周忠丽.乡村组织振兴的实践路径创新——基于驻村第一书记的视角

引用本文：周忠丽.乡村组织振兴的实践路径创新——基于驻村第一书记的视角[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2023，25(3):41-47.

作者简介：周忠丽（1981—），河海大学马克思主义学院教授，博士，主要从事基层治理与基层党组织建设研究。

（周忠丽老师近照）

摘   要：乡村组织振兴是乡村组织体系的系统构建，包括建立和完善以党的基层组织为核心、以村民自治和村务监督组织为基础、以集体经济组织和农民合作组织为纽带、以各种经济社会服务组织为补充的组织体系。驻村第一书记兼具组织资源和乡村治理资源双重优势，为乡村组织振兴提供了干部人才支撑，在建强村党组织、推进强村富民、提升治理水平和为民办事服务等方面发挥了重要作用。然而，因特定的运行与考核方式，驻村第一书记制度对下负责机制还不够健全，一定程度弱化了村级党组织的组织功能，具体表现为驻村第一书记对村级党组织组织力建设重视不够、培育各类农村经济组织的动力不足、与村庄内部各治理主体互动不足、对乡村社会组织的培育和帮扶成效不明显。在助推乡村组织振兴过程中，驻村第一书记要以全面推进乡村振兴为目标，把增强政治功能和组织功能作为建强村党组织的着力点，因地制宜，创新拓展基层党组织对农村工作全面领导的实现路径，探索引领村级党组织组织力提升，推动“一肩挑”背景下村级党组织更加高效健康运行，并推进党组织引领各类村级组织积极发挥作用，确保乡村社会充满活力、安定有序。

关键词：全面推进乡村振兴；乡村组织振兴；驻村第一书记；村级党组织；组织力

党的二十大报告对全面推进乡村振兴作出重要部署，强调“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴”。基层党组织是推进乡村振兴的“主心骨”，在乡村振兴的“五个振兴”中，组织振兴是重要保障。习近平总书记强调：“在接续推进乡村振兴中，要继续选派驻村第一书记，加强基层党组织建设，提高基层党组织的政治素质和战斗力。”如何充分发挥驻村第一书记的组织建设作用，以组织振兴带动和保障乡村振兴，是基层党组织建设和乡村治理研究中的重要课题。已有研究分别从宏观制度变迁和微观“环境—系统”视角，考察驻村第一书记制度实施的宏观制度环境，描述第一书记驻村的具体情景和个体经验，为深入理解驻村第一书记制度提供了坚实基础。然而，这些研究均未从乡村组织建设角度审视驻村第一书记制度的作用，亦没有深入探讨该制度助推乡村组织振兴的可能性路径。本研究将驻村第一书记制置于中国农村基层治理逻辑转换的长时段历程中，分析当前乡村振兴所面临的组织欠缺，继而探讨驻村第一书记助推乡村组织振兴、激活乡村可持续发展内生动力的可能性路径。

一、从全面推进乡村振兴看乡村组织建设的重要性

作为马克思主义政党，中国共产党摆脱了以往一切政治力量追求自身特殊利益的局限，一经诞生就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。在取得全国政权后，中国共产党在坚持工人阶级领导、充分协调与整合各阶级阶层利益的基础上，创建了人民民主专政的社会主义国家，成功避免了西方国家权力碎片化和“国家—社会”二元对立的陷阱，将人民利益、国家利益和中国共产党的领导巧妙地融合为一体，在社会主义改造和工业化建设过程中彰显了制度优势。从国家财税建设角度来说，其有效铲除了国家经纪人税收体制，终结了晚清以来的政权内卷化，使得新制度在短时期内便站稳脚跟，顺利走上了社会主义建设道路。

不过，由于工商业基础薄弱且受到西方国家经济封锁，新中国在推进国家政权建设时缺乏充裕的资金来源，只能将大部分农业积累转化为国家建设经费，以确保社会主义建设顺利起步。得益于改革开放后的经济快速增长，国家经济实力显著增强，开始着手改革农业政策，确立了“多予、少取、放活”的指导方针，大大减轻了农民负担。党的十六大报告提出，要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。此后，中央逐步建立支农专项补贴制度，增加农民收入；加快对农村基础设施建设投入，改善农村生产生活条件；加大农村科教卫生事业投入，促进农村全面发展。2006年，中央一号文件作出推进社会主义新农村建设的重大部署，规定在全国范围内取消农业税，使得工业与农业、城市与乡村的资源配置关系发生了历史性逆转，工业反哺取代了从农业汲取。

