中国式现代化视角下乡村治理框架研究

引用本文：李锋，王俊梦.中国式现代化视角下乡村治理框架研究[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2023，25(4):39-53.

作者简介：李锋（1970—），河海大学商学院教授，博士，主要从事政府与社会治理研究。

（李锋老师近照）

摘要：中国式乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，加快实现中国式乡村治理现代化，有助于全面推进乡村振兴战略，为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。我国乡村社会现代化转型面临治理主体权限模糊化、治理内容复杂繁琐化以及治理方式刻板形式化等多重困境。为实现与中国式现代化理论相契合的乡村治理机制创新，运用PDCA循环理论，建立以“状态分析-机制构建-机制评估-机制改进”为主线的中国式乡村现代化治理框架：计划阶段明确由党委、政府、社会组织以及村民协同参与的现代化治理主体职能结构，依托“一建五治”模式推进治理创新；实施阶段积极优化基层体系结构、产业发展布局和集中建设布局打造党建“红色引擎”，通过平台建设、秩序重塑、信任机制和领导协调四方面形成多层次资源支撑保障机制，同时设立乡村现代化治理的差异化调整机制；检查和处理阶段强化绩效评估结果反馈的应用，加入公众参与的视角，坚持自上而下和自下而上双重评估路径，满足乡村社会村民的美好生活需要。结合中国式乡村现代化治理框架的实施，提出乡村基层应继续推进多元协调治理，正确处理社会内部矛盾冲突，以“五治融合”扎实提升治理效能。

关键词：中国式现代化；乡村治理；PDCA循环；治理框架；绩效评价

一、研究背景

党的二十大报告指出，科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出新的蓬勃生机，中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，自《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》以来，乡村社会处在社会主义现代化建设的重要位置，乡村治理成为推进中国式现代化的重要基石。中国式现代化道路的确立为乡村社会治理提供了根本取向，新时期的乡村治理必须以现代化为基本目标，围绕中国式现代化的总要求构建新的乡村治理框架。同时，完善乡村社会现代化治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度也是实现中国式现代化的基础工程。以中国式现代化指引乡村振兴，实现中国式乡村现代化已经成为全面建设社会主义现代化国家的重要任务，因此在中国式现代化视角下研究乡村治理框架具有现实意义。当前，国内关于乡村现代化治理的研究和实践进入了新发展阶段，社会治理基础性制度框架已经基本确立，但是我国乡村发展不平衡不充分的主要矛盾依然突出，基层社会发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂的变化，乡村在实现现代化的进程中面临着艰巨而繁重的治理任务，治理框架还需进行系统性完善和整体性重构。

关于乡村社会治理，学界对其进行了丰富的研究，为构建满足中国式现代化要求的乡村治理框架奠定了深厚的基础。一是在治理机制层面，有学者认为乡村治理的现代化转型需要进一步强化基层群众的主体地位，打破行政与自治的二元思维，逐步形成由党组织引领、政府及村委主导、社会经济组织参与和居民自治协调互动的多元治理体制，而中国式现代化的本质决定了党建是新时期乡村现代化治理的关键主体。二是在治理实践层面，有学者提出在中国特色社会主义新时代背景下的技术治理能带来比政治治理更突出的治理效果，数字乡村建设是多位一体的过程，自治、法治、德治相结合的“三治融合”是有效提升乡村治理能力的有效举措。三是在治理评估层面，研究表明政策落实是确保实现治理现代化效应的必要条件，通过共建共治共享将自上而下的国家治理与自下而上的社会参与结合起来，能够推动国家与社会的良性互动。从现有文献来看，学界从治理机制、实践和评估多个角度出发，对新时期的乡村社会治理进行了大量的研究分析。但是，关于中国式乡村现代化治理的研究仍有拓展空间：一是多数文献聚焦于案例研究或区域数据分析现代化治理的实践问题，缺乏结合中国式现代化的理论内涵和实践要求对全国层面进行整体分析；二是对中国式乡村现代化治理框架的相关研究尚未系统化，对于全过程开展现代化治理方面的研究较少，在治理结果的反馈评估方面需要加强研究。

关于PDCA（plan-do-check-action）循环理论在治理领域的应用，学界已经初步形成了一套完整的研究范式。相较于其他治理思路，PDCA理论的迭代思路能够更好地实现乡村现代化治理的持续改进，且随着现代化社会的快速发展，PDCA循环理论不断与新的治理方法和工具相结合，形成了更加完善和科学的治理体系。有学者结合PDCA理论对大数据治理体系构建进行了研究，提出PDCA应用于治理评价是治理改革的重要方案之一，并表示PDCA的引入能够更好地强化治理评价结果的反馈应用。基于此，本研究利用PDCA循环理论与乡村现代化治理在流程上的共通之处，从中国式现代化的内涵出发，厘清新发展阶段下中国式乡村现代化治理的本质特征，积极应用协同治理理论和政府绩效治理理论，全面、系统地建构了一套具有前瞻性和指向性的乡村治理框架，提出在中国特色社会主义新时代下实现乡村现代化的现实路径，支撑建设更具“中国特色”的乡村现代化社会。系统规划乡村社会现代化发展体系建设，对于贯彻落实党的二十大精神、深刻把握中国式现代化的内在逻辑具有重要的理论价值，而积极开展治理框架顶层设计，促进多元治理主体的协同治理，能有效完善乡村社会的上下互动反馈评估机制，对提升乡村社会的治理体系和治理能力现代化具有重要的实践意义。

二、乡村现代化治理的现实困境

正逢全面推进中国式现代化的开局之年，准确认识和把握我国乡村社会的主要困境，有的放矢地进行乡村现代化治理是深入理解新时代中国特色社会主义的关键所在，更是大力推进中国式现代化道路的现实基础。近年来，随着城乡一体化的快速发展和乡村改革的不断深入，国家资源不断向乡村倾斜，乡村社会迎来现代化发展的重要机遇。然而，受限于落后的治理体系和治理能力，乡村不断错失时代机遇，发展与治理的不平衡使得乡村严重脱节，导致乡村治理新旧矛盾冲突愈发明显，极大地阻碍了国家现代化发展的步伐。乡村现代化治理困境具体体现在以下方面。

