【法院案例】政府承诺返还开发商土地出让金的协议是否有效？

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案情介绍

2012年8月，某县政府作为甲方与某花卉公司作为乙方签订了《投资协议书》，约定由乙方投资建设某花卉交易中心建设项目，项目概算总投资8000万元，甲方以挂牌出让方式，按规定程序将某地块出让给乙方，挂牌底价按基准价确定，用地性质为商服用地，出让年限40年。

《投资协议书》第五条第一项约定：“乙方向甲方国土资源局缴的土地出让金扣除征地费用（土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费用）、土地报批费用（失地农民保障金、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、植被恢复费、契税等）、耕地开发基金、廉租房建设基金、水利建设基金、教育基金、耕地占用税等税费后县实得部分，甲方全额奖励给乙方，作为乙方农业项目建设补助。甲方在（乙方）缴纳土地出让金后十五天内，将该款以农业项目建设补助方式一次性奖励给乙方。”

2013年1月，经该县国土局挂牌出让，由太极公司以竞得宗地国有建设用地使用权。2013年1月18日，该县国土局与太极公司签订了《成交确认书》。2013年1月31日，国土局与太极公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。太极公司分别于2013年1月21日、2月5日、2月17日向国土局缴纳了土地出让金共计3560万元。

2013年2月26日，根据太极公司将该地块使用权变更为花卉公司的申请，2013年2月28日国土局与花卉公司重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》。按《投资协议书》约定扣除报批等相关费用后，剩余金额县政府同意奖励给花卉公司作为农业项目建设补助。

经县政府同意，2013年2月4日国土局通过县林业局账户以基础设施补助的名义，将土地出让金转入太极公司账户1500万元奖励给花卉公司。太极公司出具了收款收据。

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一审法院认为协议无效

根据《中华人民共和国民法通则》第六条的规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”

县政府与花卉公司签订的《投资协议书》中关于土地出让金奖励条款，属于“先征后返”形式变相减免土地出让收入行为，违反了国家的强制性规定，应认定无效。

《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得……”；第五十五条第一款规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”

双方当事人约定将本应缴纳土地出让金采取“先征后返”形式变相减免土地出让金收入的做法，是规避法律关于土地出让金必须按出让合同支付以及缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地的规定的行为。由于本案地价款“先征后返”的行为，故双方当事人签订的《投资协议书》中关于土地出让金奖励条款的内容，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，应为无效。

根据《合同法》第五十二条第五项违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效之规定，双方签订协议中关于土地出让金奖励条款，应当认定无效。

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二审法院认为协议有效

涉案国有建设用地使用权系花卉公司委托太极公司向县国土局全额缴纳了土地出让金，并依据其县国土局签订的《土地出让合同》而依法取得，该土地使用权的转让并未违反《中华人民共和国土地管理法》及相关规定。

2006年12月17日，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

2014年11月27日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），其中规定：“（三）严格财政支出管理。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消”。

2015年5月10日，国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），其中规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。……。五、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行”。

2016年6月1日，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）其中规定：“对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止；对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往”。

县政府与花卉公司签订的《投资协议书》关于花卉公司缴纳土地出让金在扣除报批等相关费用之后，剩余部分返还给花卉公司作为农业项目建设款项的约定，系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。县政府要求确认其与花卉公司于2012年8月14日签订的《投资协议书》第五条第一项中关于奖励土地出让金的约定无效，并返还土地出让金的，该主张不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效规定的情形，本院不予支持。

二审法院最终撤销了一审法院的判决，驳回了政府的诉讼请求。

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