扶对象实行动态管理；创新帮扶形式，以发展式、保障式扶持为主，资金扶持为辅；注重风险防控，将风险干预前置；在公共基础设施建设、公共服务提供和集体经济发展时，照顾到边缘贫困人口。对上述问题进行理论和经验阐释，并结合精准扶贫第三方评估实践，提出相关政策建议。
关键词：精准扶贫；稳定脱贫；贫困退出；第三方评估
作为重要的社会干预行动，脱贫攻坚资源动员强度大、各方关注度高，国家治理技术越来越精细，必将对经济社会产生深远影响。然而，当前脱贫攻坚仍面临一系列挑战，较难实现短期增收和稳定脱贫双重目标，稳固现有减贫成果和预防贫困风险仍任重道远。本文拟结合当前脱贫攻坚决战面临的新情况、新问题，以及近年笔者参与精准扶贫第三方评估相关实践经验，对决胜脱贫攻坚的难点和对策做进一步分析。
一、
期望VS结果：大规模扶贫下的
“逆向激励”难题
新一轮脱贫攻坚实施以来，减贫成效显著，但扶贫工作难度不断增大，减贫速度趋缓，大规模扶贫投入下出现了政策设计初衷与实际执行效果事与愿违的“逆向激励”现象。
中国的扶贫资源大部分来自政府投入，在数量众多的政府部门帮扶下，贫困户直接或间接可获得的扶贫资源大致可分为基本保障性资源（如最低生活保障、医疗保险和养老保险等）、基本生产和生活保障补助（如农业补贴、危房改造补贴和易地扶贫搬迁补助等）和直接作用于贫困地区经济和社会发展的投资（如种植和养殖补贴、基础设施建设等），基本可涵盖实现“两不愁、三保障”和收入增长的各方面。
数量众多的扶贫资源分配机制有其缺陷，“逆向激励”问题是重要表现，调高标准、吊高胃口、瞄而不准、不切实际的帮扶措施和简单的分红是“逆向激励”问题产生根源之一。在资源总量有限的情况下，越是表现出贫穷的，或者没有那么贫穷，但争夺资源能力越强的，越能得到更多的扶持，表明争戴“贫困帽”背后存在“逆向激励”预期。贫困群体一旦纳入帮扶对象，一般会与住房、教育、医疗、养老等福利捆绑，帮扶政策向农户传递的信息是，只要争取成为贫困户就可以享受各方面的政策照顾。捆绑式的制度设置为贫困户提供多种福利资源，帮扶资源堆积形成福利叠加效应，引导贫困户权衡退出贫困序列的机会成本和继续享受扶贫资源的收益，产生对政策福利心理依赖和行为依赖，形成“脱贫是干部的政治任务、与我无关”的错觉。
上述情况出现的重要原因是现行扶贫制度存在一定的扭曲，国家和社会承担过多的责任，过度给予导致将本属于贫困人口个人的问题推给国家和社会，在客观上鼓励成为穷人或继续保持贫穷和争当贫困户的“逐末行为”。为有效遏制“争贫”现象并提升扶贫绩效，要做好贫困地区和贫困群体的期望引导，并对激励机制进行优化设计。通过设计适度的帮扶制度，减少逆向选择和道德风险，做到激励相容。
要从源头上解决“逆向激励”问题，应重新审视无意脱贫群体，避免产生国家和社会能提供长期、稳定和高水平社会保障预期，并解决贫困家庭所有难题的“幻象”。同时，要通过灵活补贴和约束机制来提高就业意愿和就业能力，可实行有条件现金转移支付计划、福利到工作制度等做法，确定每个家庭的受益额度。通过有条件的补贴、限制性的资源使用管理，制定具有可操作性的有条件转移支付方案，将有限的资金转向有意愿、有能力脱贫的“发展的”贫困者，而不是简单地帮助那些暂时陷入贫困的穷人。通过强调权利与义务并重，用差异化瞄准、引入竞争和分类帮扶的机制来确立正向的预期和激励。
二、
成本VS收益：兼顾扶贫成本
与扶贫效益问题
精准扶贫对财政扶贫政策运用的合理性和精准性提出了更高的要求。随着政策手段更加精细、政策对象更加微观，财政扶贫政策短期配置绩效较为合理，但短期目标与长期目标冲突，政策的长期绩效存在耗损等问题愈发明显。扶贫资源投入和产出不成比例，资源配置低效等问题也一直没有得到很好的解决。