1.治理主体权限模糊化

乡村现代化治理实际上是一个从“管理”走向“治理”的过程，处理好政府权威、乡村自治和村民个体三大主体之间的权力职能界限是一个必经阶段。乡村治理主体职能结构的健全是乡村治理制度成熟的表现形式之一，治理主体自身对乡村治理制度的设计与运行具有关键影响，是构建中国式乡村现代化治理框架的重要考虑因素。当前，中国乡村治理载体的多元化给乡村社会现代化转型注入了活力，但也使得治理多元主体间协调治理的责任界限趋于模糊异化，这主要表现为：一是党建治理的滞后。乡村基层党组织是党领导乡村治理工作的核心，为乡村现代化转型提供了坚强的政治保障。全面推进乡村振兴战略实施以来，乡村基层党组织建设取得了显著成效，但也面临基层党组织弱化、边缘化等问题。部分基层党组织的领导能力不强，对党的路线方针政策理解不到位，致使治理方向走偏。同时，乡村社会中基层党组织的治理机制不健全，各项制度之间联系不紧密，管理机制和工作机制滞后，严重影响了党组织凝聚协同作用的发挥。二是村民自治的虚置。近年来，国家政权组织、村两委等正式力量的深入使基层政府权力不断扩张，权利向更高级的政府组织聚拢，而义务由更低级的自治组织承担。权利-义务关系的扭曲大大削弱了乡村的自治能力，打击了村民参与乡村治理活动的积极性与主动性，政府组织和自治组织之间的利益角逐和责任推诿不仅使得村民的需求得不到有效满足，还降低了政府组织在乡村基层中的公信力。此外，村民参与乡村治理的意愿不够强烈、乡村大量优质劳动力流失等因素再次弱化了村民自治在乡村治理中的主体作用。三是社会组织的缺位。社会组织在乡村治理中的作用逐步凸显，社会治理能够有效推动政府提升公共服务水平并优化政策执行。然而，由于政府组织掌握着政策资源、权力资源、经济资源等绝大部分资源，我国乡村各类社会组织发展长期依赖于政府，在行政压力下倾向于借助政府机构参与乡村治理。社会组织与政府组织地位的不对等严重限制了社会组织在参与重大公共事务管理和表达权益诉求中的补充作用，导致经济社会组织难以有效参与合作治理。

2.治理内容复杂繁琐化

在现代化政策执行压力和利益驱动下，城市对乡村的资源要素输入以及乡村新型业态的快速发展使得乡村社会治理范围不断扩大，治理内容更为复杂繁琐化。乡村现代化治理内容的复杂繁琐化主要源于以下矛盾：一是现代化基础设施不完善带来的矛盾。基础设施是实现治理现代化的基础保障，完善的基础设施能够为乡村的高质量发展提供坚实支撑，而当前乡村现代化基础设施建设依然薄弱，投资供给不足、城乡建设失衡、投资机制不健全、融资渠道单一、项目审核低效等因素引发了部分乡村现代化发展不平衡不充分的矛盾。现代化基础设施的落后还导致乡村公共决策过度依赖治理者的经验，具有较强的主观性，由此造成了乡村社会现代化发展过程中的巨大差异。二是矛盾调解机制不健全带来的矛盾。不同利益相关者之间的关系失调是当前乡村社会的常见矛盾，也是乡村现代化治理的重要内容。近年来，中国乡村自然村合并成行政村，因管理范围加倍、甚至数倍扩大，社会关联被不断削弱，自然熟人社会的天然治理资源也随之减少。在村民与行政村联系渠道割裂、管理层断层的社会背景下，各村落之间资源分配失衡的问题在所难免，集体经济实力不足更加剧了统筹治理过程中的利益纠纷和冲突。其中，部分乡村矛盾纠纷复杂繁琐，而政策规定不明晰，没有形成系统的矛盾纠纷调解机制，导致矛盾纠纷事件重复交办、调整过程监管乏力、调解质效滞后低下等现象频发。调解机制的不健全导致部分乡村的社会矛盾无法得到有效的解决，多元治理主体的加入使社会矛盾更加尖锐，乡村社会矛盾正由简单的邻里纠纷逐步演化为更为复杂的结构性矛盾，涉及土地权益、资源分配、农民收入等多个层面的问题。三是现代化市场逻辑的冲击带来的矛盾。乡村现代化转型使得现代化元素迅速涌入乡村社会，给村民的日常消费方式带来了颠覆性变化，同时也改变了乡村社会中物质文化消费领域的生态，提升了消费的便捷化、多样化、个性化体验。然而，数字资本、市场逻辑等现代化元素的快速渗透也对乡村社会的弱势群体造成了一定的不利影响，由于无法承担数字化转型的高昂成本，乡村弱势群体可能会失去获得信息和参与现代化市场的机会。此外，乡村的传统产业和社会组织也可能会因为无法满足现代化市场逻辑中强调的效率性和竞争性而被市场边缘化，从而加剧乡村社会的贫富差距和不平等现象。因此，如何正确处理好现代化市场逻辑与乡村社会传统发展逻辑之间的关系，成为乡村现代化进程中必须要面对的重要问题之一。

