5个思路带你看：特朗普时代的中美高技术贸易断想

Original 2017-01-21 计洪亮 信息与电子前沿

一、美国对华高技术出口管制是两国贸易中的重要内容

技术出口管制是指技术输出国出于政治、军事或经济的目的，通过政府管制的手段，限制某些特定的高技术产品和技术向特定的对象出口。美国出口管制是一个系统性的概念，并不存在针对中国或针对某些高科技而实施的独立出口管制制度，但是由于影响中国利益的主要是美国对华高技术出口限制，因此在国内出现了“对华高技术管制”的说法。

美国为了维持自身的安全和国家利益，必须要保持自身的科技优势特别是军事技术优势，因此长期以来对华实施技术出口管制，成了中美两国技术贸易的主要障碍之一。美国出口管制法律制度的主要目的是限制几类产品的出口：军用或防务产品；军民两用产品和技术；某些核材料和技术；以及可用于开发核武器、化学武器、生物武器或用于发射这些武器的导弹技术的产品。限制用于军事目的的产品或技术无可厚非。与中国相关且饱受诟病的主要是对于上述第二类，即军民“两用”产品和技术的出口限制，其中涉及到许多高科技产品和技术。

二、美国一直将高技术出口作为重要的对华政策手段

（一）建国初期至1972年

新中国成立以后，在冷战的大背景下，美国对华采取了全面对抗政策，严格封锁对华技术出口。这期间比较有代表性的是1949年成立的“巴黎统筹委员会”，而1950年朝鲜战争爆发，中美互为敌对国家，两国贸易完全中断。直到1970年代，中美关系缓和，加之美国出台的《出口管理法》取代《出口管制法》，对华出口措辞有所缓和，但实际上管制并没有松动。

（二）1972年至80年代末

这期间中美正式建交，并采取了联合对抗苏联的政策，双方关系走上了和平对话、求同存异的道路。美国开始接触对话贸易禁运，允许美国对华出口非战略性物资，并在1979年签署了《中美科技合作协定》，同年美国还出台了一部新的《出口管理法》，以及《出口管理条例》。这部法律提出了压缩管制产品范围、改进审查手段、提高许可证审批效率等要求，以方便和鼓励美国商品，尤其是具有竞争力的技术产品的出口。而苏联入侵阿富汗使美国联华抗苏的战略日渐上风，极大地促进了美国出口管制的松动。1980年，卡特政府宣布中国为“非敌对国”，甚至可以对华出口军民两用技术。尽管里根政府一度在“新冷战”的政策指引下，收紧出口管制，但是80年代中期，美国出现了严重赤字。为了扭转美国对外贸易逆差，美国通过了《综合贸易竞争法》，放宽了对装有微电脑的科学和医疗仪器的出口，压缩单边管制的规模，缩小对转口产品的出口限制等等。美国商务部出口管理局还在1986年12月成立“中国科”，专门处理向中国出口技术和商品的许可证申请。这一时期，美国和“巴黎统筹委员会”其他成员国先后多次放宽对华技术出口限制，到1989年2月，总共放宽了45类产品的出口限制。同期美国对中国的技术出口贸易总体呈上升趋势，到1988年达到3亿美元。

（三）80年代末至90年代中期

这期间的美国对华贸易的特点是“接触性防范”战略。随着苏联解体和冷战的结束，美国不再需要联合中国抗衡苏联，但是中美关系的原有基础不复存在，美国对中国开始采取“接触性防范”的战略。

中美之间既有竞争和对抗，又有合作与磋商。当中美两国间的矛盾激化时，美国往往会遏制对中国的技术出口，对中国施压。

1989年之后美国对中国的全面制裁就是一个突出的例子。克林顿执政期间，美国政府致力于简化出口管制措施，理顺出口管理程序。
1994年4月1日“巴黎统筹委员会”正式解散。
1996年3月25日，美国政府发布了简化出口管理法规的暂行条例。这是美国四十多年以来第一次对出口管理法规进行的全面修订。不过，“巴黎统筹委员会”的原成员国承诺继续使用巴黎统筹委员会的控制清单，直至做出新的安排。

1996年7月包括“巴黎统筹委员会”17国在内的28个国家成立了“关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排”。“瓦森纳安排”是一个全球性的关于常规武器与敏感两用产品和技术出口控制的多边机制，它特别针对包括中国在内的发展中国家。