脱贫攻坚的效益或成效比较难以精准定义。如果将脱贫攻坚收益简单计算成减少了几千万的贫困人口，显然成本非常高昂。由于很多脱贫攻坚投入的意义超越了扶贫本身，脱贫攻坚的效益应该从多方位、长远影响来看待，比如大量的资金投入基础设施和公共服务，可以发挥长期效应。同时，此轮脱贫攻坚行动，对干部锻炼、改善地方治理体系都具有重要意义。这些效益显然都是沉淀的固定资产和无形资产，将发挥长远作用。虽然无法精确衡量大规模的扶贫投入的成本和效益，但单从贫困人口减少的数量来看，资源投入成效也是显著的。
然而，扶贫资金投入越来越多，贫困发生率不断下降并不能完全等同于精准脱贫见成效。财政扶贫资金表面上看是越来越多，但管理仍然较为分散，资金管理部门化，部门管理条块化导致资金使用效率不高、瞄准率低。近年来精细化的精准扶贫虽然使得贫困瞄准精度提升、扶贫资源渗漏减少、信息不对称程度降低，但以部门职能分配资金、安排项目的制度仍然没有改变。同时，扶贫主客双方的扶贫和脱贫机会成本也在大幅增加，政府权威和扶贫治理效率亟待提升，过多地向基层施压同样会造成“上有政策，下有对策”的策略式应对有量无质的效率损失。
总体来看，扶贫资金使用效率不高、资金瞄准率低，重要原因如下：
一是资金碎片化使用难以发挥规模优势。中国农村扶贫走的是从贫困地区区域开发为主转向以贫困家庭和人口为对象的精准扶贫之路。实施精准扶贫以后，一些地方将脱贫攻坚泛化为区域发展，把有限的扶贫资源分散使用，其结果是产生碎片化的治理效果，分散化的资金很难再集中起来发挥规模优势。
二是帮扶手段单一降低了资金的使用效率。一些扶贫政策被简化为项目实施，目标局限于直接提高收入和福利，帮扶手段和模式被简化为直接给钱给物，注重项目尽快落地而忽视受援助主体发展能力建设。这种以结果为导向的福利制度很少考虑投入成本，很难进行全方位效果监测，既带来日益增长的财政负担，也助长了受助群体福利依赖。
三是权力寻租导致扶贫成本虚高。减贫方案由政府主导，扶贫资金来源多由中央拨付、省市(州)县配套，以项目形式专款专用，但依靠行政手段调拨扶贫资金，可能会使财政扶贫资源使用出现目标偏离，增加扶贫资金和资源监管难度，衍生权力寻租行为，资金滥用或实际受益群体偏离目标人群产生的资源渗漏问题导致扶贫成本虚高。在项目制和资金整合的大背景下，被动“跑部钱进”逐渐转化为主动“限时脱贫”，资金“跑冒漏”现象才有所好转。
四是形式主义增加了扶贫成本。精准扶贫在基层实践中要求精细化、事无巨细，但贫困精准治理的同时，也伴随着不同程度的形式主义问题，行政系统低效率而产生的大量重复性工作，无疑会增加治理成本。比如，扶贫领域频繁的检查、督查、考核，过多的会议，各种层级和类型的量化考评同样会耗费较多的精力，挤占其他领域的扶贫资源投入。一些实质性扶贫工作内容通过形式去表现，导致内容虚化并沦为形式。同时，原本用来说明和表现扶贫工作的一些辅助形式取代了内容的中心地位，导致工作重点偏移。
随着财政收入增长速度大幅放缓，在有限的资金预算约束下，持续、稳定大规模扶贫资源投入将难以为继。在扶贫资源供给强度不能保证的情况下，通过“低水平、广覆盖”提升既定扶贫资源分配效率是可选之路。针对不同的贫困状况，对谁贫困、谁脱贫、脱贫时间和成本等进行全方位衡量，掌握不同扶贫项目投入之间的平衡性，区分普惠型资源和特惠型资源的不同作用，引导扶贫资金分配逐步从“普惠制”向“普惠制+阶梯制+特惠制”转变，减少扶贫资源浪费，提高资源供给质量和使用效率，可防止扶贫机会成本大幅攀升。
三、长期VS短期：短期脱贫与
可持续发展的矛盾
新一轮脱贫攻坚战有明确时间节点（2020年），有清晰的空间划分（集中连片特困区、贫困县、贫困村），要在短期内达到预期目标（“两不愁三保障”和收入超过贫困线），是各级政府必须按时保质完成的一项政治任务。但贫困地区和贫困人口短期脱贫与可持续发展可能存在矛盾，影响精准扶贫成效。一是从目标上看，政府绩效评价目标的短期性与追求稳定脱贫目标的长期性构成矛盾。二是从手段上看，短期出效益与长期保公平存在矛盾。三是从结果上看，减贫速度和脱贫质量存在矛盾。