3.治理方式刻板形式化

乡村现代化治理环境复杂，治理主体只有采用与时俱进、灵活变通的治理方式，才能有效解决在现代化治理过程中遇到的各种新问题和新矛盾。当前，传统治理方式的局限性和现代化治理方式的滞后性成了乡村现代化转型的关键瓶颈：一是传统治理方式的局限性。政党主导乡村治理是政府在当前经济社会转型情境下的主动选择，在一定程度上能够改善中国乡村治理，但在某些情况下也会造成治理方式刻板形式化的困境。一方面，传统治理方式中政府权力的不断下沉使得创新治理范围不断缩小，受治理主体思维和工作方式惯性、传统发展方式思维定式和行为惯性的影响，传统治理方式存在着组织结构和管理机制过于僵化的问题。另一方面，传统治理方式具有很强的行政化特征，主要依赖政府权力的集中和行政手段的运用，这种方式难以真正调动乡村社会各方力量实现多元治理，并且容易出现治理效率低下、治理成本高昂等问题。二是现代化治理方式的延迟性。乡村治理的有效性依赖于治理方式的完备性，乡村治理只有在先进的治理方式保障下才能全面推进，尽管现代化治理方式在城市已经得到了广泛应用，但在乡村的推广和应用仍然存在着困难。如，乡村资源配置的不平衡导致多数乡村群众信息技术素养普及程度低，部分依赖互联网的现代化治理方式无法在乡村得到有效实施。此外，乡村地区的人口结构和文化传统与城市有较大差异，部分现代化治理方式难以适应当地的社会文化环境，一些村民习惯采取传统的自治方式来解决问题，由此忽视了政府和市场在治理中的作用，使得部分现代化治理方式难以在乡村地区得到广泛认可和实施。

三、中国式现代化视角下乡村治理框架设计

中国式现代化无法在缺失乡村现代化的社会环境下有序运行，当前现代治理型社会正在加速替代原有的传统管理型社会。在现代化转型过程中，乡村社会的主要矛盾发生了变化。为破解当前乡村现代化治理的多重困境，乡村社会亟需建立科学合理的治理框架以保证乡村社会朝正确的方向和目标发展。当前，已有不少学者对乡村现代化治理框架的构建进行了研究，这些治理框架既有共通之处，又有不同的关注焦点，各种治理框架优势互补且综合集成对于构建全面、有效的乡村现代化治理框架具有重要意义。但是，当前现有的乡村基层治理框架缺乏相应的科学评估环节，治理效果不尽如人意。PDCA（plan-do-check-action)循环主要通过计划、实施、检查和处理4个环节的迭代，有效建立多元主体的上下联系机制，有针对性地实现治理过程的持续优化和治理质量的不断提升，旨在做到系统谋划、统筹推进。借鉴PDCA循环理论思路构建乡村治理框架，在理论上具有适切性，因为其过程方法和迭代思路对治理框架的持续改进具有重要意义。中国式现代化是全方位的现代化，包括经济、政治、文化、社会、生态等各方面和各领域。为此，中国式乡村现代化治理框架也需要包括多个层面和领域，可以从乡村现代化治理的主体、客体、方式3个角度为切入点，在现有治理框架的基础上，运用PDCA循环理论，全过程、全方位地审视乡村治理中出现的各类问题，从而明确设计目标，厘清设计思路，统筹基层乡村的全过程治理和多维度治理，形成一整套统筹兼顾的中国式乡村现代化治理框架，最终助推我国乡村社会实现全方位的、均衡的现代化。

1.设计目标

（1）基于PDCA循环治理的设计目标

PDCA循环由4个阶段组成，分别是计划阶段（plan)、实施阶段（do)、检查阶段（check)和处理阶段（action)，据此延伸发散可将乡村现代化治理阶段划分为基于“状态分析-机制构建-机制评估-机制改进”四阶段的闭环管理，并分别确定不同阶段的治理目标。从新时代乡村社会发展实际和乡村治理需求出发，通过规范化、程序化和规则化的治理手段整合乡村治理资源精准到人到户，依靠反馈评估系统实时优化治理制度，做到乡村治理从发现问题到解决问题以及评价反馈的全覆盖，由此实现以问题为导向、立足于中国国情的乡村现代化治理。

（2）基于多维度同步治理的设计目标

乡村治理是由治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等构成的完整体系，基于这些构成要素，从治理主体、客体、方式3个维度对乡村社会进行多位一体的治理。厘清乡村现代化治理的主体、客体和方式是有必要的，通过梳理相关文献并结合现实可知：与传统乡村的“简约形态”不同，现阶段的乡村社会呈现出明显的多元化特征，由党委、政府、企业、社会组织和村民共同构成乡村现代化的治理主体。乡村现代化治理客体是乡村现代化进程中面临的各种问题和矛盾，即治理主体权限模糊化、治理内容复杂繁琐化、治理方式刻板形式化等困境下产生的矛盾。乡村治理方式指乡村治理主体运用的旨在整合乡村社会资源、精准传达治理政策的治理机制和手段。乡村治理方式的现代化是指在乡村发展和治理过程中，运用科学规范的机制、手段和理念，借助现代化科技和管理方法，促进乡村社会的进步和乡村振兴战略的实施。党的二十大报告指出“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”。因此，在乡村现代化的多维度治理下，中国式乡村现代化治理框架构建的目标就是在中国共产党的引导下，坚持中国特色社会主义，实现乡村社会治理主体、客体、方式的现代化转型。

2.设计思路

（1）基于PDCA循环治理的设计思路

根据中国式现代化的内涵要求，围绕治理体制机制建设，探索现代化发展的新模式、新路径和长效机制，无疑是践行治理体系现代化和治理能力现代化的必然要求。基于PDCA循环，全过程地透视乡村现代化治理的流程，大致可将其治理框架分成5个部分：①建立治理责任机制，包括建立乡村治理组织机构，明确治理组织的人员构成、工作职责和岗位职责，明确治理主体的职责、能力要求、资质要求和述职管理要求等，落实治理中相关组织和角色的责任，为乡村现代化治理提供组织保障；②建立治理运行机制，包括治理方案从设计、实施和反馈的全过程，规范日常管理，为乡村的中国式现代化发展奠定基础；③建立乡村治理框架的日常维护治理规范，确保框架正常运行，提供基层的运行基础和保障；④建立治理评估机制，包括现代化治理绩效体系、治理流程监督体系等，保障治理过程的高效监督和决策管理；⑤建立治理反馈机制，包括关键环节回溯、失败教训反思、成功经验总结等，提升治理方案的反馈效应。通过PDCA循环不断积累治理体系实践过程中具有普遍性和可推广性的治理方案，打造共建共管协调联动机制，并搭建乡村社会之间的友好合作交流平台，从而优化治理框架，进一步影响治理主体和塑造治理过程。

