最高法判例︱擅自改变土地用途的，收回土地使用权
案情评说
该案看似简单，其违法行为就是没有按照批准的用途使用国有土地，同时也未按照建设工程规划许可证的规定进行建设。对此类违法行为的处理，依据原《土地管理法》第80条（新法81条）：由县级人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。依据《城乡规划法》第64条：由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
但对该违法行为的处理，主要依据的是《海南经济特区土地管理条例》第81条：“国有土地使用者未经批准，擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处以非法占用土地每平方米五十元以上一百五十元以下罚款，逾期拒不改正的，由市、县、自治县人民政府收回土地使用权。”
该案有几个问题值得关注和研究。
处罚依据问题。该案同时违反了《土地管理法》《城乡规划法》相关规定，但主要是依据《海南经济特区土地管理条例》处理的，即责令限期改正，逾期拒不改正的，由政府依法收回土地使用权。从务实看，对擅自改变土地用途行为，因《土地管理法》处罚规定过于笼统，尤其是对建筑物如何处理未作规定，因此收回土地使用权很难操作。擅自改变土地用途的，一般同时也违反《城乡规划法》，依据《城乡规划法》对建设物可以责令限期改正，罚款，也可以拆除和没收，所以应主要依据《城乡规划法》查处。而《海南经济特区土地管理条例》对擅自改变土地用途行为规定的处罚措施，显然则更具有操作性。详见：查处规程解读 | 改变国有土地用途应当如何处理？
责令改正是否属于行政处罚问题。这个问题在法律界一直存在争议，因为在《行政处罚法》列举的行政处罚种类里并未明确“责令改正”属于行政处罚，只能考虑是否属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。在《自然资源行政处罚办法》列举的行政处罚种类，同样没有明确解释。
在土地执法中，对此一般区分三种情形：一是对于法律法规明确规定是行政处罚的，必须严格依照行政处罚规定的程序实施，比较明确的是责令限期拆除；二是如果责令改正与罚款等处罚一并实施，则要依照行政处罚程序来实施。比如新《土地管理法》第82条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。” 第78条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”三是如果限期改正是实施更严厉的行政处罚的前提条件，则不一定要严格按照行政处罚程序来实施。比如新《土地管理法》第76条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”
按照以上理解，该案中当地国土部门下达的《责令限期改正国土资源违法行为通知书》，应属于是实施更严厉的行政处罚（即收回土地使用权）的前提条件，不属于行政处罚，而是行政措施。故违法行为人认为国土部门以通知书之名行行政处罚之实，法院未予支持。对收回土地使用权是否属于行政处罚，也无明确规定，但该案是以行政处罚做出处理决定的，法院未作否定。
行政处罚主体问题。本案中，此前是由当地国土部门作出收回土地使用权的处罚决定，但两级法院均认为行政处罚主体存在错误，后重新由当地政府作出处罚决定。其根据是《特区土地管理条例》第76条规定：应由市、县、自治县人民政府收回土地使用权。但如果依据原《土地管理法》第80条的规定，对此类行为的处罚主体应是国土部门。
净地出让问题。在审理中法院查明，该宗涉案土地在拍卖时已有综合楼一栋，且已办理不动产权登记，且登记主体为其他权利人，而当地政府作出的处罚决定，是收回整块宗地国有土地使用权。这说明该宗土地在出让时，不是净地出让，而是包含了原综合楼占地。对为什么出让时会出现这种情况，案情中未作详细叙述，但此类情况实践中却经常发生。
较重处罚集体讨论问题。《行政处罚法》第38条规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。这条规定是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。该案中，收回土地使用权应属较重的行政处罚，但由于没有证据支持当地政府履行了集体讨论程序，故法院认为属于程序性违法。
最高人民法院行政判决书
（2019）最高法行再22号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡裕松。
委托代理人滕传枢，国浩律师（海南）事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王文平。
