美国新型国家创新体系的“3个不要”和“10个方向”
2021 年 3 月 19 日，美国国防大学出版社发布文章《面向国家安全与繁荣的新型创新体系》（Time for a New National Innovation System for Security and Prosperity）。该文提出美国创新体系，尤其是国防创新体系存在的问题，并从制度的角度提出体系改革的三个不要和九个变革方向。
文章仅供参考，观点不代表本机构立场。
面向安全与繁荣的新型国家创新体系
作者：Robert D. Atkinson
编译：学术plus评论员 谭惠文
“要成为一个大国一个能够与任何其他国家抗衡的国家，需要繁荣的经济基础，尤其是一个比竞争对手更繁荣的经济和技术基础。”
——保罗·肯尼迪《大国的兴衰》1989 年
1.中国的挑战
美国的繁荣主要源于1940 年代至 1960 年代建立的国家创新体系的结果，那时建立的创新体系是目前美国有史以来最有效的创新体系。
如今，虽然俄罗斯仍然是对手，但如今的大国竞争的时代的主要对手中国。中国与苏联不同：
首先，中国要大得多。1990 年，苏联的人口比美国多 15%。今天，中国的人口比美国多 320%，尽管其人均收入（按购买力平价计算）仅为美国的 17%，但其 GDP（按购买力平价计算）却高出 9%。
此外，中国的经济体制十分独特，有强有力的国家推动，是美国有史以来面临的最强大的技术竞争对手。
2.哪个更好？
“制度优势是一个国家最大的优势，不同制度的竞争是国家间最根本的竞争。” 中国以与美国截然不同的方式来实现这一目标。所以关键问题是：1）谁拥有更好的制度？2）官员如何改进美国的制度？3）中国的制度是否使其能够以损害美国国家安全和全球技术经济领导地位的方式取得进展？
在国防领域中，为了投射国家力量，相对于资本效率或生产力，基于技术的竞争力往往才是关键因素。其中不仅包括先进技术产品的发明、设计、与生产能力，理想情况下还包括缩减对手在技术方面竞争力的能力。
如果美国的目标是确保国家安全和经济实力，那么关键问题是谁拥有更好的体系来提高先进的行业竞争力。乍一看似乎是美国，因为美国在许多技术领域仍然领先中国。但中国的发展速度令人震惊。2020 年全球创新指数显示，中国在创新产出（按 GDP 计算）方面排名世界第6位。中国制造2025计划和新兴战略产业计划瞄准了当前和未来最重要的技术领域。
图：世界经济论坛——2018 年中国天津新领军者年会上，参观者与机器人互动。” （世界经济论坛照片，Greg Beadle，2018 年 9 月 18 日）
3.竞争力
美国为什么应该关心在先进技术产业上与中国差距缩小的问题？
首先，中国的经济发展可以提供更大的国防预算，从而支持其军事现代化，而且通过“一带一路”倡议和“中国制造2025”等有计划的举措，可以巩固并增长工业和技术基础的系统性利益。”
第二，更重要的是，先进技术可以以多种方式支持美国的国家安全。比如：促进GDP加速增长；减少了贸易逆差，使美元走强，降低国防进口价格。由此成为美国软实力的一个关键因素，并以此在国际社会传播美国体系的优越性。
第三，全球主导的工业和技术基础对于供应链完整性也至关重要。美国国防工业越依赖外国供应商（尤其是中国），就越容易受到干扰。虽然美国武器系统的一些产品完全由专业国防承包商设计和制造，但还有很多产品依赖于两用技术生产系统。
最后，国防部的所有三个“抵消战略（offset strategies）”都以美国将通过技术先进性保持军事优势的概念为前提。拥有最好的先进技术工业基础对于在先进武器技术方面保持领先于中国的能力至关重要，例如人工智能战争、高超音速攻防、定向能武器等。
4.国防工业基地
美国国防工业基地现状
2010 年，国防部与国土安全部的联合报告指出；“国防工业基地（DIB）是美国有别于所有潜在对手的最为重要的国家力量要素之一。然而在 2019 年的OIP的报告强调了DIB面临的几项主要挑战，包括：