（2）基于多维度同步治理的设计思路

从中国式现代化视角出发，全过程透视乡村现代化治理的主体、客体和方式：一是治理主体方面，以中国式现代化指引乡村治理，就是要坚持党建引领、组织振兴，必须明确党委引领基层社会治理的治理主线，坚持横向协作、纵向发力，形成以党为顶层领导核心和基层协调中心的网格式治理格局。深入学习贯彻党的二十大精神，明确中国式现代化“是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化”。实现中国式现代化的关键在“人”，在中国式乡村现代化治理过程中，应当尊重村民的主体性地位，结合政府和基层更好地发挥“上下机制”的相互融合，从自治走向共治，健全党组织领导的乡村治理体系。二是治理客体方面，以中国式现代化指引乡村治理，就是要坚持人民至上。积极完善系统规划方案，结合乡村资源条件进行要素间的合理配置和良性互动，综合分析乡村内外部矛盾因果及影响机制，形成中国式现代化建设、乡村振兴法律基础和新型城镇化战略等相互融合的制度保障系统。建设乡村现代化数字治理新体系，以数字化赋能乡村治理，建设乡村现代化数字治理新体系，实现为了人民、依靠人民、其成果由人民共享的中国式现代化。三是治理方式方面，以中国式现代化引导乡村治理，就是在遵循现代化的规律、原则和规则的基础上，以符合中国国情的现代化方式推进乡村现代化转型。运用科学规范的治理方式和手段对客体进行精准治理，可从4个路径出发：首先是顶层设计。由党中央和国务院从全局出发，结合中国式现代化发展要义，对乡村现代化治理进行全方面、全要素的统筹规划。特别是，重塑权力结构，通过优化治理主体的关系实现对治理流程的有效控制，真正打通资源的供给通道，保障国家资源使用的精准化、规范化。其次是多元协同。深刻把握中国式现代化的本质要求，要坚决维护党组织在乡村社会现代化建设中的核心地位，大力发挥基层党组织上传下达、组织实施、凝聚人心的引导作用，通过带领政府、社会组织和村级自治组织提高服务水平，建立良好的社会关系，多元主体合力再建具有凝聚力和向心力的“乡村共同体”。再次是法律保障。全面依法治国是中国式现代化的显著标志，法治中国建设在党的二十大报告中被赋予新的历史使命和时代要求。基层乡村应当积极响应国家法制政策，完善公共法律服务，普及法律知识，夯实基层治理基础，以法律咨询、人民调解、法律援助等方式精准高效地服务乡村群众。最后是技术赋能。实现中国式现代化，必须坚持开拓创新，需大力推广“互联网+社区”“互联网+公共法律”等模式，大力发展数字智能化农业，积极探寻乡村数字经济新模式，确保现代化技术与基层各领域的深度融合。一言以蔽之，乡村现代化治理应该始终从村民的主体性出发，在基层党组织的引领下，契合乡村空间场域，有效发挥数字技术在乡村治理中的优势价值。加强乡村基层自身的“造血”功能，真正发挥政府、市场和自身的整合优势，保障乡村的独立有序运行，坚定地走中国式现代化道路。

结合上述设计目标和设计思路，提出了中国式乡村现代化治理的综合集成框架（图1）：在规划和计划阶段，掌握当前乡村基层社会的治理状态，明确治理需求及目标，厘清乡村基层社会的治理主体、客体和方式并建立创新治理机制；实施阶段则通过建立引擎机制、支撑机制和差异化调整机制，进一步优化创新治理路径；检查和处理阶段总结经验教训，系统化保留记载成功实践路径，完善治理框架。

四、中国式现代化视角下乡村治理框架运用

为推动中国式乡村现代化治理，改变传统社会的治理结构并实现对乡村现代化治理框架的合理运用是新时代乡村发展的重要前提。参考PDCA循环治理理念，结合多维度同步治理方法，构建乡村现代化治理工作循环治理模式，即将现代化治理工作分解为制定目标计划、实施治理任务、检查与评估考核、结果运用与改进4个环节，提高治理工作科学化、规范化、精细化水平。该治理框架通过明确治理主体、治理客体和治理方式的现代化治理目标，打造乡村现代化治理的引擎动力机制、长效支撑机制和差异化调整机制，总结创新治理实践路径，全面推动乡村社会的高质量发展。中国式乡村现代化治理流程的4个环节及具体内容如下。

1.计划阶段（plan）：治理目标的指导性策略

制定科学完整的治理计划体系是进行PDCA循环的良好开端，也是开启乡村现代化治理的首要工作。乡村现代化治理作为中国式现代化治理的基石，是一项高度复杂的系统性工作，在构建中国式乡村现代化治理框架之前，应当明确乡村现代化治理就是为了满足人们美好生活需要，其总体目标是坚定不移地推动乡村走中国式现代化发展的道路。治理框架的具体构建牵涉很多要素，总的来说主要是由乡村治理运行中涉及的治理主体、治理客体和治理方式三者相互协调并有机衔接组成。计划阶段需要汲取上一个循环的经验教训，基于不同维度分别制定承上启下的指导性目标，构建完善且具有普适性的治理框架，为中国式乡村现代化治理提供可靠的实践方向和路径。