税费改革切实减轻了农民负担，但新问题也随之出现，即原本依靠汲取农村基层资源运转的地方财政，在农业税取消后难以为继，尤其是中西部地区，乡镇财政变得日益“空壳化”。基层政权从过去的汲取型变为悬浮型，与农民的关系日益松散，农村基层党组织呈现弱化、淡化、虚化与边缘化态势。为顺应农村经济社会发展新趋势，部分省份开始探索新的农村基层治理方式。2001年，安徽省率先向农村派驻第一书记，取得显著成效后，不少地方政府开始向农村派驻第一书记，尝试破解农村治理新难题。2015年，中央在各地探索和积累的基础上，将驻村第一书记制提升为全国性制度安排，作为加强基层党组织建设和脱贫攻坚的主要手段。《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》规定，对全国57688个党组织软弱涣散村和12.8万个贫困村选派驻村第一书记，依靠第一书记重建农村基层党组织和实施精准扶贫。

事实证明，驻村第一书记在农村基层治理中发挥了至关重要的协调作用，帮助国家圆满完成了脱贫攻坚的历史任务。不过，脱贫只是阶段性目标和任务，“解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”。因此，习近平总书记在脱贫攻坚总结表彰大会上审时度势，提出要乘势而上，促进乡村振兴。为完成这一新的历史重任，中共中央决定继续“选派一批优秀干部到乡村振兴一线岗位，把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台”。乡村振兴不只是农业振兴、经济振兴，而是全面发展和全面进步的整体振兴，具体言之，包括了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大向度。在这五大振兴之中，组织振兴是根本保障，也是乡村振兴的“第一工程”，所以对驻村第一书记来说具有极其特殊的意义。

从国家政权建设和驻村第一书记制度的变迁可以看出，当前中国的农村基层治理进入了一个新阶段，经过长期不懈的城市反哺和脱贫攻坚，已历史性地消除了近亿农村人口的贫困问题，成功实现了中华民族数千年的小康梦想。当前，农村基层所面临的治理任务不再是贫困问题，而是全面振兴问题，这决定了新时代驻村第一书记的首要任务是要发挥自身制度优势，凝聚各方力量，形成乡村全面振兴的合力。具体地说，就是要建强村党组织，使之成为领导农村各项工作的坚强堡垒，加强党对农村各类组织，包括村民自治和村务监督组织、集体经济和农民合作组织、各种经济社会服务组织的引领，使农村具备自我造血能力，形成可持续性发展的内驱动力。

二、驻村第一书记在乡村组织建设层面的不足

农村基层党组织始终是农村各类组织和各项工作的领导核心，正如习近平总书记指出：“要充分发挥好乡村党组织的作用，把乡村党组织建设好，把领导班子建设强，弱的村要靠好的党支部带领打开局面，富的村要靠好的党支部带领再上一层楼。”向广大农村地区派驻干部，正是实现乡村组织振兴的重要制度安排。多年来，驻村第一书记在建强村党组织、推进强村富民、提升治理水平、为民办事服务等方面均发挥了重要作用。然而，在村治场域的实际运行中，因特定的运行与考核方式，驻村第一书记制度在乡村组织建设层面中积极性与创造性的发挥与运用受到了制约，使得各类乡村组织发育不充分，难以承担实现乡村全面振兴的重任。

首先，对村级党组织组织力建设重视不够。从多年的制度运行实际来看，无论驻村第一书记是选派还是资源项目下拨，驻村第一书记制度的运转更多地都是依靠上级组织，而不是村级党组织和农民群众，这种机制使得驻村第一书记在推动基层治理过程中的关注点和重心均在为村民提供服务，而常常忽略依靠村级党组织组织和动员农民群众，使得基层治理成为“权威主导下的参与”。一方面，项目能否进村、如何进村等问题，在很大程度上取决于驻村第一书记个人争取资源的能力以及派出单位的实力；另一方面，作为项目的受益者，村级党组织和村民缺位，认为下乡资源是驻村第一书记“跑”出来的，是其私人网络的个人“功劳”，无须村级党组织介入。由于村级党组织地位彰显不足、群众参与匮乏，驻村第一书记尽管在“为民办事服务”的职责要求下为民众办了许多好事、实事，但在行为实质上，仍然只是一场单打独斗的“独角戏”，一种“单向度”的个人意愿与施与。在此过程中，村干部乃至村党组织书记产生强烈的依赖和看客心理，甚至出现“驻村第一书记越主动，村干部越不动”的情形，村级党组织组织力不但没有得到强化和提升，反而出现一定程度的弱化，甚或村级权力结构的异化与失衡。

