专家观点："城市大脑"建设典型实践及经验启示

引言

近年来，我国智慧城市建设出现新的动向，“城市大脑”日益成为智慧城市建设的关键环节，成为支撑城市可持续发展的新型基础设施。

为此，国内许多城市深化与华为、腾讯、阿里、百度等企业的合作，积极探索运用“城市大脑”提升城市管理智能化水平，优化城市公共资源，谋求在城市治理模式和服务模式创新、数字产业高质量发展等方面的更大突破，取得了积极成效，涌现了一批成功实践和优秀案例。

本文将对杭州、北京海淀区和银川三个典型地区“城市大脑”建设实践进行分析，总结“城市大脑”建设的成功经验，为国内同类地区深入开展“城市大脑”建设提供重要的参考和借鉴。

典型地区“城市大脑”建设实践

01

杭州:源发于交通领域的“城市大脑”

2016年4月，为了有效解决城市拥堵问题，杭州在全国率先提出建设城市大脑，以交通领域为突破口，开启了运用现代信息技术手段改善交通拥堵的探索。

一年后，“城市大脑”接管了128个信号灯路口，试点区域通行时间缩短15.3%；实现了120救护车等特种车辆的优先调度，救护车到达现场的时间缩短到原来的50%；日均事件报警数达500次以上，准确率达92%；杭州交通拥堵排名从2014年的全国第2位下降至2017年的第35位。

治堵取得阶段性胜利后，2018年9月和12月，杭州市推出了“城市大脑升级”版，提出构建 “以大脑中枢平台为核心，纵向到区县（市），横向到各部门”的“城市大脑”，建立了市级、部门系统、区县平台和街道平台四类数字驾驶舱，并聚焦城市治理的“痛点”“堵点”和群众反映强烈的“热点”“难点”问题，推出了11大系统和48个应用场景，“城市大脑”在城市运行的生命体征感知、公共资源配置、宏观决策指挥、事件预测预警、“城市病”治理等方面发挥了重要作用。

● 建立“一把手”领导和绩效考核机制

成立了“城市大脑”建设领导小组，由市委书记担任组长，6位市领导担任副组长，副市长主抓，各区县(市)和各部门主要领导为领导小组成员。

同时，以项目为单元，建立工作专班，目前专班数已有29个，工作人员350余人，分别来自政府部门和50余家企业，统一进驻云栖小镇集中办公。

此外，还建立了统筹考核推动机制，市考评办、市数据资源局、市委政法委联合对全市15个区县(市)和功能区，101个部门下发了任务书，并列入年底考评内容。全市城市大脑工作进展每周通报一次。

● 搭建“531”逻辑架构体系

杭州确立了“531”的城市大脑逻辑架构体系，包括构建“5个一”，实现“3通”和打造一个“新的城市基础”。

建设内容包括了大脑平台（包括计算资源平台、数据资源平台、算法服务平台）、行业系统、超级应用、区县中枢等。各平台和系统的主屏均以数字驾驶舱的形式呈现。

● 施行“政府主导+市场化运营”模式

杭州成立了混合所有制的“杭州城市大脑有限公司”，由市国有企业控股，社会企业和研发团队参股。

已成立杭州城市大脑停车运营有限公司，将便捷泊车的应用场景固化下来，并开始公司化运营。各区、县(市)也纷纷成立运营公司，或国有独资或混合所有。

面向市场的公司运营既解决城市大脑研发投入和运营费用问题，也将带动相关产业发展，拉动数字经济。

● 持续拓展“城市大脑”应用场景

杭州“城市大脑”应用场景从交通拓展到城市治理各领域，各部门可依托“城市大脑”高效调配公共资源，用全新方式治理社会、服务民生、支撑决策。

目前，杭州“城市大脑”已上线舒心就医、30秒入住、20秒入园、数字旅游专线、应急防汛、叶菜基地管理、食安慧眼、电梯智管、易租房、智慧环保等11个系统和48个应用场景。

● 制定出台“城市大脑”法规和规范

为破解运行体制机制和数据采集、共享、应用、安全等方面的问题，杭州出台了《杭州城市大脑数字赋能城市治理促进条例（草案）》，为杭州打造“全国数字经济第一城”和“全国数字治理第一城”注入强大动能。