（1）治理主体：党委、政府、社会协同参与

针对治理主体，运用协同治理理论有效发挥指导实践作用。协同治理理论是复合型理论，隐含着政府与非政府组织内部上下左右全方面的协同治理活动。根据协同治理理论和中国国情构建的乡村现代化治理体系，应该明确党委、政府、社会和公众等乡村治理主体的协同意愿并保障协同动力的持续供给。面对不同治理主体价值诉求的分歧，党委和政府应该强化落实乡村的民主协商程序，重建乡村基层社会个人之间的信赖和共利关系，促进公共利益的最大化，以公共价值目标为抓手，以有形产出生成协同治理的意愿和动力。同时，采取多元主体协同的乡村现代化治理路径是一种切合中国式现代化要求的治理逻辑。除了党委、政府的参与，发动基层群众的力量也能够激活其自主管理能动性，加强乡村社会多元主体的合作联系。通过建设具有“家国一体”中国特色的“乡村韧性治理共同体”，有助于进一步加快实现乡村现代化治理，开辟一条前所未有的社会主义道路。此外，社会自组织在中国式乡村现代化治理过程中也发挥着极大的作用，其能够有效地补充政府的不足。社会自组织等非行政组织与行政组织的多元协调治理有利于更好地使乡村适应当地和外部不断变化的环境，增加获取附加值的可能性，赋予当地村民权力，进而增加政策的合法性。多元组织协同治理模式有利于激活村民参与乡村治理的动力，自组织发展带来的协同作用能够将碎片式的乡村治理主体重新联系起来，从而产生更加灵活、协同、包容且适应性更强的治理体系，对中国式乡村现代化转型具有正向作用。

（2）治理客体：正确处理基层内部矛盾问题

针对治理客体，应该因地制宜地进行系统规划。中国式乡村现代化的本质要求之一是维护乡村社会和谐稳定秩序，处理好基层社会的矛盾问题是实现高质量发展的前提。乡村经济社会发展各领域都涉及正确处理人民内部矛盾的问题，要正确处理这些矛盾，应该综合分析乡村历史，确立以当地文化为核心的乡村协调策略：一是通过组织活动逐步建立规则和制度，畅通民意表达与反馈渠道，把村民的利益诉求和权益保障放在治理工作的首位。二是整合乡村产业振兴、矛盾治理、人口调控等多方面的规划要求，通过规范化社会矛盾纠纷调处化解工作流程做到最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素。三是建立健全以人民调解为基础，行政调解、司法调解各自发挥作用又相互衔接配合的“三调联动”工作机制，充分发挥调解工作在化解矛盾纠纷中的重要作用，全力维护社会和谐稳定。四是培育乡村协调中心，及时针对矛盾追本溯源，有针对性地解决问题。此外，在复杂多变的乡村基层社会环境中应积极应对治理矛盾，面对新的挑战寻找新的机遇，充分激发社会活力，促进社会多元发展。

（3）治理方式：大力推动“一建五治”模式

针对治理方式，运用“一建五治”模式发挥中国特色社会主义制度建设优势。“一建五治”模式是党引导人民在特色社会主义实践道路上的重大成果，也是中国式乡村现代化治理的基本方式。该模式以党建引领为中心，通过政治深入强化、德治进行教育、智治作为支撑、自治强大基础、法治提供保障五条路径助推乡村社会现代化发展。治理的机制关乎乡村治理的实效，乡村治理载体应该积极推动“一建五治”模式内嵌于当代中国式乡村现代化治理框架，实现乡村高质量发展。

第一，全面强化乡村基层党组织建设，增强乡村凝聚力和向心力。中国式现代化是坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义开创的现代化发展道路，坚持党的领导贯穿于乡村治理全过程。中国式乡村现代化治理不仅取决于治理制度的完善，还取决于基层之间是否积极维护党组织并产生社会凝聚力和高度信任的关系。借鉴当前已有的行政化创新路径，可以从以下几个方面进行探索：一是深化“党建+网格”治理机制，以党建网格带动现代化治理，即将党组织分化到市场经济、社会公益、政府等各个领域，有指向性地推动服务深度融入基层治理体系。二是深化“党建+阵地”辐射体系。民主选举基层党员当选乡村精英参与村内外大小事务的决策工作，组建党员群众责任共同体，有效解决和避免权力掣肘问题。发挥党建引领凝心聚力的作用，深刻领会新时代党的创新理论，从而集中乡村力量落实乡村振兴、产业发展等民生实事项目。三是深化“党建+干部”培育体系。对内积极挖掘乡镇内生资源，开展基层治理后备干部的培养计划，选优配强村镇级党员干部队伍，建立健全年轻干部“下派上挂”的挂职机制；对外打通“人才下乡”的立体化通道，吸引更多在外高知识分子返乡留乡，为乡村现代化发展形成内外双重动力保障。党建综合创新乡村治理的运行机制如图2所示。

第二，坚持“五治”并举，构建乡村治理“同心圆”。中国式乡村现代化治理应该立足“权制互动”的实践逻辑，统筹推进以人为核心的村民增权赋能，走中国特色社会主义治理道路。一是在自治方面，增强乡村基层群众的主体意识，加强乡村治理各种政策保障，建立健全基层自治制度，使村民“有话可说，有话想说，有话能说”，充分激发民主自治活力。二是在法治方面，建立健全乡村的法治机构，切实保障人民民主权利。加强法制思想学习宣传，创新乡村普法形式，处理好地方民俗文化与法律法规的矛盾，成立解决基层社会重点法制问题的法律专项组，根据群众需求开通法律咨询渠道。三是在德治方面，充分利用道德约束这一非正式制度，将优良家风、民风与现代文化相融合，把社会主义核心价值观融入乡村治理并内化于自觉的行动，让中华优秀传统美德发扬光大，构建以“记得住的乡愁”为文化之根的乡村发展伦理体系，充分认识和学习乡村道德观念和地方性道德知识，为乡村现代化治理提供有力的道德支撑和精神动力。四是在智治方面，抓住新科技革命的机遇，加快乡村现代化治理智治化建设，推进现代科技与乡村治理的深度融合，建设大数据网络系统和专业人才队伍，及时准确地满足民生需要。五是在心治方面，重视乡村基层群众的身心健康状况，在县、乡、村综合活动中心建立心理咨询室，加强心理服务，唤醒乡村基层群众对乡村振兴的认同感和责任感，营造良好的社会治理风气。