其次，培育各类农村经济合作组织的动力不足。驻村第一书记制的治理机制，实质是打破科层组织常规化运作，通过自上而下的权力救济，集中有限的治理资源，增强政府应对突发事件和特定事务的灵活性和高效性。在第一书记驻村过程中，上级组织为了确保驻村工作的合规性和有效性，力求对驻村第一书记工作进行全方位考评，制定了一系列考评的指标体系。这些指标体系带来自上而下的监督与考核，推动了驻村工作的规范化和标准化，但也易导致驻村第一书记陷入事务主义，疲于应付监督与考核，无心无力从长远角度出发培育可促进农村经济健康可持续发展的各类经济组织。特别是，当驻村第一书记自身资源有限或派出单位实力不强等导致项目拉不到、资源进不了村、乡村振兴推进难有突破时，再加上考核压力，有的驻村第一书记甚至重拾形式主义来应付“指标达标”，这在很大程度上背离了村庄的整体利益。

最后，与村庄内部各治理主体互动不足，对乡村社会组织的培育和帮扶成效不明显。根据中央指导意见，驻村第一书记应该“推动健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强村党组织对村各类组织和各项工作的全面领导，形成治理合力”。但在实际运行过程中，驻村第一书记任期一般是两年，仅入村后的基础性调研就要花费大量时间，真正留给实施发展规划的时间并不多，难以做到以项目实施为载体和契机，提升村庄内部各治理主体对公共事务的参与意愿与协商能力。同时，受考核驱动，驻村第一书记在制定发展规划时，通常会优先考虑实施见效快、上级看得见的项目（如村庄基础设施建设的硬投入等），而对于一些需要长期投入时间和精力的工作，能够持续提升农村内生发展动力的事项，如社会组织培育、治理水平提升、人才培养和引进、文化建设等的关注不够。这就使得第一书记所驻村庄缺乏自主协作和发展能力，一旦第一书记撤离，往往重新陷入碎片化的组织陷阱，无法实现长远的可持续发展。

三、驻村第一书记助推乡村组织振兴的实践路径创新

乡村组织振兴是乡村组织体系的系统构建，包括建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的组织体系。其中，建强村级党组织，提升村级党组织组织力，是乡村组织振兴的关键。驻村第一书记兼具组织资源和乡村治理资源双重优势，为乡村组织振兴提供了干部人才支撑。在助推乡村组织振兴过程中，驻村第一书记要以乡村全面振兴为目标，把增强政治功能和组织功能作为建强村党组织的着力点，因地制宜，创新拓展农村基层党组织对农村工作全面领导的实现路径，确保乡村社会充满活力、安定有序。

1.探索引领村级党组织组织力提升的有效实现路径

当前部分村级党组织组织力弱化，很大程度上是由于党建工作形式化造成了工作重心的偏离。正如习近平总书记指出：“一些地方和部门党建工作还存在重形式轻内容、重过程轻结果、重数量轻质量的问题，看起来热热闹闹，实际效果却不佳，甚至与中心工作‘两张皮’、没有什么效果。”其中，最为突出的表征就是从“痕迹管理”走向“痕迹主义”。驻村第一书记具备引领村级党组织组织力提升的丰富资源，要围绕村级党组织组织力提升的突出问题，进行有针对性的引领，激活村级党组织的活力，提升村级党组织建设质量。其中，最关键的问题就是要探索如何激活党员个体和组织，从而有效地发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，实现村级党组织对内凝聚党员，对外团结群众，把党组织锻造成一个坚强的领导核心。

一是围绕党员发挥作用这个关键点，切实加强党员教育、管理、监督和服务。其中一个可行举措就是推动党员“志愿者”化，其有利于提升党员对组织的认同感与服务群众的责任感，同时也是沟通村级党组织与农民群众的重要渠道，避免了因党组织“建制化”引发与农村社会及农民群众疏离的危险。此外，还需要加强对村级人才建设的探索，增加社会锻炼与竞争环节，这比单纯的组织系统内部培养更具群众基础和社会影响力。