再审申请人（一、二审第三人）王海岩。
上述二再审申请人的共同委托诉讼代理人梁建苓，海南新概念律师事务所律师。
上述二再审申请人的共同委托诉讼代理人周孝怀，海南众品律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府。住所地：海南省海口市长滨路3号市政府第二行政办公区。
法定代表人丁晖，市长。
委托代理人韩涛，海口市国土资源局工作人员。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
再审申请人胡裕松、王文平、王海岩（以下简称胡裕松等人）因胡裕松、王文平诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）及第三人王海岩收回国有土地使用权一案，不服海南省高级人民法院于2017年8月4日作出的（2017）琼行终141号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月18日立案受理，并于2018年12月27日作出（2018）最高法行申2415号行政裁定，提审本案。2019年2月15日，本案编立提审案号，依法组成合议庭，并于2019年5月27日上午在本院第一巡回法庭第一法庭公开开庭审理本案。再审申请人胡裕松及其委托代理人滕传枢，再审申请人王文平、王海岩的共同委托代理人梁建苓、周孝怀，被申请人海口市政府的委托代理人韩涛、郭刻盛，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
海南省海口市中级人民法院一审查明，2009年7月，胡裕松等人与125户购房者签订《认购协议书》,将房屋预售给125户购房者，并收取购房款和预收款共1179.4444万元。2009年10月12日，胡裕松等人依法受让位于海口市国际科技工业园科技大道西侧的4595.37平方米国有建设用地，并取得海口市国用﹝2009﹞第009796号《国有土地使用证》(以下简称009796号土地证)，土地登记用途为工业用地。2010年6月25日，海口国家高新技术产业开发区规划建设土地管理局给胡裕松等人核发《建设工程规划许可证》，建设项目为制衣厂厂房一栋，层数为五层。2010年7月，胡裕松等人在上述工业用地上建成十二层住宅楼。2011年4月27日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）立案调查，并于同月29日作出市土资执字﹝2011﹞214号《责令限期改正国土资源违法行为通知书》（以下简称214号通知书），责令胡裕松等人七日内改正，逾期不改正的，该局将依法收回土地使用权。2011年5月10日，海口市国土局作出市土资执字﹝2011﹞225号《行政处罚告知书》。经组织听证并报海口市政府批准后，2011年6月10日，海口市国土局作出市土资执字﹝2011﹞273号行政处罚决定(以下简称273号处罚决定)，决定收回009796号土地证项下的4595.37平方米土地使用权并注销该证。胡裕松等人不服，申请行政复议。2012年2月28日，海南省人民政府作出琼府复决﹝2011﹞154号行政复议决定，维持273号处罚决定。2012年10月15日，胡裕松、王文平以海口市国土局为被告，向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，要求撤销273号处罚决定。2012年12月10日，海口市秀英区人民法院以处罚主体存在错误为由，判决撤销273号处罚决定。海口市国土局不服提起上诉。2013年1月31日，海口市中级人民法院作出（2013）海中法行终字第37号《司法建议书》，建议以海口市政府的名义重新作出行政行为。2013年9月10日，海口市中级人民法院作出（2013）海中法行终字第37号判决，维持上述一审判决。2013年5月14日，海口市政府向胡裕松等人作出海府罚字﹝2013﹞2号《行政处罚告知书》。2013年5月22日，胡裕松、王文平提出听证申请。2013年5月31日，海口市国土局向胡裕松、王文平发出《行政处罚听证通知书》。2013年6月18日，海口市政府组织听证。2013年9月9日，海口市政府作出海府罚字﹝2013﹞3号《海口市人民政府行政处罚决定书》(以下简称3号处罚决定)。2013年12月12日，该处罚决定在《海口晚报》上公告。2014年4月9日，胡裕松、王文平提出行政复议申请。2014年9月23日，海南省人民政府作出琼府复决﹝2014﹞100、101号行政复议决定，维持海口市政府作出的3号处罚决定。2014年10月31日，胡裕松、王文平提起本案行政诉讼，请求撤销海口市政府作出的3号处罚决定。