高超音速武器：在发展制造能力方面存在重大挑战，高超音速武器在几个关键部件中依赖于最先进的技术，其中许多只能从非传统国防承包商那里获得
“核弹头”：由于美国微电子和电子制造能力的下降，确保成品组件、系统和子系统完全利用可信赖的分立元件具有挑战性
雷达和电子系统：面临“由老化的国防部系统导致可用组件过时、商业技术的流动性以及美国工业和制造基础设施的减少”的风险
士兵系统部门（the soldier systems sector）面临着“工业能力的差距”
军用车辆面临着“电子车辆市场的快速扩张可能加剧这些风险”的风险。
光学和光子学（Optics and photonics）已经看到“美国的增值制造业……在过去的 20 年中受到侵蚀，威胁到美国的首次进入和确保获得新的光学和光子防御能力”
太空系统由于市场趋势、供应链全球化和高制造成本，未来获得太空合格的国内工业资源，如微电子和太阳能电池，是不确定的
电子工业（Electronics）是一个问题，“电子行业的差距降低了在能力、性能和可靠性方面针对对手提供技术优势的能力”和“印刷电路板行业的衰退”
机床 “机床行业的企业利润将无法支持支持及时开发和采用关键的下一代（及更高版本）机床制造能力所需的持续投资水平，这对未来国家的生产至关重要能力”
电池、纺织、行波管放大器、造船、光纤陀螺、太空太阳能电池等技术都面临国内产能挑战
影响所有这一切的一个根本性的基础原因是缺乏熟练的劳动力，“国防工业基地（DIB）的 STEM 短缺正在迅速接近危机状态”。国防工业基地面临的这些系统性挑战与更广泛的美国工业技术体系面临的挑战相同。
5.重要性及现状
美国先进工业基地的重要性及现状
6.新系统
美国需要一个新的国家创新体系！
6.1 新型创新体系的“几个不能”
（1）不是渐进式的。国防部多投一点钱，科学基金多投一点钱，对高技能移民多一点开放……这样的渐进式创新无法称为创新，所谓的新旧也并无二致，但是这就是目前的现实。然而现在“渐进主义”已经不能解决问题。
（2）不要求市场与国防要求同步。新系统也不能寄希望于私营部门将采取与国防需求同步的必要步骤。正如新美国安全中心所写，国防部押注私营部门，以利用更大的投资和更快的创新周期。虽然FAANGS （Facebook、苹果、亚马逊、Netflix 和谷歌）对软件和人工智能很重要，但在美国私营公司将其研发（R&D）从“R”转向“D”的情况下。可能无法继续满足美国的国防需求的范围。
（3）不要求在“道德技术”上的领先。另一个思维的死胡同是：只要美国在“道德技术”的发展方面处于领先地位，一切都会好起来的。信任可能有用，但没有证据表明美国工业将无法产生值得信赖的系统，更没有证据表明信任决定了美国的领导地位。
6.2 美国新型创新系统的10个大方向
现在不是渐进主义，而是从大局出发，建立一个基于两个原则的新系统的时候了。
（1）美国政府要“大力扶持”其“关键行业”
决策者要关心美国的产业结构。需要明确指出一组“关键行业”，如航空航天、生物制药、精密计算机和半导体、先进机械和设备、软件和人工智能等。在这些行业中，虽然企业在实操层面领导，但政府要发挥强有力的支持作用。
（2）重点投资关键的两用技术
国会需要为基于创新的竞争力直接和间接（通过税收支出）以及国防和商业创新拨出更多资金，并鼓励由此产生的技术在国内的商业化和生产。这意味着每年至少要增加 1000 亿美元的研发资金，其中大部分用于应用研究和工程，包括工艺研发，重点是关键的两用技术需求。此外，新兴的国防技术创新，如自主武器和“杀伤网”（一种具有无处不在的传感器的相互关联且灵活的导弹系统），可以产生重要的商业创新收益。
（3）激活市场活力，扩大鼓励商业创新
国会还应进一步扩大对商业创新的支持，如：
扩大美国制造业研究所（Manufacturing USA Institutes）
重建美国国家标准与技术研究院 (NIST) 的先进技术计划，该计划为联合研发伙伴关系提供资金