起草发布了《城市大脑建设管理规范》和《政务数据共享安全管理规范》，保障“城市大脑”建设顺利推进。

02

北京海淀区：探索提升基层治理能力的“城市大脑”

为有效破解海淀区基层治理长期依靠突击式、运动式执法，部门之间各自为战，数据孤岛严重等问题，提升基层治理能力，2018年初，海淀区政府与百度公司签订了《建设海淀区“城市大脑”合作备忘录》，合力打造了以“1+1+2+N”为总体架构的“城市大脑”，整合区域内政府数据、企业数据、社会数据、互联网信息等，运用云计算、人工智能等技术，对区域内城市运行状态进行实时动态监控，及时发现和解决公共安全、城市环境、交通出行、环保生态等领域的重点难点问题。

截止到目前，海淀区已初步搭建了“城市大脑”运行管理平台，构建起接入能力达500万量级全区物联感知网络平台，初步实现城管事件的智能发现和自动化处置；300余台监测基站覆盖全区，实现空气质量实时监测预警；“一键式”12秒抓拍、自动生成车辆违章记录；976家重点单位纳入消防物联网监控系统，火灾防控和隐患处置实现最优化，“城市大脑”在科技城市建设、提升城市管理水平等方面取得显著成效。

● 建立“领导小组+专班+区属政事业单位、各街镇”的组织机制

海淀成立了城市大脑工作领导小组，负责“城市大脑”相关工作机制、规划、年度工作计划、相关工作部署和立项方案、重大项目建设方案和经费支出等重要事宜的审议。

领导小组下设海淀“城市大脑”专班办公室，设在区城市服务管理指挥中心，负责组织落实领导小组决策事项，统筹推进城市大脑生态体系建设、机制创新、项目立项、招标、验收等工作。区属各行政事业单位、各街镇等负责研究提出建设需求，选择、指导、监督和考核建设运营单位，组织开展项目建设和运行维护工作。

● 搭建“1+1+2+N”总体架构

海淀城市大脑的总体架构为“1+1+2+N”，即：一张感知网、一个智能云平台、两个中心（大数据中心、AI计算处理中心）、N个创新应用（前期聚焦5个示范应用）。

● 推行合伙人建设模式

海淀采用新型政企合作模式，首次推出并形成了海淀创新合伙人模式，建立了由45家企业共同成立的海淀“城市大脑”科技产业联盟和建设运营平台公司，推进开展“城市大脑”顶层设计和应用建设。

成立了“城市大脑”创新合伙人基金，由中海投资、佳讯飞鸿、比特大陆、腾飞资本等联袂发起，总规模计划10亿人民币，重点投资与城市大脑建设有关的运营和人工智能、云计算、大数据、智能传感等领域高端技术企业。

● 开展“城市大脑”试点应用

海淀在全区选取了40个居民小区，启动了“城市大脑”工程试点应用，包括人脸识别、智慧井盖、智能灯杆、供水系统、供电系统、消防领域等18个以上的应用场景，都有实时数据记录监测。

● 强化顶层设计和项目管理规范

海淀发布了《海淀“城市大脑”总体规划（纲要）》，出台了《海淀城市大脑建设项目管理工作规则》，为进一步明确“城市大脑”建设重点，推进“城市大脑”项目建设提供指导和参考。

03

银川：构造超智慧的“城市大脑”

为进一步提升社会治理现代化水平，2019年6月，银川市启动建设了银川市智慧城市运营管理指挥中心（“城市大脑”），构建了“一中枢、六平台、六中心”城市运营管理指挥体系，统筹整合了12345、雪亮工程、智慧政务、智慧交通、智慧消防等现有及在建的平台系统，归集了全市政务服务、企业服务、公共服务等各类数据信息。

截止到目前，银川市指挥中心已与全市40个委办局的50多个系统实现了数据联通，建成了城市发展全貌、产业经济、政务服务、社会治理、公共安全、文明城市、i银川（一网通）门户、12345市民热线、城市网格化管理等八大主题应用场景，为银川社会治理、民生服务、经济发展释放着“城市大脑”的智慧。

● 建立“领导小组+166城市运营管理指挥体系”