该院又查明，胡裕松等人建成的十二层建筑物，现只有两层楼的中间隔层被拆除。
海南省海口市中级人民法院（2014）海中法行初字第137号行政判决认为，根据《海南经济特区土地管理条例》（2009年修正）（以下简称《特区土地管理条例》）第四十七、七十六条的规定，胡裕松、王文平及王海岩受让的009796号土地证项下土地登记用途为工业用地，三人未经批准,在案涉土地上建成十二层住宅楼，擅自改变土地用途，违反法律规定。海口市国土局于2011年4月29日作出214号通知书责令三人限期改正,在三人未改正到位的情况下,海口市政府作出3号处罚决定,收回案涉国有土地使用权,认定事实清楚,适用法律正确。胡裕松、王文平认为273号处罚决定未撤销之时,海口市政府又作出3号处罚决定,属程序违法。即便程序上存有瑕疵,但鉴于胡裕松等人的违法事实清楚,且该瑕疵在处罚程序上也并未实际影响到胡裕松、王文平的权利,故对此主张不予支持。胡裕松、王文平认为海口市国土局以通知书之名行行政处罚之实,且责令改正期限过短。根据《特区土地管理条例》第七十六条之规定,海口市国土局作为海口市政府土地行政主管部门,有权对未经批准擅自改变土地用途的行为责令限期改正,且最终收回国有土地使用权的行政处罚行为由海口市政府作出,因此海口市国土局以通知书形式责令胡裕松、王文平自行拆除案涉土地上建筑物的行为并无不妥。胡裕松、王文平认为7日的改正期限过短,但到目前为止,胡裕松、王文平只将十二层住宅楼中的两层楼中间隔层拆除,仍未整改到位,故对上述主张不予支持。胡裕松、王文平提出海口市政府在送达214号通知书、《行政处罚告知书》及通知、组织听证时程序违法。214号通知书因无法直接送达,海口市国土局于2011年4月30日在海口晚报上进行公告,2013年5月14日海口市政府作出海府罚字﹝2013﹞2号《行政处罚告知书》后,胡裕松、王文平于2013年5月22日向海口市政府提交听证申请书,应认定海口市政府已合法送达该《行政处罚告知书》,故海口市政府在送达程序上并未存在违法之处。根据《海南省行政处罚听证程序规定》第六条规定,海口市国土局作为海口市政府的职能部门,并非该条规定中的“其他机关或者组织”,不存在海口市政府在通知、组织听证的过程中委托其他部门代为履行权利的情形,故胡裕松、王文平该项主张没有法律依据,不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，驳回胡裕松、王文平的诉讼请求。胡裕松、王文平不服一审判决，提出上诉。
海南省高级人民法院（2017）琼行终141号行政判决认为，根据《特区土地管理条例》第四十七条规定,胡裕松等人受让的009796号土地证项下土地登记用途为工业用地,三人未经批准,在案涉土地上建成十二层住宅楼,擅自改变土地用途，违反法律规定。根据该条例第七十六条规定,海口市国土局于2011年4月29日作出214号通知书,责令三人限期改正,在未整改到位的情况下,海口市政府作出3号处罚决定,收回案涉国有土地使用权,认定事实清楚,证据充分。海口市国土局在送达214号通知书时,因无法直接送达,于2011年4月30日在海口晚报上进行公告。2013年5月14日海口市政府作出海府罚字﹝2013﹞2号《行政处罚告知书》后,胡裕松、王文平于2013年5月22日向海口市政府提交听证申请书,可以认定海口市政府已合法送达该《行政处罚告知书》。2013年6月18日海口市国土局组织听证,海口市国土局系海口市政府的职能部门,不属于《海南省行政处罚听证程序规定》所称的“其他机关或组织”。在处理案涉土地中依法组织听证,属于依法正确履行行政管理职责,虽然在273号处罚决定未撤销之时,海口市政府又作出3号处罚决定,程序上存有瑕疵,但胡裕松等人的违法事实清楚,且该瑕疵在处罚程序上,也并未实际影响到三人的权利,在履行责令整改、处罚告知、听证申辩等程序后,海口市政府根据《特区土地管理条例》第七十六条的规定作出3号处罚决定,程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
胡裕松等人申请再审称，一、二审认定事实错误。胡裕松等人对案涉土地享有合法使用权，在建设行为开始前依法取得规划部门颁发的《建设工程规划许可证》，即便胡裕松等人违反工程规划许可，但并未实质上改变土地用途和拒不改正。违反规划许可应由规划部门查处，国土部门查处违规许可超越其职权范围。即使胡裕松等人的行为属擅自改变土地用途，海口市国土局也只能够针对违法建筑物所占用的土地作出处罚，不能扩大到胡裕松等人依法取得的其他土地，海口市政府收回胡裕松等人的全部国有土地使用权不妥。214号通知书要求“自行拆除在以上工业建设用地上已建成的建筑物”不合理，只需要拆掉偶数层板，保留奇数层板，就已经符合要求。