二是着力创新村级党组织的活动和运行方式。为了更好地凝聚和激活党员，影响和带动群众，村级党组织组织活动不能搞“自娱自乐”和“体内循环”，要实现从“纵向垂直指令式”“封闭集中型”向网络式、扁平化的转变。比如，制定紧贴本村实际的活动主题，抓住党员和群众在日常生产与生活中的痛点、痒点和兴奋点，就此开展的会议、讨论和主题活动更容易产生情感共鸣，激发每名党员的主体意识、责任意识和使命意识，激励党员担当作为。

三是提升村党组织的群众工作水平。中国共产党在长期实践中形成了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，驻村第一书记制度设立的初衷，就是回应农村基层的诉求，保持与农民的血肉联系。驻村第一书记既可视为党向农村下派的农村工作方针政策宣传队，也可视为农村工作调查队，是党了解农村、农业、农民以及制定农村社会治理政策最直接、最权威的信息来源。第一书记驻村较大程度上激活了群众路线，但仍存在脱离群众的“悬浮干部”，比如，不少驻村干部的主要时间精力都用在跑资金跑项目上，对村庄了解有限，与村民较为疏远，或是群众工作能力有限，难以将为村民谋利益落到实处。为此，驻村工作的评价机制需要更多地体现群众视角，借此提升驻村工作乃至村党组织的群众工作水平，积极回应和解决村民的实际需求，夯实党在农村基层的执政基础。

2.探索“一肩挑”背景下村级党组织有效运行的实现路径

进入新发展阶段，村党组织书记“一肩挑”制度得到了中央高度重视，在全国农村地区大规模推进。截至2022年5月，在全国49.1万个行政村（社区）中，村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”比例达95.6％。村党组织书记“一肩挑”回应了新发展阶段经济社会深刻变迁对农村基层提出的新的整合要求，有助于加强党组织对农村工作的全面领导。然而，由于全国各地区农村社会发展水平以及党建基础各有不同，村党组织书记“一肩挑”在实践中存在一些需要克服的问题。如何避免决策权的集中统一与村民意愿畅通表达之间的矛盾、监督机制的缺乏与可能发生的权力滥用之间的矛盾，是驻村第一书记推动村党组织建设必须直面的问题，需以实践创新来回应农村基层党建工作的挑战。

一是正确处理与村“两委”尤其是村党组织书记的关系，助推村级党组织与村级自治组织有序发展。无论是第一书记驻村，还是村党组织书记“一肩挑”，都是为了加强党对农村基层的领导，强化党组织在农村工作中的领导核心地位，但由于工作目标和工作方法上的差异，双方容易发生权力博弈甚至是不合作情形。第一书记驻村具有临时性和短期性，在“一票否决”的考核压力之下，倾向于在短期内创造业绩以应对考核，而村“两委”作为常规治理机制与力量，更注重治理的全局性和长效性。正如斯科特所言，“每一种逻辑都与不同的行动者类型相联系——彼此从来不曾完全取代，但它们之间的矛盾与冲突，极大地削弱了场域结构的一致性、内聚性与稳定性。”长远观之，无论是乡村振兴，还是乡村治理现代化，最终依托常规治理机制的不断完善来实现，驻村第一书记需要发挥好辅助、协调和服务的作用。在意识上，驻村第一书记需要克服自身的优越感和价值高位，去除将“帮扶”理解为“施惠”、将“第一书记”理解为“权力第一”的错误观念；在工作方式上，注意调动村“两委”，尤其是村党组织书记的积极性、主动性和创造性，做到“帮办不代替，到位不越位”；在制度上，建立权责分明的制度规定，以保证驻村第一书记与村干部的边界清晰，形成工作合力。

二是加强乡村人才队伍建设，助推村级党组织持续发展。“一肩挑”的制度优势要在实践成效中彰显，离不开“一个肩膀挑得起多副担子”的农村党员干部。工业化和城镇化对包括人才在内的资源吸纳，造成了农村人才匮乏。驻村第一书记要充分发挥自身的组织和协调能力，将发展产业和吸引人才结合起来，解决“一肩挑”背景下的人才储备难题。比如，实施“能人回乡”工程，将其作为实现产业振兴与人才振兴相结合的重要抓手。同时，优化农村党员队伍年龄结构和文化层次，为“一肩挑”人才选拔发挥“蓄水池”功能。

三是充分发挥村级组织的内部监督功能，助推村级党组织健康发展。“一肩挑”在提升农村基层工作效率的同时，也强化了村级权力的集中程度，通过制度建设与机制优化，确保村党组织书记依法依规行使权力，也是驻村工作的重要内容。需要在明确村党组织书记和村“两委”其他成员职责分工以及建立相关责任追究机制的基础上，切实发挥村务监督委员会“最后一公里”的监督作用，加强对村级公共事务财务的监察和管理。村务监督委员会成员要对各项收支、集体土地征用征收、工程招投标等村务公开内容和村民代表会议决定执行情况等进行监督，保障村民集体利益。

