新能源项目可以突破城镇开发边界吗？
法务危机剖析
鲁轲
志霖律师事务所
律师
自
然资源部国土空间规划局副局长杨浚在2023年12月24日召开的媒体座谈会上说，按党中央、国务院关于建立国土空间规划体系、深化“多规合一”改革决策部署，2022年根据“三区三线”划定工作的统一部署，各省区市按照自上而下、自下而上相结合的工作方式，统筹划定了城市、镇以及各类开发区的城镇开发边界。那么，什么是城镇开发边界？城镇开发边界有何管理要求？新能源项目是否可以突破城镇开发边界进行建设？本文试予以解析。
概念
2019年11月1日，为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(下称《指导意见》)发布实施，该文件首次对城镇开发边界进行了权威定义。根据规定，城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设的，以城镇功能为主的区域边界，包括城市、建制镇以及各类开发区等。
项目建设管理要求
《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。《指导意见》规定，城镇开发边界调整需报国土空间规划原审批机关审批。
上述两份文件对城镇开发边界外的建设管理要求比较简单，2023年10月8日发布实施的《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知(试行)》(下称《管理通知》)首次系统性地对此进行规定，引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地……在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。
新能源项目规定
根据前文分析，在满足一定前提条件的情况下，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。那么，风电、光伏等新能源项目用地是否属于可以突破城镇开发边界的有特定选址要求的零星城镇建设用地呢？对此，《管理通知》并未予以明确。
2023年5月4日发布实施的《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》规定，实施规划选址综合论证。位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源主管部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，该论证报告将作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。该规定列举的位于城镇开发边界外的项目包括能源建设项目。
在新能源行业具体用地政策方面，2023年3月20日发布实施的《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》规定，在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。该规定要求光伏项目用地符合“三区三线”管控规则，并未否认项目用地可以突破“三区三线”范围，具体是否可以突破需要结合“三区三线”的相关管控规则进行认定。
结论
根据前文分析，可得出如下几条结论：
(1) 城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等；
(2) 在满足一定前提条件的情况下，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地；
(3) 在国家和部分省市的政策文件中，能源项目属于可以在城镇开发边界外进行选址的项目类型。结合新能源项目的行业用地政策及项目特点，新能源项目突破城镇开发边界进行建设应不存在法律障碍。正因如此，相较于生态保护红线和基本农田，新能源项目开发过程中较少见到自然资源管理部门以突破城镇开发边界为由对项目用地提出否定性意见。
作者 | 志霖律师事务所律师鲁轲
电邮：ke.lu@zhilinlaw.com
本文刊载于《商法》2024年4月刊。如欲阅读电子版，欢迎浏览《商法》官网。
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