214号通知书责令七天内把违规建筑物全部拆掉不可能完成，且”责令限期改正”是行政处罚而非行政处理，海口市国土局以通知之名行处罚之实，剥夺胡裕松等人起诉的权利。一、二审对胡裕松等人已积极改正但因期限内无法完成改正且被海口市城市管理执法局阻止导致无法完成改正要求的事实未予认定。胡裕松、王文平在二审申请三位施工人员作证，二审以证据超过举证期限和系单方提交以致内容真实性无法证实为由不予采信，违反行政诉讼精神。一、二审认定海口市国土局和海口市政府行政程序合法错误，未审查《特区土地管理条例》第七十六条规定的前置程序问题，对273号处罚决定未撤销时又作出3号处罚决定认定为程序瑕疵，是对该条的错误理解。海口市政府作出3号处罚决定，既未收集证据，也未组织听证，除加盖其公章外处罚中的其他行为均由海口市国土局实施，且在作出处罚决定前未进行集体讨论，违反法定程序。本案一审合议庭组成人员与（2013）海中法行终字第37号关于273号处罚决定诉讼案件的合议庭组成人员除审判长外其他成员完全相同，违反行政诉讼法关于管辖和合议庭成员回避的规定。且一审以海口市政府延期举证的证据作出维持原行政行为的判决，程序违法。综上，请求撤销二审判决和3号处罚决定。
海口市政府答辩称，一、二审判决正确，3号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合《特区土地管理条例》第四十七、七十六条，《土地登记办法》第五十、五十六条以及行政处罚法关于听证程序等规定。该府对胡裕松等人的行政处罚是针对整块4595.37平方米土地的，因为其建筑设计是按照整块土地的建设指标进行，而非案涉住宅楼的占地面积。胡裕松等人称只要拆掉偶数层板便符合规划设计要求，但其所进行建筑物整体设计、室内户型设计及销售事实都反映土地用途改变的事实，并非拆掉层板便能符合规划许可，且胡裕松等人没有证据证明海口市城市管理执法局阻止其改正行为。《中华人民共和国行政处罚法》和《特区土地管理条例》对行政机关限期改正没有强制性要求。如果胡裕松等人诚心改正，完全可以在限期内把违规建筑物拆除。海口市国土局为海口市政府的组成部门，对辖区内土地违法案件有权查处和进行听证，由国土部门组织听证，符合国土部门的法定职权。海口市国土局作为海口市土地管理职能部门，其依法收集的证据具有法律效力，海口市政府在核实后可以采用相关证据。再者，对于土地违法案件的查处立案、听证、责令改正的程序，法律并未限定必须由原批准用地的机关作出。综上，请求驳回胡裕松等人的再审申请。
在本院再审过程中，海口市政府向本院提交2011年4月28日《海口市国土资源执法局重大事项集体会签表》、2011年5月10日《海口市国土资源执法局重大事项集体会审表》、2011年6月9日《海口市国土资源局重大事项集体会审表》，证明3号处罚决定作出前已经过集体讨论。经庭审质证，胡裕松等人认为该份证据系海口市国土局的记录，不能证明海口市政府作出处罚决定前经过该机关负责人的集体讨论。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院依法要求胡裕松等人和海口市政府分别就009796号土地证项下土地范围内建筑物的登记情况补充提交证据。胡裕松等人向本院提交：1.海口市不动产登记中心于2019年6月3日出具的《不动产登记信息查询情况说明》共12份、《不动产权证书》复印件2份、《房屋所有权证》复印件1份；2.赵廷树于2019年5月30日出具的《关于（西海丽景制衣厂）项目改造的说明》；3.胡裕松等人出具的《关于西海丽景制衣厂建筑过程的说明》。海口市政府向本院提交《情况说明》及其附件《海口市科技大道西海丽景（西海阁）第一层至第四层共29套房产的房屋房号、房产证号及建筑面积表》。经质证，胡裕松等人对海口市政府提交证据的真实性、合法性和关联性均有异议，认为上述证据中已经办证的29套房屋在胡裕松等人拍卖取得案涉土地时候已经建成，系《拍卖成交确认书》中确认的“原综合楼”。海口市政府对胡裕松等人提交证据1的真实性无异议，对其关联性有异议，认为该不动产登记信息无法证实与”原综合楼”的关系；对证据2、3的真实性、合法性和关联性均不予认可。
对上述证据，本院认证如下：对于海口市政府提交的《重大事项集体会审（签）表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。海口市政府提交的上述证据系被诉行政行为作出前形成的证据材料，但海口市政府未在举证期限内向一审法院提交，该证据亦不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的情形，故本院对上述证据依法不予采纳。胡裕松等人提交的证据1与海口市政府提交的《情况说明》及附件《海口市科技大道西海丽景（西海阁）第一层至第四层共29套房产的房屋房号、房产证号及建筑面积表》相互印证，能够证明案涉009796号土地证项下土地范围内除胡裕松等人建设的案涉住宅楼外，还存有已经办理权属登记的其他房屋，本院对上述证据的真实性、合法性和关联性依法予以确认。胡裕松等人提交的证据2不属于建筑安全鉴定领域相关有权机构出具的鉴定结论，证据3系胡裕松等人的陈述，上述证据既无其他证据予以佐证，亦不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的”新的证据”的情形，本院均不予采纳。
