对非法采矿行为，如何理解和执行“责令赔偿损失”

矿产资源法

第三十九条：违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。第四十条 超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。

《矿产资源法》规定的“责令赔偿损失”，其法律属性是什么，具体又该如何实施？赔偿损失数额如何计算？这些问题不解决，在矿产资源执法中对“责令赔偿损失”就很难执行。本人结合工作实际，谈谈对无证采矿和越界采矿中涉及赔偿损失的法律属性和具体执行的理解和思考。

01

责令赔偿损失不属于行政处罚

行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。《矿产资源法》第三十九条、第四十条，均涉及到“责令赔偿损失”。《行政处罚法》列举的行政处罚种类，没有“责令赔偿损失”。最高人民法院印发的《关于行政案件案由的暂行规定》和《自然资源行政处罚办法》明确的行政处罚种类也没有“责令赔偿损失”。有人提出，“责令赔偿损失”属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，但并无明确法律依据。

02

赔偿损失应属于特殊的民事责任

对于“责令赔偿损失”属于什么行政行为，存在很大争议。如果不能明确属性，在实际执法中就不便操作，导致法律适用错误，履职尽责不到位，存在追责风险。笔者认为，借鉴《民法典》的法律原则，自然资源行政主管部门代表国家行使向违法开采当事人要求赔偿国家矿产资源损失的行政行为，是为了维护国家矿产资源所有者权益。对于无证采矿或越界采矿行为发生在未设定采矿权区域，而在空白区非法开采矿产资源的，依据《民事诉讼法》第五十五条，自然资源行政主管部门可就赔偿损失问题提起诉讼。因此，赔偿损失应属于特殊的民事责任。

03

责令赔偿损失如何行使

（一）什么情况下应当责令赔偿损失。在日常执法中，对于无证采矿有采出矿产品，并有违法所得的，行政处罚中应当没收采出矿产品和违法所得，可以并处罚款。对于越界开采的，有越界开采的矿产品和违法所得的，行政处罚中应当没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款。在以上情况下，没收矿产品和违法所得实质等于国家损失已经得到赔偿，不能对行政处罚相对人既没收“矿产品和违法所得”又“赔偿损失”，否则等于向行政处罚相对人重复两次加收“赔偿损失”。相反，如果无法确定非法采矿“违法所得”，比如当事人非法开采矿产资源后未对外销售，也未在后期经加工的矿产品进入市场流通领域的，或者未用于承包工程项目施工建设的，没有违法所得，这种情况下可要求当事人赔偿损失，由于没有违法所得，不再进行财产罚。

（二）追索赔偿损失的具体路径和方式。一是通过下达行政决定方式。自然资源行政主管部门依据《矿产资源法》第三十九条规定，向行政相对人下达行政决定，责令行政相对人限期赔偿损失。行政相对人不申请行政复议，不提起行政起诉，又不履行决定的，行政机关依法申请人民法院强制执行。二是行政机关直接提起诉讼。《民事诉讼法》第五十五条规定：对非法采矿造成损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。由此可见，自然资源行政主管部门可以通过诉讼方式追索非法采矿造成国家损失。

（三）行政机关不追索非法采矿造成损失的法律责任。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

04

赔偿损失数额如何计算

赔偿数额的计算目前没有明确的法律的依据，一直是矿产资源执法面临的难题，也是立法亟待解决的问题。笔者认为，对非法采矿行为“责令赔偿损失”是行政机关在行政执法中，依据《矿产资源法》规定，对行政相对人作出的具体行政行为，赔偿损失是无证采矿、越界开采者应承担的法律责任。如果无证采矿或越界采矿行为发生在未设定采矿权区域，侵害的是矿产资源国家所有权，赔偿数额应按违法采出的矿产资源（扣除没收矿产品）价值计算。如果非法采矿当事人进入他人矿权范围内非法采矿，侵犯了采矿权人的合法权利，非法采矿当事人应当承担侵权责任。采矿权人可以要求非法采矿当事人赔偿损失，非法采矿当事人承担的是民事责任，两者之间是一种民事法律关系，应当通过协商或民事诉讼途径解决。

（作者单位：新疆昌吉州国土资源执法监察支队 ）

推荐阅读