政策收紧：新建养殖项目应慎重选址，尽量不占耕地

设施农业用地政策变化无常。从去年以来，在强调保障国家粮食安全，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”大背景下，国家对设施农业使用一般耕地和永久基本农田政策全面收紧，尤其对养殖项目影响较大。目前最新的政策要求是：严禁占用永久基本农田，严格控制使用一般耕地，鼓励发展多层立体养殖。

严禁占用永久基本农田 

此前，一直是不允许养殖项目占用永久基本农田的。

2019年，猪肉价格暴涨，当年9月4日，自然资源部办公厅印发《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，紧急调整生猪养殖用地政策，大开“绿灯”：一是取消上限，提出不再执行附属设施用地规模不能超过15亩的规定；二是简化手续，提出养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议后即可获得用地。

更为宽松的政策是适度放开了永久基本农田，允许补划后使用少量永久基本农田。2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

但新政策执行还不到两年，就叫停了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

严格控制使用一般耕地 

设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡，由乡镇负责备案，由县级自然资源部门负责上图入库。这些规定没有调整变化，但新的政策要求对使用一般耕地从严了，门槛也提高了。

《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。

对使用一般耕地，新增加了一道门槛，即要求落实耕地“进出平衡”。什么叫“进出平衡”，这是个新提法、新要求。

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出

平

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即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

落实“进出平衡”，是县级政府的责任。怎么平衡？通俗说，就是“拆东墙补西墙”，比如占了几亩耕地建个养殖场，就得把其他地方的果园毁了，苗木拔了，恢复成耕地，一般也只能在园地和残次林地上做文章、搞平衡。

执行新政策的时间，《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》明确：对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》)和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。但据公开报道，浙江已完成“非粮化”整治48.45万亩，实际就是毁树还田。（链接：这个地方启动“非粮化”整治，毁掉果树苗木，腾退园地改种粮食）

针对这一现象，《半月谈》发表评论：让抓造林就毁田，让种粮食就拔树。但对基层而言，政策来自上级，要求来自上级，开会发文下任务，跟着就是追责问责，有时也是无奈之举。

对养殖户或养殖企业来说，占用一般耕地，需要先纳入县里的耕地“进出平衡”年度总体方案，纳入了，就属于“批准”，没纳入，就不能备案。目前一些地方已暂停设施农业用地备案，就是因为要落实“进出平衡”，不知道怎么落实，实际上也难以落实。

鼓励发展多层立体养殖

对设施农业，尤其是养殖项目，到底如何用地，今年的中央一号文件提出：鼓励发展工厂化集约养殖、立体生态养殖等新型养殖设施。在保护生态环境基础上，探索利用可开发的空闲地、废弃地发展设施农业。所以，今后新上设施农业项目，在用地方面应主要把握两条：

一是尽量利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和低效闲置土地，确实需要占用耕地的，可通过耕作层剥离、架空或其他保护工程技术措施，保护耕作层土壤。

二是发展多层立体养殖。这个国家是鼓励和支持的，《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定：养殖设施允许建设多层建筑。目前搞多层立体养殖的典型，是河南牧原集团。

当前国际形势风云变幻，防止“非粮化”，坚守耕地红线，是全局性、战略性考虑，也是未雨绸缪。目前有些用地政策调整过于频繁，也有些跑偏，无论是用地的，还是基层管地的，都难以接受、难以落实，但只能说：小道理要服从大道理。

楼房立体养殖模式

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