本院另查明，2003年12月9日，胡裕松等人与海南华生拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，成交标的为海口市国科园内的中祥制药项目（占地8.58亩，建筑面积4173.86平方米），成交金额为198万元。归档日期为2010年5月，由海南华磊建筑设计咨询有限公司作出的《王文平、王海岩、胡裕松拟建制衣厂报建图》的设计说明中，第一节“建筑设计篇”第三点现状条件分析中载明：“工程用地位于海口市高新区科技大道与兴海路交口处……北面有一栋已经营业的四层综合楼……规划用地面积为4595.37平方米，原有建筑面积3130.83平方米，拟建制衣厂建筑总面积7088平方米。”第十一点技术经济指标第2项载明，”原有综合楼”建筑面积3130.83平方米；第6项载明，建筑占地面积2041.35平方米。《王文平、王海岩、胡裕松拟建制衣厂报建图》所附总平面图、交通分析图、消防分析图及绿化分析图（图号01至04号）均标识了”原有综合楼”的具体位置在拟建制衣厂的北面，建设用地面积4595.37平方米用地红线范围内。2010年6月25日，海口国家高新技术产业开发区规划建设土地管理局给胡裕松等人核发《建设工程规划许可证》，批准建设项目为制衣厂厂房一栋，层数为五层，底层面积为1405.08平方米，建筑面积为7088平方米。
再查明，海口市科技大道西海丽景（西海阁）第1层103房、第1层104房、第1层106房、第3层307房、第4层401房、第4层406房、第4层407房、第4层408房均于2010年期间办理不动产权登记，第3层305房于2016年5月10日办理不动产权登记，第3层310房于2018年8月3日办理不动产权登记，第3层301房于2019年2月14日办理不动产权登记，第2层203房于2019年4月8日办理不动产权登记。琼（2017）海口市不动产权第0120548号及0122667号《不动产权证书》载明，分别坐落于海口市科技大道西海丽景（西海阁）第3层306号、304号的房屋的权利类型为：国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权，权利性质：出让/市场化商品房，用途：工业用地/住宅，面积：共有宗地面积4595.37平方米/房屋建筑面积112.21平方米（304号房屋建筑面积为78.52平方米）；两证附记中均载明：该宗地为不可分割宗地，土地使用权为全体业主按份共有；另记载有“换发”字样。2019年6月6日，海口市政府出具《情况说明》，载明：”一、009796号土地证项下土地范围内‘原综合楼’系王文平、王海岩、胡裕松三人在2009年竞买取得，当时‘原综合楼’已经存在，层数为四层，用途为厂房。二、009796号土地证项下土地范围内有房屋产权登记记录，其中，有‘海口市科技大道西海丽景（西海阁）’第一至第四层29套房产的产权登记情况。该29套房屋在2009、2010年均已经登记发证，证载用途为‘住宅’。三、上述29套房屋的登记档案系统中无法查询其与‘原综合楼’的关系。”
本院经审理认为，根据双方当事人的诉辩意见以及行政诉讼全面审查原则，本案争议焦点主要有三，一是胡裕松等人是否存在擅自改变案涉土地用途的行为，二是3号处罚决定认定事实是否清楚，三是3号处罚决定的程序是否合法。以下对上述三个问题分述之：
一、关于胡裕松等人是否存在擅自改变案涉土地用途行为的问题
《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定，国家实行土地用途管制制度。第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。根据3号处罚决定作出时适用的《特区土地管理条例》第四十七条规定，土地使用权受让人、承租人、承包人应当按照合同约定的用途使用土地；需要改变用途的，必须经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门同意后，报市、县、自治县人民政府批准，其中在城乡规划确定的规划区内改变土地用途的，在报请批准前，应当先经城乡规划主管部门同意。根据上述规定可知，我国实行严格的土地用途管理制度。建设单位应当依照其与有关人民政府土地行政主管部门签订的国有土地使用权出让合同中约定的或划拨土地批准文件规定的土地用途使用国有建设用地；确需改变土地用途的，应当向土地所在地的土地行政主管部门申请并经其同意，报批准用地的人民政府批准后，再行办理变更登记。
