农民为难：政策严了， 只让种粮，种了其它的怎么办？

摄影：自然风

“两会”信息

今年全国“两会”上，农业农村部部长唐仁健在回答记者提问时说：这些年来不可否认，有好些地方耕地搞了林地、园地、草地，还有一些种了其他经济作物，按要求永久基本农田和高标准农田要逐步回归到种粮食，各地在把控这个问题的时候，不能搞一刀切，简单粗暴把之前农民种的其他东西砍了，要合理合情、实事求是，制定一个逐步回归的时间表，把握好进程。

近年来，国家着眼粮食安全，要求坚决遏制“非农化”、防止“非粮化”，在这样的宏观形势下，涉及农业、农村、农民的用地政策调整快、变化大。农民最关心的问题，比如在承包地里种什么，如何办理养殖项目用地手续，新建或翻建住房有没有风险，上个小厂子如何申请用地等，都需要了解掌握最新的政策要求，否则一不小心，就可能违法违规，招来不必要的麻烦。

土地新政多，网上各种解读也杂，懂不懂的，都想在微信、头条、抖音上说几句，尤其是最不着调的“专家”“学者”和一些不懂装懂、一知半解的自媒体。土地政策朝令夕改，变化无常，而且经常整几个“新词”，业内人士都看着头晕，有时也整不明白，何况外行。

比如这个风靡网络的所谓“大师”翟山鹰，他怎么可能懂土地的事儿？却经常在各种培训班和网上胡说八道，迷惑了很多脑残粉。

过去，在自家的承包地或流转土地上，只要不是无合法用地手续就直接盖房子、建厂子，或者说，只要不是“非农化”，至于种什么，属于农业结构调整，自己想种什么就种什么，没人问，也没人管。

但从2020年以来，形势变化很大，国家有关政策要求越来越严，对在耕地尤其是永久基本农田上，可以种什么，不可以种什么，国家有关部委都有新的具体规定。也就是说，地还是你的，但种什么，你基本说了不算。

永久基本农田：主要用于种粮。

基

本

农

田

永久基本农田主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。

一般耕地：主要用于粮、棉、油、糖、菜。

一

般

耕

地

一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

重要提醒：对这些新的政策规定，要正确理解和把握，知其一，还要知其二。

在立法和制订政策中，有一种规定属于“明为禁止，实为倡导”。最典型的例子，《土地管理法》《基本农田保护条例》规定：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但这条禁止性规定此前一直没有对应的处罚措施。如果以问答方式，是这样的：

问

请问让在永久基本农田种树吗？

答

不让！

问

那我如果种了怎么办？

答

种就种了吧。

正因为如此，长期以来，一些地方占用大量永久基本农田植树造林和建设交通绿化带。当然，这个问题终于解决了。新修订的《土地管理法实施条例》，针对占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，补充增加了处罚规定。从2021年9月1日以后，无论是地方政府，还是企业和个人，这种事是绝对不能再干了，否则要承担法律责任。有人问：那原来已在永久基本农田种的树怎么办？还是那句话：种就种了，法不溯及既往，逐步稳妥解决吧。

法

律

责

任

《土地管理法实施条例》第五十一条：违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

在地里种什么，本来属于农民自己的事儿，什么赚钱就种什么呗！但现在提出防止“非粮化”，强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。为此，有关部委出台了很具体的规定和要求，很多人都不理解，关键是怎么落实？能真正落实吗？

这就回到了：“明为禁止，实为倡导”。不论是法律还是政策规定，只要“禁止”或“不得”后面没有对应的处罚措施，就属于倡导性要求。

从实际情况看，近年来，“非粮化”问题主要还是地方政府主导的占用耕地尤其是永久基本农田，超标准建设绿化带、绿色通道，大规模绿化造林，这也是当前“非粮化”问题整治重点。比如，为严格控制铁路、公路两侧绿化带过宽，现在规定了绿化带标准：道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。

从目前法律和政策规定看，针对“非粮化”，只是对地方党委和政府有非常严厉的要求。比如，中央要和各地签订耕地保护“军令状”，要落实耕地“进出平衡”，对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。

现行的法律法规，除了占用基本农田种树挖塘，并没有针对农民个人“非粮化”的处罚规定，也不需要农民个人落实“进出平衡”。

比如，你在自家承包的一般耕地上种了果树、药材等，也不必过于纠结，种就种了吧，没人给你拔了，也不能罚款，因为没有法律依据。而且国家明确要求：对将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

明白了这条，就不用过多发牢骚了，但要积极响应国家号召，多种粮食！在今年全国“两会”上，习近平总书记要求：要保护农民种粮积极性，发展适度规模经营，让农民能获利、多得利。

进

出

平

衡

除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实,县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的,在省域范围内统筹落实。

还有一个比较现实的问题，就是永久基本农田划定问题。按照《土地管理法》规定，永久基本农田要占耕地面积的80%以上。也就是说，一个地方，尤其对一个行政村来说，大部分村子一般耕地很少，基本都划为永久基本农田了。划为永久基本农田意味着什么？就是除了种植粮食作物，种其他的作物都要受到严格限制。

今年全国“两会”上，李克强总理在政府工作报告中指出：要划足划实永久基本农田。划足是数量问题，划实是质量问题，主要是划得科学合理吗？是否征求农民意见？是不是存在乱划瞎划问题？是否设立保护标志进行了公示？曾有农民提起行政复议，我的承包地什么时候被划成永久基本农田了？为什么要划成永久基本农田，我怎么不知道呢？

实际情况是，有的地方永久基本农田上山了，下河了，有的村庄周围都划成了永久基本农田，出了村就寸步难行，村庄规划都没法编，除了种粮，其他什么事也没法干等。

四

个

严

禁

一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

让农业增效、农民增收，但大量耕地都被划入永久基本农田，只能种粮，少量的一般耕地，也要求主要用于粮、棉、油、糖、菜。想种其他的，比如药材、花卉、果树、草皮等，怎么办呢？只能使用现有的园地等其他农用地，如果占了耕地，还得毁树还田，搞“进出平衡”。这是当前和今后面临的非常现实的难题。

五

个

不

得

一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

今年全国“两会”上，农业农村部部长唐仁健提出：地就那么多，需求这么庞大，地上种什么不种什么，多种什么、少种什么必须要精打细算。

如何统筹和妥善处理防止“非粮化”要求和实施乡村振兴战略的关系，既要确保国家粮食安全，也要多种经营，让农业增效、农民增收，是个需要认真研究的新课题。

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