建立一个州-联邦研发与生产合作伙伴基金，以鼓励各州在研发方面进行更多投资，并采取激励措施吸引美国的主要生产设施，例如半导体和其他关键行业。大多数州都专注于以技术为基础的经济发展，但如果没有联邦政府的帮助，资源将非常有限。
仿效台湾工业技术研究所，设立专门目的、非营利的商业工业技术研究所。
一个相关的问题是全球技术标准。中国在塑造全球创新标准的机构中的影响力不断扩大，如国际电信联盟和第三代合作伙伴项目。美国和盟国需要合作以更深入地参与这些机构。此外，国会应扩大研发税收抵免，使公司在全球标准制定方面的支出符合条件。
此外，无论是通过扩大独立研究与开发 (IRAD) 计划，允许公司发起和实施国防部感兴趣的研发项目，还是通过其他方式，国会和国防部都需要为国防承包商投资研发提供更多激励。
六大承包商平均将销售额的 3% 用于研发，而领先的商业科技公司约为 10%。如果我们要保持领先于中国，国防承包商将需要更多地投资于研发，尤其是风险更高的长期研发。此外，国会应资助国防创新部门的提案，以创建一个类似 InQTel 的风险投资部门，以投资有前途的基于硬件的初创公司，这应该为国防部的整体改革服务，使其更加灵活、创新和快速发展。
（4）政府定向采购以支持创新
政府应刺激创新，无论是采购新武器系统，还是投资“智能基础设施”。这意味着要设计政府采购，以尽可能支持创新，就像英国和德国所做的。
（5）对创新的税收及信贷等经济激励
国会应扩大对创新的税收激励，包括更慷慨的研发信贷、用于投资机械和设备的新信贷，以及扩大研发信贷以包括劳动力培训和全球标准制定支出。国会还应该制定改革公司治理和股票市场的政策。
（6）完善国内先进技术行业的投资工具
国会应建立支持先进技术行业的国内投资的工具，包括改革小企业管理局，并提供税收优惠或直接资金以创建国家工业投资银行。
（7）增加美国本国的STEM人才储备
支持国内 STEM 技能，特别是在计算机科学和工程方面。将工程和计算机科学教育纳入高中，为州立大学提供援助以接受更多的州内教育STEM 学生，而不是支付学费的中国学生。委员会还应建立一个数字预备队和数字服务学院，以增加技术熟练工人进入公共部门的渠道。
（8）建立国家战略技术机构
国会应该建立一个新的国家战略技术机构，具有像 DARPA 的项目管理能力，以及更好地了解美国两用和商业技术基础的分析能力。
（9）慎重且辩证考虑中美脱钩
虽然改革的重点集中在国内，但也应该尽力限制中国技术的进步。在中美经济脱钩方面，不可激进脱钩，也不可以不脱钩。我们需要在某些领域脱钩，在其他领域继续保持纠缠状态。如果中美经济明显脱钩，中国对美国利益采取军事行动的成本会更高。
（10）建立跨国的“同盟工业战略”
最后，美国的产业战略也包括制定与盟友的战略密切相关的技术战略。鉴于科技行业的复杂性，即使是美国也不能指望成为所有关键技术的领导者，包括 5G 系统。但需要确保的，如果它美国不是领导者，那么至少美国的一个亲密盟友是。从这个意义上说，美国不仅需要国家产业战略，还需要同盟工业战略，以确保同盟民主国家作为一个整体，有能力在一系列关键领域以具有竞争力的价格生产创新产品。
图：海军中尉贾斯汀毕晓普和首席军士大卫汤普森在加勒比海的苏城号航空母舰上的导航桥上守望。2020 年 12 月 21 日（海军海员 Juel Foster 摄，2020 年 11 月 23 日）
7.结语
从地缘经济学的角度来看，美国在过去 20 年已经失去与中国竞争的部分的优势。如果国会和下一届政府不实施一个新的、更强大的国家创新体系/产业战略/产业政策/竞争力战略，以确保美国的技术优势，美国可能会在很多关键技术上落后于中国。这将对美国的全球实力、国家安全和繁荣产生可怕的后果。目前华盛顿已经意识到美国对这种先进技术战略的需求，但如果国家安全机构不积极推动，那么这都将是无稽之谈。
（全文完）
谭惠文，学术plus评论员，专注研究国际科技与军事战略
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