本案中，一、二审业已查明，胡裕松等人持有的009796号土地证，“地类（用途）”一栏记载内容为工业用地，”使用权面积”一栏记载内容为4595.37平方米。胡裕松等人于2010年6月取得的《建设工程规划许可证》批准在其中1405.08平方米土地上建设五层制衣厂厂房项目。胡裕松等人于2010年在上述土地建成一栋十二层的住宅楼，与125户购房者签订《认购协议书》并收取购房款及预收款。
对上述事实，胡裕松等人并无异议。胡裕松等人在批准其使用的工业用地上建设住宅房屋的行为，系未按照009796号土地证及《建设工程规划许可证》的批准用途和建设项目使用土地的行为。胡裕松等人擅自改变土地用途，明显违反前述法律、法规的规定，海口市政府对其擅自改变案涉土地用途行为进行处罚，并无不当。胡裕松等人主张其行为应由规划部门查处、国土部门超越法定职权，以及案涉房屋可以通过拆除偶数层板、保留奇数层板的方式恢复土地工业用途。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第一、二款，《特区土地管理条例》第四条第一款的规定，海口市国土局作为海口市政府土地行政主管部门，具有对胡裕松等人未经批准擅自改变土地用途的行为进行查处的法定职权。案涉《建设工程规划许可证》批准建设项目为制衣厂厂房，而胡裕松等人已经建成的房屋系住宅楼，两者在地基基础工程、主体结构工程、电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程等方面存在明显区别，胡裕松等人未能举示有效证据证明拆除偶数层板后案涉建筑可以达到厂房的使用标准和要求，故对于胡裕松等人的上述主张，本院均不予支持。
二、关于3号处罚决定认定事实是否清楚的问题
《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定，行政处罚法设定的目的是规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述法律规定，行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益；行政处罚的作出，还应当符合比例原则，不能侵害处罚相对人以外的其他公民、法人或组织的合法权益。《特区土地管理条例》第七十六条规定，国有土地使用者未经批准,擅自改变土地用途的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收非法所得,并处以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罚款；逾期拒不改正的,由原批准用地的机关收回土地使用权。
本案中，综合一、二审查明的事实及在案证据，胡裕松等人擅自改变土地用途的行为，历经2011年4月海口市国土局立案调查并作出214号通知书责令限期改正，同年5月作出处罚告知书并组织胡裕松等人举行听证，至2013年5月14日海口市政府作出本案被诉3号处罚决定。胡裕松等人虽然在本案一审期间提交其于2011年5月3日向海口市国土局递交的《关于对责令限期改正国土资源违法行为通知书的复函》，自述其已于2011年4月30日组织施工队进场进行整改，希望海口市国土局适当宽限整改期限并争取在短时间内整改到位，但直至2013年5月14日3号处罚决定作出前长达两年时间内，仍未能对其违法改变土地用途建设的案涉住宅楼完成符合规定的整改措施。海口市政府作出3号处罚决定，收回案涉住宅楼项下土地，符合《特区土地管理条例》第七十六条的规定，对于该部分土地使用权的收回，本院予以支持。胡裕松等人主张其未完成改正要求系因海口市城市管理执法局阻止导致，但该主张并无有效证据予以佐证，本院不予支持。
但是，海口市政府作出的3号处罚决定仍存在认定事实不清的情形。
首先，胡裕松等人拟建制衣厂的《王文平、王海岩、胡裕松拟建制衣厂报建图》中第十一点技术经济指标第6项载明，拟建厂房的占地面积为2041.35平方米，而海口国家高新技术产业开发区规划建设土地管理局核发的《建设工程规划许可证》中，批准建设制衣厂厂房的底层面积减少至1405.08平方米。根据本院查明的事实以及双方当事人的陈述，009796号土地证项下土地范围内在胡裕松等人建设案涉住宅房屋之前，确实还存有其他建筑物。在此情况下，3号处罚决定未查明胡裕松等人已经建成案涉住宅楼与原有建筑物的的实际占地情况，迳行决定对009796号土地证项下4595.37平方米国有土地使用权全部收回，认定事实不清，证据不足。