贫困问题是社会转型时期长期面临的社会问题，实行精准扶贫目的是更加精准有效解决农村贫困问题，解决发展中的不平衡。从宏观上看，处理好短期和长期的问题，需要把握扶贫开发资源短期减贫效应与脱贫主体可持续发展长效机制的关系，从注重减贫速度向注重脱贫质量转变。从微观上看，让贫困户特别是有劳动能力的贫困户实现可持续发展，重要的是提高他们的能力，建立脱贫信心、稳定就业或培育产业，让他们有稳定的创收渠道，获得源源不断的经济来源。
四、过高VS过低：扶持对象与非扶持
对象之间的模糊界限下的“悬崖效应”
“悬崖效应”是指事物在变化的临界点(线)阶段或范围所发生的变化特征和结果，即由量变突破度引起质变。随着扶贫资源投入不断增加，贫困村、贫困户因资金整合和政策叠加，超标准享受到村到户资金和项目，可能远好于原本境况相似的临界群体，出现“贫困程度不相上下，扶持政策天上地下”不同而形成的福利在贫困临界点上下的落差，可称为扶贫政策的“悬崖效应”。当扶贫政策只针对某一部分群体，靠近政策分界线但又没有享受到政策好处的群体可能会处于边缘贫困状态，与其他条件差不多的群体相比，产生相对剥夺感和不公平感。经过一段时间帮扶后，两种群体之间整体发展状况甚至可能发生根本逆转。“悬崖效应”将处于边缘贫困群体形象描绘出来，脱贫攻坚进入深水区后，这些群体的利益应受到更多关注。
实际上，只要从事扶贫工作并划定贫困标准，就总会有边缘人群。要防止贫困人口边缘效应问题凸显，就不能盲目拔高标准，既不要落下，也不要落差，防止出现“政策鸿沟”和“悬崖效应”。在贫困户稳定超过现行扶贫标准后，政策措施更加注意贫困户和非贫困户待遇差距，不拔高标准，不对扶贫政策过度加码，“悬崖效应”和负面激励问题就不会那么突出。解决“悬崖效应”措施主要有以下几个方面：
一是在帮扶对象认定上，重视临界贫困，在确定贫困规模后，对帮扶对象实行动态管理。基于扶贫部门建档立卡和统计部门统计抽样数据，摸清临界贫困村和临界贫困人口贫困现状，对徘徊在贫困边缘的人口数量进行估计，笔者认为可将家庭人均年收入高于现行脱贫标准10%-20%以内的人群进行统一的分类分级登记管理，针对不同收入、不同家庭规模等因素设定不同类型的多维贫困线标准。
二是创新帮扶形式，以发展式、保障式扶持为主，资金扶持为辅。要以收入增长为核心转向以能力建设为核心，在坚持“两不愁三保障”的脱贫标准基础上，建立分类救助帮扶体系，细分帮扶对象年龄、性别、家庭结构、受教育程度、职业类型等家庭规模和结构特征，实现从“精准到户到人”到“精准到不同人群的特征”转变，实现对贫困人口实行更精准、更公平和更有效率的帮扶，防止扶贫资源超水平供给。
三是注重风险防控，将风险干预前置。将各类专项救助与贫困户（低保户）身份进行脱钩，以专项救助的方式按需扶持，实现政策全覆盖，减少以贫困户身份作为救助和保障门槛的资源分配方式所产生的落差。
四是在公共基础设施建设、公共服务提供和集体经济发展时，照顾到边缘贫困人口。结合国家乡村振兴战略和产业政策、区域发展资源，在公共资源分配过程中兼顾贫困人群与贫困边缘人群，营造相对公平的发展环境。
（有删节，请点击“阅读原文”查看完整内容）
河海大学学报（哲学社会科学版）
✦中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊
✦AMI综合评价（A刊）核心期刊
✦中文核心期刊
✦全国高校社科名刊
长按识别二维码关注
社会影响力债券：一种新的精准扶贫工具
精准扶贫与老年贫困消减
西部山区农民易地扶贫搬迁意愿的影响因素
中国减贫的范式演变与未来走向：从发展主义到福利治理
论中国脱贫攻坚的理论与实践创新
后2020贫困问题初探
贫困退出：政策蕴含、机制解构与发展扶持政策接续
中国打赢脱贫攻坚战中反贫困治理体系的创新维度
“五个一批”精准扶贫思想视阈下多维贫困治理研究
县域贫困治理的“精准度”困境及其反思