（四）九十年代中后期至今

早在90年代中期开始，美国国内“中国威胁论”就已经盛行，美国政府加强了对中国的防范。尽管1997和1998年中美两国元首互访奠定了两国发展“面向21世纪的建设性战略关系”的基调，但事实上，美国政府始终视中国为“战略竞争对手”，这种关系在小布什和奥巴马政府期间一直没有大的变化。

比较典型的有1998年的《考克斯报告》指责中国偷窃美国一些最机密的军事技术，并提出了限制对华出口的38项措施。当然，双方也在为缓和关系努力，两国为促进贸易多次磋商，美国对于向中国的技术出口做出了某种程度的让步。比如2007年12月，中美两国签署了《高技术与战略贸易发展指导原则》。

根据该《指导原则》，中美两国承诺要消除双边民用高技术贸易的不必要障碍。同时，中美要审核美国的军民两用政策，采取有效的措施使民用高技术贸易的许可证申请程序得到简化等。

奥巴马执政八年，尽管承诺放松对华高技术出口管制，甚至在2013年两国元首会晤时，还专门提到了这个问题，但从实际上看，奥巴马政府在这个问题上没有做出实质性的进步。

三、特朗普上台可能会在高技术领域有所作为

透过中美之间过去几十年的贸易交往可以看出，出于经济利益考虑，美国希望加强与中国的贸易往来，但从国家安全的角度出发，美国对中国的技术出口仍然要加以限制。特别是中美两国间的矛盾激化时，美国往往会遏制对中国的技术出口，对中国施压。

特朗普上台之后，中美在高科技贸易领域能否取得突破，现在还很难预测，但可以做出如下初步判断。

首先，美国优先、经济优先，这是特朗普在竞选期间反复强化的执政理念。因此，在其执政初期必然会花大量精力去解决美国国内的经济问题，特别是中低收入者的就业问题，以此来回答美国国内长期以来的“美国第一还是世界第一”的争论。

第二，对于中美贸易而言，特朗普特别在意美中贸易逆差问题。一方面他会通过恢复美国制造业能力，这在奥巴马时代已经开始；另一方面会想尽一切办法对华出口，限制中国对美国出口，包括利用“双反”（反倾销、反补贴）、关税、知识产权等等。

第三，基于以上两点，美国有可能会放松对华出口限制。特朗普要解决中美贸易不平衡问题，必然不会放弃许多具有高附加值的高科技产品和技术，比如核电站、IT技术等。除此之外，还有化石能源，中国当前在这方面的消费进口尤其可观。

四、积极应对特朗普带来的机遇和挑战

在分析中美关系时，许多专家学者往往将重心放在美国的言行分析，把中美关系的走向责任归于美国方面，这在某种程度上也影响了对美外交策略。在特朗普时代到来之际，我们是否可以换一个角度，认真思考一下，中国需要什么样的中美关系，如何来努力塑造一个符合双方利益的中美关系。在这个思维框架下来思考中美高科技贸易也许是可行的。

仅就两国高科技贸易而言：

首先，我们要认真梳理当前国内需求，本着需要的原则来引进美国的高科技，而不必求新求全，这就会使美国利用高技术作为一种强制力量影响中美关系的愿望落空。

第二，所谓的高技术，一方面是原材料，另一方面是人才和知识。美国一直以来在高技术方面领先的最主要原因是人才，美国是聚天下英才而用之。这些人才往往是在本国完成基础教育，到美国来接受高等教育，然后留在美国、服务美国，特别是大量非白人群体。而特朗普在竞选中提出的移民政策将会影响到大批少数族群，中国是否能够提出类似美国的吸引人才政策，让这些英才在美国完成高等教育，在中国实现事业梦想？

第三，特朗普在某种程度上是反全球化的，但全球化已经是一种事实。大量跨国企业已经成为国际关系中的重要行为体，美国大部分跨国企业都已经在中国设置分支机构，这些机构已经成为美国某些利益群体的代言，能否让这些跨国企业在中国扩大规模，从而跨过两国贸易壁垒？

第四，抓住新政府上台政策转型的契机，充分利用好中美之间现有的战略经济对话机制，充分利用好民间团体、企业的力量，促进中美经贸合作，在一定程度上突破美国对华技术出口的限制。

第五，加强对美国对华政策特别是技术出口政策的研究，密切关注美国技术出口管制政策和出口管制清单的变化，根据具体情况寻找打破美国对我国技术管制的突破点，并及时采取合理的对策。