3.探索推动党组织引领各类村级组织积极发挥作用的实现路径

乡村组织体系的构建，要以全面推进乡村振兴为目标，以保障和改善农村民生为优先方向，实现农村农民共同富裕，让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与，实现社会善治。因此，要高度重视对乡村社会关系网络的掌握，形成党组织吸纳社会力量，包括吸纳社会一般民众力量的普遍性机制，不断把党组织的政治优势、组织优势转化为推动组织振兴的发展优势，引领各类村级组织积极发挥作用。

一是推进乡村全过程人民民主建设，不断探索村民自治新的实现形式。在推进农村基层民主建设的过程中，村级党组织要发挥引领作用，掌握社会政治生活中的主动权。完善村党组织领导的村民自治制度，围绕激发乡村发展活力和化解农村社会矛盾，创新议事协商形式，拓宽议事协商范围，搭建多方主体参与平台。深化村级议事协商创新实践，构建利益表达的公共空间，对有实际需要的地方，实行以村民小组或自然村为基本单元的村民自治，引导村民借助村民自治、议事会、恳谈会和村规民约等形式，全过程参与乡村决策与治理。、

二是培育和引领农村各类经济组织，推动城乡融合发展。城乡融合发展是乡村振兴的目的，也是乡村振兴的根本出路，只有打通生产要素在城乡间自由流动的通道，才能推动人才、资本和技术等要素向乡村聚集，不断助力乡村内化城市发展动能。驻村第一书记来自城镇而又扎根乡村，无疑是借助城乡融合促进农村改革发展的重要力量，需推动村党组织从城乡融合角度，确定乡村产业发展方向，挖掘村集体经济与各类经济合作组织的发展潜力，牵线搭桥将优质城市资源注入乡村，为乡村产业振兴找到可行出路。

三是培育和引领农村社会组织，促进村庄公共性成长。驻村第一书记远非只是“向上跑项目”，更重要的是着眼变革传统乡村，以项目实施为载体，培养村民的参与意愿与能力，提高村民自组织化水平，让乡村社会真正成长起来，激活村庄可持续发展的内生动力，提升乡村治理程度，打造健康有序又充满活力的新农村。特别是对于那些有较强社会责任感和政治诉求，并能真正代表农民利益的农村社会组织负责人，在坚持党员标准的前提下，将其吸收入党，并创造条件推荐和帮助其当选各级人大代表，使之与村级党组织建立良性关系，成为村级党组织服务和整合农村社会的臂膀和重要力量。

四、结语

历史学家黄仁宇先生认为，中国共产党领导革命的重大贡献之一，就是在农村创造出一种新的底层结构，有效地将农民加以组织并与上层连接，重新实现了中央对地方的控制。这一论断敏锐而中肯，既道出了革命的贡献，也揭示了困扰近代中国乡村的根本难题。近代中国的衰退与孱弱，表面观之，是政府办理外交和对外作战不力，未能有效抵御外来侵略和欺压，但是根源是自然经济遭受西方工业经济摧残，使得乡村社会生产结构解体，社会精英流失或者劣质化，大多数村庄陷入一盘散沙状态，失去了自我组织和发展能力。中国共产党通过土地革命和农业合作社制度，将农民、农业和农村组织起来，并成为其坚强的领导核心和依靠力量。

改革开放以后，家庭联产承包制和村民自治应运而生，农民有了更多的经济上的自主权和政治上的自治权，赢得了广阔的发展空间。然而，在全球化和市场化过程中，农民个体显然势单力薄，无力应对风云变幻的外部环境，需要国家力量的引导与扶持，同时依靠经济合作组织和专业社会服务，才能在激烈的市场竞争中寻得一条生路，这是一种更高形态的农村组织形式。在此情景下，兼具体制性与灵活性的驻村第一书记制度，成为重要的制度安排。正是基于此，在顺利完成脱贫攻坚任务后，党中央决定向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队，为探索这种更高形态的农村组织形式，实现乡村振兴积累经验。对驻村第一书记而言，引领村级党组织提升组织力，培育农村社会服务和经济合作组织，激发村庄可持续发展的内生动力，是其在新发展阶段的核心职能。

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