其次，根据本院查明的事实，009796号土地证项下的土地在拍卖时已有综合楼一栋，根据海口市政府调查的情况，现该宗地内有海口市科技大道西海丽景（西海阁）四层共29套住宅。这些住宅自2009年以来先后办理不动产权登记，且登记主体系胡裕松等人外的其他权利人。海口市政府在未查清原有综合楼与海口市科技大道西海丽景（西海阁）是否为同一建筑，以及西海丽景（西海阁）的房屋登记及土地使用状态的情况下作出3号处罚决定，收回整块宗地国有土地使用权，可能侵害其他案外人的合法权益。
最后，行政机关作出处罚决定，应当针对违法行为影响的程度，选择适当的处罚方法、种类、幅度等，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。本案中，海口市政府未能提交证据证明必须对009796号土地证所涉整块宗地国有土地使用权全部收回的情况下，以胡裕松等人对其中部分土地用途的改变为由，作出处罚决定收回面积明显大于胡裕松等人擅自改变土地用途所涉面积，缺乏合理解释，不符合比例原则。综上，3号处罚决定认定事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，应予撤销并重作。
三、关于3号处罚决定的程序是否合法的问题
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条以及第三十六至四十条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当依法进行调查或检查；应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，应当作出行政处罚决定；其中对情节复杂或者重大违法行为给予的较重行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；行政处罚决定书应当送达当事人。本案中，3号处罚决定作出前，经过海口市国土局调查、向胡裕松等人作出行政处罚告知书并送达、根据胡裕松等人的申请组织听证活动，该部分程序符合法律规定。胡裕松等人主张一审认为273号处罚决定未撤销时又作出3号处罚决定为程序瑕疵，是对《特区土地管理条例》第七十六条前置程序的错误理解。二审对该主张已作详尽回应，本院在此不再赘述。
但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对于收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。行政处罚法规定行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。
本案中，海口市政府提交海口市国土局《重大事项集体会审（签）表》，拟证明3号处罚决定作出前已经过集体讨论。但是如前所述，该证据不属于新证据，本院不予确认。而且，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内依法提交，海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。因此，在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。海口市政府主张3号处罚决定作出程序合法，本院不予支持。一、二审未能指出该程序问题，认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。
综上，胡裕松等人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九、一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院于2017年8月4日作出的（2017）琼行终141号行政判决；
二、撤销海口市中级人民法院于2015年4月29日作出的（2014）海中法行初字第137号行政判决；
三、撤销海口市人民政府作出的海府罚字﹝2013﹞3号《海口市人民政府行政处罚决定书》，责令海口市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，由海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判 长 熊俊勇
审判 员 杨志华
审判 员 刘艾涛
二〇一九年六月二十日
法官助理胡 荣
书记 员 李 京
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