如何查处设施农业违法违规用地
设施农业用地政策经常调整变化。目前主要用地政策可归纳为六条：一是按农用地管理，不属于“非农化”，但属于“非粮化”；二是严禁使用永久基本农田；三是可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡，但要落实进出平衡；四是鼓励发展多层立体养殖；五是由乡镇负责备案；六是由县级自然资源部门负责上图入库。
设施农业违法违规用地，主要有三种情形。
自然资源部农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）明确：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。
也就是说，除了直接用于、与生产直接关联的，其他属于经营性粮食存储和加工、秸秆处理、农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设餐饮、住宿、会议、大型停车场、科研、工厂化农产品加工、展销，以及屠宰和肉类加工场所、病死动物专业化无害化处理厂等用地，都必须依法依规按建设用地进行管理。
实际中，还有一些其他形式，最常见的就是挂羊头卖狗肉。
第一种形式：以养殖业名义办理用地备案手续。由于不少地方对养殖业建房没有制订具体标准，只要没有投入生产，或者没有形成实际用途，很难认定属于非农业建设。已建成使用的，在卫片检查中，有的就临时借一群羊冒充养殖项目，当然这需要基层监管部门的默认和“配合”。
《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确：将原设施农业用地用于非农业建设的，应判定为新增非农建设违法用地。
不按规定使用土地的，擅自或变相将设施农业用地用于非农建设的，自然资源部门（承接执法权下放的乡镇和街道）可依据《土地管理法》第七十七条查处。
非法占用永久基本农田的设施农业项目，属于破坏农用地，在查处中主要适用《基本农田保护条例》第十七条和第三十三条，不适用《土地管理法》第七十七条。
案例
[案情]某合作社占用永久基本农田建设养牛场
河南省灵宝市自然资源和规划局依据《基本农田保护条例》第十七条和三十三条作出行政处罚：责令原告退还非法占用的5044平方米土地，限15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用的5044平方米基本农田处以每平方米30元的罚款，罚款计15.132万元。
[法院]灵宝市人民法院一审认为，在基本农田建设畜禽养殖场属于《基本农田保护条例》第十七条规定的其他破坏基本农田的活动。灵宝市自然资源和规划局对原告作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，判决驳回原告的诉讼请求。
需要提醒的是，新修正的《土地管理法实施条例》大幅提高了罚款标准，对破坏农用地的，原来规定罚款额为耕地开垦费的2倍以下，这次将罚款额提高为耕地开垦费的5倍以上10倍以下。而《基本农田保护条例》还是原来的罚款标准，即耕地开垦费1倍以上2倍以下。在执法实务中，如何适用罚款标准呢？这需要各地通过制定裁量基准予以明确。
比如《浙江省自然资源行政处罚裁量基准（土地类）》规定：对占用永久农田的，可以并处耕地开垦费8倍以上10倍以下罚款。
案例
[案情]陈某某在看塘村擅自建设猪舍
湖南洋浦管委会以陈某某没有取得乡村建设规划许可证，依据《城乡规划法》六十五条实施了强制拆除。
[法院]海南省高级人民法院二审认为，洋浦管委会亦未提供证据证明涉案养殖设施用地属于乡、村庄规划区范围内的建设用地，即不存在可以适用《城乡规划法》进行查处的情形，适用法律和处理结果均为错误，确认洋浦管委会作出《强制执行决定书》的行政行为违法。
设施农业占用一般耕地的违规行为，主要是未备案、未上图入库、未落实耕地进出平衡。
《土地卫片执法图斑合法性判定规则》规定：对未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的；未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设破坏耕作层的种植业设施的，要判定为非粮化违法违规用地。对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。同时要求，各类设施农业用地规模应符合各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定的相关规范和标准。
在当前严格管控“非粮化”的政策背景下，对使用一般耕地未备案、未上图入库、未落实耕地进出平衡的，到底如何处理，目前并无明确法律依据。
对使用一般耕地的设施农业项目，不属于非农建设行为，而且允许使用一般耕地，在过去的卫片执法中，一般要求是督促备案。
安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法（修订草案征求意见稿）提出：设施农业用地应当备案而未备案的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。但由于安徽省的《办法》尚未正式公布，这条处罚规定能否通过，还是未知数。
对非粮化违法违规行为的查处，目前有明确法律依据的是非法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。新修订的《土地管理法实施条例》第五十一条规定：违反《土地管理法》第三十七条的规定，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。
考虑设施农业属于农业内部结构调整，既然现行法律法规和权威部门都未明确对使用一般耕地，但未备案、未上图入库、未落实耕地进出平衡的设施农业用地如何处理，在实务中，可通过补办手续予以解决，也就是没备案的备案，没上图入库的上图入库，没落实进出平衡的落实进出平衡。
目前受落实进出平衡影响，不少地方的乡镇都暂时停办设施农业用地备案，新上设施农业用地非常难。对使用一般耕地的，在没有明确法律依据的情况下，不能随意拆除或罚款，要合理规划和引导，防止又吃不起猪肉了，各部门再为养殖项目出台特殊政策，大开”绿灯“。
按照职责分工，对擅自扩大设施农业用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施农业用地规模的，擅自改变农业生产设施类型用于其他经营的，应由农业农村部门及时制止、责令限期纠正。
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