2.实施阶段（do）：框架实施的有效性策略

实施阶段是PDCA循环中的关键部分，切实有效地实施治理流程是后两个阶段顺利运行的先决条件。中国乡村拥有社会主义先进文化和传统优秀文化相互交织融合带来的独特韧性，但同时也面临着其他国家没有的特殊问题。中国式现代化要求既要符合中国国情，也要坚持社会主义，中国式乡村现代化治理不能简单地把西方的现代化道路搬运过来，而是要从中国实际出发，既要发挥制度优势，又要发挥后发优势。因此，在面对中国乡村的复杂性和特殊性时，应该充分运用协同治理理论和政府绩效治理理论，打造带有中国特色的乡村治理现代化引擎机制和支撑机制，并设立差异化调整机制，优化当前中国创新治理路径，构建一个适合中国乡情的治理框架。

（1）打造乡村现代化治理的“红色引擎”

坚持党建引领不仅是乡村实现中国式现代化的前提，更是乡村实现现代化治理的“红色引擎”。在党建的引领下，积极优化基层体系结构、产业发展布局和集中建设布局是实现乡村现代化的动力源泉。首先，乡村基层党组织作为保障全面推进乡村振兴战略并顺利实现国家现代化的有效抓手，担负着组织构建基层体系结构的重大责任。其次，深入优化产业布局，将“输血”与“造血”相结合，在基层党组织的引领下不断夯实村集体经济和产业发展基础。发展的先进性是中国式现代化的关键要义，乡村治理主体应当依托区位优势和资源禀赋，大力打造当地乡村品牌生态组织结构。发展乡村建设项目引入外部资源扶持，拓宽经济发展新渠道，增加村民经济收入来源，保障乡村经济社会协调发展。再次，统筹规划协调乡村集中建设工作，发展壮大新型集体经济，聚集资源实现基层创新，深度整合完成资源积聚。中国式现代化是全体人民的现代化，要实现中国式乡村现代化，就要充分发挥集中力量办大事这一中国社会主义制度的显著优势，坚持集中建设促进村级集体经济和村民增收的双向共赢。基层体系结构、产业发展布局和集中建设布局的协同互动能够加快形成共建共治共享的乡村治理新格局，为乡村振兴提供坚实有力的动力之源，保证乡村现代化正常稳步推进。

（2）建立乡村现代化治理的长效支撑机制

当前中国正处在全面建设社会主义现代化国家的关键时期，乡村治理工作的重点难点正在发生着重要且深刻的变化，乡村基层社会治理体系也将迎来全新的挑战。为了巩固乡村振兴成果，建立支撑乡村治理的长效机制需要以平台建设、秩序重塑、信任机制和领导协调四方面为切入点，促成多层次资源支撑保障机制的形成与可持续发展，以进一步响应乡村振兴总要求，形成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的基层社会形态。

首先，大力建设数字平台，运用大数据、人工智能技术推动乡村现代化治理。牢牢把握全球信息化发展与数字化转型的重大历史机遇，是驱动加速实现中国式现代化的重要途径。中国式乡村现代化治理应该积极运用现代数字化技术打破传统乡村的信息壁垒、弥补区位偏远的不足，利用数字技术自身的扩散效应、普惠效应及溢出效应，深入推动乡村多方面的现代化转型，旨在带来一个集村财公开、村务管理、惠农服务等多领域为一体的智慧化治理平台。其次，重塑乡村治理的基础秩序，实现现代化全过程转型。为了塑造良好的乡村社会秩序，在乡村治理现代化过程中应该进一步发挥集体所有制功能，按照村民自治原则行使公共资源所有权，强化村民的公共意识，抓住人地分离趋势，重建村社组织，推动乡村政府、社会和村民形成治理共同体。再次，强化乡村社会传统意义上的地缘和血缘关系，考虑私人关系之上的公共利益，完善信任机制以维系乡村的稳定性与和谐运转。发展新型农村社会组织，增进国家和基层的互信互动，培育乡村服务性、公益性、互助性组织，为基层各种民间借贷关系和金融组织提供内在力量。最后，优化治理组织领导协调乡村治理的机制体系。中国式现代化是物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明“五个文明”相协调的现代化，针对乡村各方面发展不平衡不充分现象，中国式乡村现代化治理应当引导“五个文明”的整体性协调发展，通过社会的全面发展带动人的全面发展，不断拓宽中国式现代化新道路。同时，强调发展速度和发展质量相平衡，推进乡村社会有机体的整体优化并不断向现代化方向发展。

（3）设立乡村现代化治理的差异化调整机制

中国式乡村现代化治理是一项综合性工作，需要考虑经济、社会、环境等多方面因素，加上不同的乡村社会具有不同的特点和需求，在实施治理工作的过程中，需要加强研究和实践，针对不同的治理对象，制定有效的治理策略和措施，以提高治理效率和水平，推动乡村现代化的全面发展。一方面，针对不同乡村社会的自然环境、资源优势和人口结构等因素，需要调整差异化的乡村治理工作。对于资源匮乏、环境恶劣的地区，可以采取发展特色产业、建设生态村庄等方式来提升当地的经济发展和生活质量；对于人口稠密、文化底蕴深厚的地区，可以注重发挥传统文化和人文资源的优势，推进乡村旅游、民宿经济等发展。另一方面，针对不同乡村社会的治理难点和矛盾问题，需要实施特殊的应对措施。例如，在农村土地承包经营权流转难度大的地区，可以引导农民组建合作社、农民专业合作社等形式，共同经营土地；在村务管理不规范的地区，通过加强村委会管理和监督，增强村民自治意识，提高治理效率。设立乡村现代化治理的差异化调整机制，不仅有助于保障乡村治理的科学化和有效性，能促进乡村经济的发展和村民生活的改善，更能有助于实现中国式乡村现代化治理的目标。

