凌永辉：竞争政策助力构建新发展格局

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凌永辉 南京大学长江产业经济研究院

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国务院总理李克强5日在政府工作报告中提出，要“强化竞争政策基础地位”。这是对“十四五”时期“全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力”作出的一项重要部署，对于我国加快构建新发展格局和实现高质量发展，将产生重要而深远的影响。强化竞争政策基础地位是建设高标准市场体系的必要条件，也是深入贯彻新发展理念的必然要求，我们应立足新发展阶段进行深入理解和准确把握。

一、构建新发展格局为什么需要竞争政策

构建新发展格局的关键在于实现国民经济良性循环，这要求形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，而在这一过程中，竞争政策发挥着不可替代的关键作用。

首先从需求侧来看，强化竞争政策基础地位有利于提升消费者的购买力，增加居民总消费需求。根据产业经济学理论，如果国民经济被垄断者或卡特尔组织所主导，那么在这种缺乏竞争的局面中，垄断者可以任意抬高商品价格而不会导致客户大量流失，其最终结果必然是消费者的实际支付能力下降。但如果存在竞争者或潜在竞争者，那么商品价格就会出现不同程度的下降，从而消除消费者的垄断价格锁定。以出租车市场为例。作为市内交通工具，出租车是一种相对较为快捷、便利的选择，但其价格偏高、服务质量较低却是相当普遍的，如“不打表”“拒载”现象等。这当中的根源其实就在于出租车特许经营机制中的限制竞争行为。近年来，随着滴滴出行、神州专车等网约车市场的兴起，尽管这本身又引发出平台监管等一些新问题，但网约车的进入的确有效强化了出租车市场的竞争，从而促进消费者更多地选择打车作为出行方式。事实上，国外一些城市（如巴塞罗那、都柏林等）的经验已经证明，通过放松出租车市场监管和放开竞争，将会大幅降低出租车价格，从而吸引更多消费者选择打车出行。

其次从供给侧来看，强化竞争政策基础地位有利于促进企业创新和生产效率，增加高质量供给。一般说来，企业生产率提升要么是通过现有企业改善自身的经营管理、要么是通过高效企业对低效企业的替代来实现，而竞争政策对这两种渠道均有重要影响。一方面，市场竞争会消除在位企业的垄断租金，使其迫于生存压力而增加创新；另一方面，如果在位企业不愿或无力进行创新，那么这些企业就不得不退出市场，而具有创新力的新企业则进入市场。回到上述出租车市场的例子，网约车凭借运营业态、模式的创新，如利用应用程序连接消费者与司机，并直接显示预计路线、时间和价格，增强了信息对称性，从而使其成功进入出租车市场并取得快速发展。同时，这也迫使传统出租车进行改革和转型，甚至也实行“网约化”促进线下线上融合。可以肯定的是，相对于网约车出现以前的出租车市场，竞争使得出租车供给的效率和质量获得了大幅增加。

此外，强化竞争政策基础地位还有利于保障市场公平，降低各类市场参与主体的社会成本。这种社会成本的典型表现之一就是寻租行为，比如地方政府官员可能出于政治方面的考虑而偏护本地企业，导致地域间的市场分割，这对于需求和供给两端来说都是得不偿失的，因为企业不能实现自由进入以增加利润，而消费者也被迫支付高价或接受低质产品。因而强化竞争政策基础地位，就是要扫除这种地方保护主义，保障市场公平，从而助力构建新发展格局。

二、中国改革开放以来的竞争政策演进脉络

自改革开放以来，我国从原先的计划经济转向了市场经济，竞争政策也从无到有、并逐渐影响到经济社会各个领域。总的说来，我国的竞争政策演进可以大致分为以下两个发展阶段：

第一阶段是从1978年到2008年，以《反垄断法》的正式实施为标志。在这期间，比较有代表性的事实包括：1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》颁布，这是国务院第一次就竞争制定规定；1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场”；2003年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”，特别是明确要求“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制”；2008年《反垄断法》正式实施，其中第九条明确规定“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，履行“研究拟订有关竞争政策”等职责，这标志着竞争政策首次以法律形式步入我国经济社会发展的历史进程中，具有非凡的历史和现实意义。

