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将温室气体纳入排污许可管理的分析研究
摘要：结合排污许可改革进展，对排污许可协同管控温室气体的必要性和可行性进行了阐述，通过建立优化高效的工作体系，可以降低政策设计成本、提升环境管理效能、实现减污降碳协同增效。同时指出由于排放权获取方式不同、管理对象不同、技术体系的核算方法不同，将温室气体纳入排污许可管理还存在一定的管理难点，并相应提出完善法律体系支撑、加速管理体系一体化融合以及推进技术体系多方位衔接的对策建议.
引言
实现碳达峰、碳中和，是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的必然选择。从我国目前温室气体的排放水平来看，实现碳达峰、碳中和目标的时间远远短于欧美等发达国家，碳减排压力巨大。因此，如何建立健全温室气体管控机制，实现减污降碳协同，已成为各方关注的焦点。2021年1月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，指出将组织开展重点行业温室气体排放与排污许可管理相关试点研究，以更大力度实现减污降碳协同效应。随着排污许可制度改革的持续推进，以排污许可制为核心的固定污染源管理体系逐步完善。探讨如何在“十三五”时期排污许可制度改革和温室气体管控取得成效的基础上，推动将温室气体管控纳入排污许可管理体系，对实现减污降碳协同增效具有重要意义。
01
利用排污许可协同管控温室气体的必要性和可行性
党的十九届五中全会提出全面实行排污许可制。在排污许可“全覆盖”的基础上，以排污许可为核心的固定源监管体系已基本建立，排污单位按证落实污染物排放控制措施和其他各项环境管理要求。排污许可证已成为企业环境守法的文书、政府监管执法的依据、社会公众监督的平台，排污许可将是开展固定源生态环境监管最核心、最基本、最有效的管理制度。探索通过排污许可协同管控温室气体，全面加强应对气候变化与生态环境保护统筹融合，建立优化高效的工作体系，对实现减污降碳协同增效，具有实践基础和制度优势。
1.1 排污许可“全覆盖”成果为实现协同管控奠定了良好的基础排污许可制度作为固定源管理的基础核心制度，已基本实现“全覆盖”，摸清了全国固定源的底数，并按照重点管理、简化管理和登记管理三种形式将273.44万家固定源纳入管理范围。依托全国排污许可证管理信息平台建立起覆盖全部固定源的“大数据库”，全面掌握了企业装备规模水平、原辅材料消耗、产品产能等基本信息。同时，随着排污许可制度的不断完善，已建立起完备的技术体系和固定源管理机制。这为统筹大气污染物与温室气体减排，实现减污降碳协同，奠定了良好的管理基础。
1.2 温室气体与常规大气污染物管理思路的“一致性”使实现协同管控成为可能温室气体和常规大气污染物的排放源具有一定的同源性，均来自能源活动、工业过程和农业活动等。产业结构的优化、能源结构的调整、绿色低碳技术的开发以及法规、标准、规范的健全等管控固定污染源的方式，均有利于温室气体的减排和常规大气污染物的防治。除此之外，碳排放权交易制度与排污许可在管理内容方面也存在相通之处，排污许可管理要求企业进行自行监测、台账记录并上报执行报告，而碳排放权交易采用可监测、可报告、可核查(MＲV)制度，两者具有一定的相似性，对固定污染源温室气体的监测、报告和核查，可依托排污许可管理要求和执行报告中的数据实现。污染源管理思路的一致性奠定了基于排污许可管理机制对温室气体进行协同管控的基础。探索建立协同高效的管理体系，推动制度融合，既可以降低政府的政策设计成本，又可以减轻企业的环境管理负担，实现减污降碳协同增效。
1.3 地方试点对排污许可协同管控温室气体进行了有益的探索重庆市出台了《推动排污许可与碳排放协同管理》等文件，探索以排污许可证为载体，整合管理事项，在火电和水泥两个行业许可证中率先载入碳市场建设和碳排放履约等管理要求，实现了常规污染物排放与碳排放信息的一证融合。陕西省探索通过排污许可年度执行报告对温室气体排放信息进行披露，并将其作为核定重点企业碳配额的重要参考依据，验证了利用执行报告进行碳信息披露、提高碳排放信息数据质量、减少企业对重复数据进行二次申报的可行性。较企业自愿填报的温室气体排放数据，通过排污许可执行报告披露的碳排放信息，数据可比性和可靠性均得到提高。
02
将温室气体纳入排污许可管理的难点
探索将温室气体纳入排污许可管理，建立优化高效的工作体系，既可以降低政策设计成本，提升环境管理效能，又可以实现减污降碳协同增效，推动排污许可“一证式”管理。但由于两种管理体系存在一定的差异，协同机制存在亟需解决的难点。