3.检查阶段（check）：结果反馈的可视性策略

检查阶段是实施阶段的拓展延伸，是检验整个乡村现代化治理框架是否合理科学的重要环节。治理实践成果的评价受评估者立场、方法等因素综合作用的影响，具有主观性，会造成一定程度的偏差。党中央多次强调要对乡村基层治理政策的实施情况进行跟踪反馈，落实政策杜绝走样。因此乡村治理效能评估指标体系考核方式的选择是至关重要的，参与式绩效考核被证实是一种可行路径。要实现中国式乡村现代化治理，政府治理理论（PV-GPG理论）是值得参考的方法。PV-GPG理论基于公共价值，从上下两条路径同时出发，建立健全公众参与意见反馈机制，构建由多主体相互协调组成的网络结构，合作参与社会治理事务，谋求乡村基层公共利益的最大化，并以实现现代化发展为最终目标。中国式现代化思想强调改革创新、科技进步、以人为本、绿色发展等各个方面，从中国式现代化角度出发，通过不同维度对框架运行结果的质量进行评价（图3）。

一是在目标维度，结合量化与非量化方法对政府公共利益目标、政府组织自身目标、社会组织协同目标、企业营利性目标、村民生产生活目标等不同治理主体的利益目标进行考察。在量化指标中，可参考《美丽乡村建设评价》国家标准中的指标工具，在以往学者的研究基础上，从经济、政治、社会、文化、生态“五个文明”建立可测量的乡村治理现代化评价指标体系。采用专家打分法、蒙特克罗算法等科学方法，灵活制定和调整短期、中期和长期的目标值，在实施阶段后及时对比目标值与实际值，围绕绩效目标，对产出效果展开评价，为中国式乡村现代化治理框架的完善提供量化、科学、客观的管理数据。在非量化指标中，采取深度访谈的形式探究现代化治理给乡村社会有关利益群体带来的满足感和幸福感，进一步分析影响基层社会福利状况的现实因素。另外，在年度考核和项目考核的基础上，采用日常抽查督查、年中交叉检查、主题考核、年终部门评分等具有节点性质的考核形式，实现全过程的动态考核。

二是在组织维度，可参照政府绩效管理理论，上下联动乡村现代化治理。在“自上而下”的控制路径中，明确地方党委和人民政府承担乡村治理质量考核的主体责任，县级以上地方党委和人民政府作为牵头部门和辅助部门开展治理工作。除了考察乡村现代化治理指标的完成情况，组织工作的方式方法以及考核标准也是重要的考核内容。同时，还需加深村民对治理考核的理解，使村民知悉乡村治理方案执行全过程，将绩效反馈与人们日益增长的美好需要紧密结合起来，在治理过程中及时做出调整。在“自下而上”的促进路径中，村民和基层党员是考核乡村现代化治理领导团队的主体。从基层村民实际需求出发，建立健全自治议题和村委会工作评估体系，将评价结果直接运用于上级治理主体的年终考评，与工作绩效挂钩。通过一系列反馈机制的设计，规范治理领导团队，落实各参与方职责，从而提升治理质量，达成考核目标并最终实现现代化目标。同时，绩效信息还可以用于进一步的理解和学习，进而改善治理结果并提升公共服务绩效。这种双向考核方式可以依法、民主地对乡村的经济、政治、社会、文化等事务进行规范和治理，最终形成合理客观的绩效考核体系，实现公共利益最大化，完成乡村治理的现代化转型。

三是在绩效维度，充分运用参与式绩效考核方法，加入公众参与的视角，按照信息披露、审议讨论和结果承担3个流程对乡村现代化治理质量进行考察。①在信息披露方面，向村民适度放开治理规则和考评标准的制定权，与政府之间形成双向的信息输出，并不断扩大公众的信息获取权，优化民意表达，引导乡村社会评价逐步从宽泛的整体认知深化发展为针对具体问题的专项评估。②在讨论审议方面，确保公众协商和政府回应流程的顺利运转，保障村民对公开的绩效信息有审议和质疑的渠道并确保村民的意见对后续的治理方案能够产生影响。通过党委、政府、社会组织及村民的充分交流、沟通、互动和对话，对乡村现代化治理实施的结果达成共识，从而确保村民真正参与到治理考核过程中。③在结果承担方面，采用以正向激励为主的多种方式混合方法。基层政府应当向村民公开评估结果，完善“评价-整改-反馈”的工作机制，从评估结果中梳理出村民们迫切关心的问题并及时制定实施方案进行改正，将乡村社会评价意见作为下一个循环过程中制定治理政策的重要依据。对乡村现代化治理结果采用“淘汰制+达标线”的考评原则，结合以往综合考评的得分情况和现实情况及时调整达标线，对不达标的治理环节进行追究调查，坚决纠正基层领导不作为、乱作为现象，坚决克服懒政、怠政，对治理队伍内部进行充分改革。

4.处理阶段（action）：治理经验的长效性策略

处理阶段虽然是循环的最后一步，但并不意味着循环的中止。处理阶段的主要任务是围绕检查阶段的结果，对成功的经验加以肯定并予以标准化，对失败的教训进行反思和调整。在中国式乡村现代化治理过程中，这个阶段支持治理框架的动态调整，识别政策对乡村治理系统的长期影响，体现了框架的自我修正功能，为巩固乡村振兴战略成果切实发挥作用。这个阶段包括3个部分：第一部分是根据检查阶段的参与式乡村治理绩效考核方法，重视绩效成果的运用。通过循环增强乡村治理的可持续性，即持续开展评价、反馈、沟通、改善工作，使绩效成绩不仅作为奖优惩劣及选拔干部的依据，还成为促进政策和实践实施、提高绩效并最大化公共利益的方法。第二部分是理性审视治理过程中出现的问题。对于不能按计划实行的项目，消除阻碍，明确提出建议，利于下次循环；对于顺利实行但是效果不尽人意的项目，调整治理目标，改进治理质量。第三部分是将实践成功的乡村基层创新思路一般化并进行系统编撰，保证其成功模式的长期有效性。乡村现代化转型以来，中国各地的基层乡村积极探索乡村发展和城镇化的创新治理路径，产生了较为显著的乡村治理实效。中国式现代化道路成就“中国之治”，创新思想虽然不能简单地复制粘贴，但是总结归纳治理过程中的成功经验，及时记录程序和治理方法，将经验规则升级优化，并对优化方案进行有效性检验，可以帮助其他乡村更快地走上现代化治理道路，成为客观化的、地方驱动的治理类型。