银川成立了由市委、市政府主要领导担任组长，市政府分管领导担任副组长的工作领导小组，统筹推进智慧城市运营管理工作；建立了银川市“大网信系统”，市委网信办负责智慧城市建设的统筹规划和协调工作；市网信局负责智慧城市和信息化建设的推进落实；市大数据产业发展服务中心负责收集、整理、汇总全市各类数据信息，负责数据信息的分析挖掘和开发运用；构建了以银川市智慧城市运营管理指挥中心为中枢，6个市级指挥调度平台为载体，6个城市运行管理指挥分中心为拓展补充的166城市运营管理指挥体系。

● 搭建“一图一网一云”架构

银川“城市大脑”建设的总体架构是“一图一网一云”，其中，一图，即利用真三维地图，对城市各要素进行空间节点定位；一网，即建设骨干容量8000G的光纤有线专用网络将城市空间各节点进行网络连接；一云，即将各节点要素产生的数据通过一网传到大数据中心，进行数据存储挖掘、分析应用。

● 采用PPP模式推进“城市大脑”建设

银川市首次采用PPP商业创新模式，通过政府购买服务、社会资本投入、专业公司运营推进“城市大脑”建设，既解决了建设期间资金短缺问题，也解决了运营期间政府在升级还贷上难以跟进的问题。

● 制定全国首部智慧城市建设地方法规

银川出台了《银川市智慧城市建设促进条例（草案）》，将智慧城市建设和管理制度化、法律化。

典型地区“城市大脑”建设经验与启示

01

建立“一把手”推动的“城市大脑”建设工作领导小组

建立 “一把手”领导工作机制，由各地“一把手”挂帅，带头部署推进“城市大脑”建设，各区县(市)和各部门“一把手”为领导小组成员，共同负责“城市大脑”相关工作机制、顶层设计和重大项目建设等重要事宜。

建立专班工作机制，负责组织落实领导小组决策事项，统筹推进“城市大脑”生态体系建设、项目立项、招标、验收等工作。

02

组织开展“城市大脑”典型应用试点示范

鼓励各地围绕城市管理、疫情防控、物资调配、卫生健康、民生保障、教育办公、社区服务、文化旅游、市场监管、应急管理、平安建设、交通物流等重点领域，组织开展“城市大脑”典型应用试点示范，探索形成一批可复制、可推广的“城市大脑”应用新模式。

03

健全“城市大脑”相关政策法规和标准规范

完善的政策法规和标准规范体系是“城市大脑”建设的重要保障。

下一步，要加快“城市大脑”建设顶层设计，明确建设目标、主要任务、实施路径和重点项目。

制定出台“城市大脑”建设的资金、人才、税收等相关支持政策，鼓励社会力量广泛参与“城市大脑”建设与运营管理。研究制定“城市大脑”建设相关标准规范，如技术规范、数据标准、建设指南、管理规范等，确保“城市大脑”建设有章可循。

加快推进“城市大脑”相关法律法规建设，如数据共享、数据开发利用、数据安全等，确保“城市大脑”建设有法可依。

本文作者

 

鲁金萍

中国人民大学经济学院应用经济学专业博士后，副研究员，专门从事信息化规划、数字经济、电子政务、智慧城市、企业数字转型等相关领域的研究工作。主持了《“一带一路”信息化合作专题研究》、《北京高端制造服务业发展模式与路径研究》、《关于推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展政策研究》、《国内地方和部门信息化发展动态监测与跟踪工作支撑》、《省级政务信息共享交换平台建设》、《全球互联网治理的模式变迁和重构路径研究》等多项省部级课题以及《衡阳信息化及互联网+发展规划（2015-2025年）》、《东城区信息服务产业链优化的重点与思路研究》等市（区）级研究课题。作为主要成员参与《数字中国建设年度最佳实践推介活动支撑工作》、《数字转型问题研究》、《新一轮产业变革背景下企业数字转型路径研究》、《新疆维吾尔自治区信息化“十三五”若干规划编制工作》、《河北信息化十三五规划》、《建设信息智能岛的目标和路径》、《兰州智慧城市发展规划》、《北京住总“天津创谷”项目产业规划顶层设计及产业引进咨询服务》等40多个研究和咨询项目。在核心期刊公开发表学术论文20多篇。

作者丨鲁金萍

来源丨大数据产业生态联盟      

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