2.1 管理对象的法律地位不同造成初始排放权获取方式不同，管理方式不同排污许可监管的污染物均为法定污染物，企业的初始排放权依据排放标准获取，企业必须依法实现污染物全面达标排放。在排污许可管理中，为落实污染物达标排放而采取的各项监管措施是强制性的。温室气体管控尚无顶层立法，企业的初始排放权由主管部门依据企业历史排放水平和行业生产基准水平进行分配，企业通过采取降碳措施获取的减排量可用于交易，直接产生经济收益。温室气体管控是鼓励性的。两种监管方式的不同导致协同管控工作缺少法律基础的支撑和实施层面的抓手，从而影响政策实施和环境管理的效能。
2.2 管理范围的差异造成管理对象不同，不能充分发挥减污降碳的协同效应排污许可根据常规污染物的环境影响确定管理对象，而未对风电、水电等可再生能源和交通领域进行管控，而这些行业恰恰是温室气体管控的重要领域。管理对象的差异给协同管控带来难度。对于同时纳入排污许可管理和温室气体管控的行业，管理体系和流程存在诸多相通点，碳排放权交易体系的配额分配、报告与核查、信息披露以及监管等多方面，都可以借助排污许可提高实施效能，但针对两种管理体系下不重合的行业则难以发挥协同作用。
2.3 技术体系的核算方法不同造成基础环境管理要求存在交叉，加重基层的管理负担排污许可中常规污染物的实际排放量是基于监测数据进行核算的，而温室气体排放量的核算大多采用物料衡算法和排放因子法，核算除需要一些排污许可监测记录的参数外，还需要燃料含碳率、碳氧化率等其他数据。核算方法的差异，造成对企业监测、台账记录和报告的要求不一。但两者在能源消耗和工艺过程中的管理内容基本一致，存在大量相似内容的重复记录和交叉填报，而两者的核查由不同的部门或机构负责。重复性的基础管理要求，一方面加重了企业环境管理的负担，另一方面加大了管理部门的行政成本。
03
将温室气体纳入排污许可管理的对策建议
3.1 完善法律体系的根本性支撑建议分阶段解决温室气体管控的法律地位问题。在现有法律框架下，要求企业在排污许可制度下，以承诺更加严格的排放限值和进行信息披露的方式进行协同管控，并推动将碳排放权交易配额和交易信息写入排污许可证，强化温室气体排放控制的效力，有力促使碳减排要求落地。同时在变更许可证的过程中落实煤炭削减、产能削减等要求，强化基于减污降碳协同控制的源头和过程控制可行技术。经过协同管控实践探索后，远期通过修法或立法提出控制温室气体排放的法律要求，为将温室气体纳入排污许可管理提供法律支撑。
3.2 加速管理体系的一体化融合一是明确将温室气体纳入排污许可管理的管理对象。建议现阶段以二氧化碳为主要管控因子，兼顾甲烷等温室气体，以火电、石化和钢铁等为主要管控行业，未纳入排污许可管理的可再生能源、交通等行业仅通过排污许可平台实现对接。远期在修订《固定污染源排污许可分类管理名录》时，兼顾常规污染物与温室气体排放强度的影响，补充完善排污许可管理的行业类别和管理类别。二是打通碳排放权交易和排污许可的“全过程”协同管控。在配额分配阶段，利用排污许可的行业基础数据，结合区域排放情况及未来发展规划，以区域内行业排放量百分位辅助确定排放基准线，可进一步提高配额的准确度，并推动将配额和交易信息写入排污许可证。在报告阶段，通过全国排污许可证管理信息平台嵌入的温室气体报送系统，实现温室气体和常规污染物排放信息的统一平台管理。在清缴和信息披露阶段，通过排污许可信息平台向社会公开年度执行报告。三是借助排污许可证后监管，实现常规污染物和温室气体的协同监管。探索将温室气体重点排放单位的温室气体排放监督与排污许可证后监管相融合，建立以排污许可证为核心的固定污染源监管体系，推动温室气体管理要求落地。
3.3 推进技术体系的多方位衔接一是统一各行业核算方法。现阶段温室气体的核算以生态环境部发布的温室气体排放核算方法与报告指南为主要依据，暂无核算指南的行业，参照国家发展改革委发布的相关指南或国际标准。远期修订排污许可证申请与核发技术规范时，应充分考虑碳排放因素的影响，结合行业特点，使常规污染物和温室气体实际排放量的核算方法衔接一致，同时统筹考虑温室气体减排效果推荐污染防治可行技术。二是统一监测、台账记录和报告的要求。推动将温室气体相关管控要求纳入排污许可技术体系，强化能源消耗记录和上报要求，统一常规污染物和温室气体自行监测、台账记录和执行报告的要求。一方面，减轻了企业重复数据记录和报告的负担;另一方面，利用环境管理台账和执行报告中的主要产品产量、能源消耗、原辅材料消耗等参数，可实现对温室气体排放数据的交叉校核，提升相关报送数据的准确度。
参考文献：详见原文
来源：生态环境部环境工程评估中心
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