五、结论与讨论

未来五年是全面建设社会主义现代化国家的关键时期，乡村振兴战略在党的领导下全面推进，已经取得了阶段性的重大成就。深入推动乡村振兴战略，加快促进中国式现代化道路，亟需构建完善的治理框架，增强乡村社会的治理效能。中国乡村现代化治理面临着很多困境，不断爆发的社会矛盾严重阻碍了乡村现代化治理的步伐。在中国式现代化视角下，以PDCA循环模型为基础构建了“状态分析-机制构建-机制评估-机制改进”治理框架，以期提供解决乡村基层社会治理困境的实践路径。研究所得出的结论有：一是由党委、政府、社会组织以及村民协同参与构成了中国式乡村现代化治理主体的职能结构。治理主体在制度保障下，同步推进多项治理规则，依托“一建五治”模式推进乡村基层社会治理创新。二是从构建中国式乡村现代化治理框架的行动因素而言，积极优化基层体系结构、产业发展布局和集中建设布局打造党建“红色引擎”，通过平台建设、秩序重塑、信任机制和领导协调四方面形成多层次资源支撑保障机制，同时设立乡村现代化治理的差异化调整机制。三是中国式乡村现代化治理结果需要客观准确的绩效评估，补充治理框架中的反馈环节，加入公众参与的视角，坚持自上而下和自下而上双重评估路径，能够实现活力和秩序的有机统一，满足乡村基层村民的美好生活需要。通过研究分析当前成功的乡村现代化治理模式，结合治理框架的实施，提出下述实践路径。

1.促进乡村基层社会主体的多元协调治理

首先，坚持“党建”的中国式现代化，党组织贯穿治理全过程。中国式乡村现代化治理需要强化基层党组织在治理中的领导和指挥作用，进一步强化党组织领导下的乡村治理框架，充分运用基层党组织的政治功能和群众基础，为乡村现代化治理效能的提升提供保障。其次，加强乡村自治建设，提高村民自治的参与度与实效性。鼓励村民参与决策和治理，推动自治组织在乡村治理中发挥更大的作用。完善政府与自治组织之间的合作机制，确保权利和义务关系的平衡。再次，凝聚社会组织力量，形成乡村治理新动力。面对内容多、项目散的社区服务，可以构建多社区联动的治理体系。通过该体系可以在有效整合国家和村民的基础上，针对乡村基层发展短板，利用创新手段带来现代化发展的潜力与爆发力，实现资源输入与乡村内生组织结构和治理框架的不断调试。乡村治理主体可以以政经分离为突破口，升级更新社会主义基本经济制度，解决自治组织的经济越位、自治缺位等问题，从而保障集体经济的利益，让基层群众共享现代化成果。最后，推动企业改制，组建股份经济合作社等形式的集体经济组织，增强集体经济的独立性，使集体经济组织与自治组织分离开来，实现效用最大化。

2.正确处理乡村基层内部矛盾冲突并实现民主治理

中国式现代化追求人民至上的人本逻辑，要求在“发展全过程人民民主”的基础上，将“人”置于乡村治理的首位，乡村现代化治理的首要任务就是解决“人”的社会矛盾。首先，加强基础设施建设，提高乡村现代化水平。政府应该加大对乡村现代化基础设施的投入，优化投资机制，完善项目审核流程，推动乡村基础设施建设的大步前进，从而更好地满足乡村社会的发展需求。其次，建立健全矛盾纠纷调解机制，促进乡村社会的稳定发展。治理主体应该制定明确的政策规定，建立一套系统的乡村矛盾纠纷调解机制，加强对矛盾纠纷的监管，及时有效地解决矛盾纠纷，促进乡村社会的和谐稳定发展。最后，平衡现代化市场逻辑与乡村传统发展逻辑，促进乡村经济社会的协同发展。在遵循市场规律的前提下，政府应当积极出台相关政策，促进数字化转型，降低乡村弱势群体的数字化门槛，增强乡村传统产业和社会组织的竞争力，推进乡村产业结构升级，实现乡村经济社会的协同发展。

3.“五治融合”扎实推进基层社会治理效能

实现中国式乡村现代化治理需要“五治”互动贯通，即政治、德治、法治、自治、智治的协同作用。党员应发挥先锋示范带头作用，加强依法治理思维，重视当地乡村文明建设，激发村民的主体意识和民主意识，突出基层群众的主体地位。在“五治融合”的实践过程中，还应采取更为灵活的治理措施。首先，减少对传统治理方式的限制，创新乡村社会传统组织结构。政府应当支持和鼓励乡村社会组织的发展，培育和推广新型社会组织和治理模式，提高乡村治理的效率和质量。其次，缩短现代化治理方式的推行滞后期，实现乡村资源配置的平衡。加强乡村信息化建设和普及，提高乡村居民的信息素养和科技水平，为现代化治理方式的应用和推广奠定基础。加大对乡村现代化资源建设的投入和支持力度，提高现代化设施的覆盖面和质量，加强技术人才的培养和引进，促进现代化与乡村经济社会的深度融合。最后，重视乡村社会的文化传统和习惯，推动“五治融合”的现代化治理方式与当地传统的社会文化环境相适应，进一步筑牢新时代乡村现代化治理的社会基础。

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