第二阶段是从2009年至今，以公平竞争审查制度的建立和实施为标志。在这一时期，我国竞争政策在社会主义市场经济中的地位不断得到加强。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这就等同于肯定了竞争政策在我国市场经济中的基础地位；2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》发布，明确提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”和“实施公平竞争审查制度”；2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布，提出要“各地区、各部门要按照确立竞争政策基础性地位的要求，有针对性地制定政策措施”，而且，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》于2017年发布实施，这为竞争政策基础地位的确立提供了制度保障和工具。此后，2018年中央经济工作会议、2019年党的十九届四中全会、2020年发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》、2021年发布的“十四五”规划纲要及政府工作报告，都进一步明确和强调了要“强化竞争政策基础地位”。

诚然，改革开放以来的竞争政策实践，尚存有不少的缺陷，比如《反垄断法》执法机关对行政垄断缺乏足够的管辖权，这必然使得竞争政策对国民经济健康发展的促进作用大打折扣。但毫无疑问的是，这些实践经验为我国在新发展阶段建设统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系，进而加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局奠定了坚实基础。

三、未来实施竞争政策过程中应注意哪些问题

李克强总理在政府工作报告中强调，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。这些变化对我国未来进一步实施竞争政策将会产生重要影响，概括起来，主要包括以下三个方面：

第一，竞争政策与产业政策之间的协调问题。竞争并不总是会带来正向收益，比如它有可能导致重复建设，而且在一些公共产品和服务的供给上也不适合形成竞争。基于这种考虑，竞争政策需要与产业政策实现紧密配合，才能真正推动有效市场和有为政府更好结合，更大激发市场主体活力。从经济发展阶段来看，我国的工业化尚未真正完成，与发达国家所主导的技术前沿（特别是一些基础研究水平）还存在不小的距离，产业政策仍然是现阶段不可或缺的技术追赶手段。但需要特别强调的是，当前的产业分工已然呈现为产业链或价值链的碎片化形式，因而非常重要的一点是，如果产业链或价值链的某一环节具有垄断性质，那么就要确保该环节不会使得整个产业都演变为垄断产业。这是未来竞争政策与产业政策实现协调的重要内容。

第二，数字经济冲击下的竞争政策适用性问题。数字经济促进了产业组织结构的网络化，企业技术创新的集成和协作性质变得更加显著，而且具有典型的动态性特点，这使得现行竞争政策的规则（如相关市场的界定、市场支配地位的判断等）在具体适用时，遇到了不小的困难。譬如，平台经济就是一种互联网技术支撑下发展起来的社会分工协作的新组织形式，平台企业将平台双边市场作为整体进行经营，但对双边市场提供的服务存在差异化。由于存在这种分离，当对其中一边的服务进行相关市场界定时，是否应把另一边服务也纳入进界定范畴；如果不纳入，那么又如何考虑另一边服务对相关市场界定的影响；更何况，原有的相关市场界定方法本身是否适用，也是存在疑问的。实际上，除此之外，平台经济还存在一系列由技术特点决定的动态竞争、跨界竞争等问题，这都对传统的竞争政策适用性提出了挑战。

第三，国际贸易规则重构对竞争政策带来的挑战。近年来，中美贸易摩擦引起世界广泛关注，反映了西方发达国家对中国产业政策是否威胁国际贸易规则和公平竞争的高度挑剔。从2017年至今，美国、欧盟、日本三方已经举行多次贸易部长会议并发表联合声明，致力于推动国际贸易组织（WTO）的改革，而且这种共识是在特朗普政府奉行单边主义背景下达成的，这其中可能存在针对中国的含义，势必会在未来对我国竞争政策和产业政策产生约束。在这种新的国际环境下，我们应实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，强化竞争政策基础地位，完善竞争政策框架，从而在新一轮国际投资贸易规则竞争中有所作为。比如，未来推动区域全面经济伙伴关系协定尽早生效实施、中欧投资协定签署，加快中日韩自贸协定谈判进程，积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定等，均涉及竞争政策如何规范的问题，我国在“十四五”时期应对此进行重点考虑和提早应对，以助力构建新发展格局。

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