LA研究 | 邓位 | 英格兰乡村规划与保护

全文刊登于《风景园林》2020年第3期 P86-90

邓位.英格兰乡村规划与保护[J].风景园林，2020，27（3）：86-90.

英格兰乡村规划与保护

邓位

男 / 博士 / AECOM英国曼彻斯特 / 本刊特约编辑 / 研究方向为风景园林规划与设计及其理论

摘要

回顾英格兰乡村发展历程，在讨论“城”“乡”差别的基础上，明确了政府对乡村的定义。依据英格兰乡村产业模式、人口组成、环境土地等统计数据，讨论乡村在英格兰国家发展战略中的地位。在讨论英格兰乡村规划体系的基础上，理顺乡村景观和环境保护区以及相应法律文件和保护目的。讨论乡村保护主管部门变迁脉络以及各类乡村保护民间或专业组织。最后小结讨论英格兰乡村发展面临的挑战以及政府将如何应对。

关键词

英格兰乡村；乡村定义；乡村规划与保护；景观和环境保护区

1 英格兰乡村概述

1.1 英格兰乡村发展回顾

风景优美、空气清新的乡村场所曾是英国上层社会休闲生活的一部分。20世纪初，英国社会广泛地认识到乡村是宝贵的自然资源。1926年， “英格兰乡村保护阵营”（Campaign for the Preservation of Rural England，简称CPRE）组建，呼吁阻止城镇无序扩张。1932年《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）首次通过法律将乡村中的开发建设纳入了规划体系。1935年的《带状开发限制法》（Restriction of Ribbon Development Act, 1935），则限制城镇无限延伸或连成一片。这一时期，英格兰乡村作为景观和农业资源受到重视 。“二战”后，新的《城乡规划法》（1947），要求所有地方政府出台“空间规划”，充分考虑乡村的保护和多功能性。同年的《农业法》（Agriculture Act，1947）和1949年的《国家公园和乡村通达法》（National Parks and Access to the Countryside Act，1949）标志着国家战后把乡村作为农业和景观资源用法律保护起来。20世纪80年代左右，乡村的另一核心价值，即作为生物栖息地的自然资源，也通过《野生生物与乡村法》（Wildlife and countryside Act，1981）被纳入法律保护范围。1990年《城乡规划法》的修订对城乡面貌的改变有了长期总体控制的可能。进入21世纪后，乡村的多功能性重新得到重视。

1.2 “城”“乡”之别

从16世纪开始，英格兰城市与乡村开始变得不同。乡村的农业、林业、畜牧业不需要大规模改变地形地貌，因此基本保持着原有的土地风貌和田园风光。城镇的发展则是另一番景象：从工业革命开始，城镇变得建筑密度更高，公共空间更少。对大部分民众来讲，在英国的乡村居住意味着自然的环境和享受田园风光的轻松，20世纪末的“城市”则意味着无序和杂乱。人们更愿意到乡村居住。2018年英格兰乡村平均房价为每套302.2万人民币（33.15万英镑），高于城镇的每套278.6万人民币（30.56万英镑）。乡村人群相对富裕，工作相对稳定，家庭收入状况也相对优于城镇。

1.3 英格兰“乡村”的定义

英国政府对乡村（rural）和城镇（urban）提出了明确的定义，即1万人以上的居民聚集地即为城镇，其余地区为乡村。根据2011年人口普查，为了更好地对乡村发展提出合理的政策，根据人口密度和公共设施对此两大类作出进一步细分：乡村被分为6种类别，而城镇则分为4个类别（图1）。

1 英格兰乡村和城镇定义及分布

根据定义，英格兰大约有80%的土地为乡村，约有950万人居住在乡村，约占总人口的17% 。从产业结构和经济贡献的角度看，2017年英格兰乡村的经济增加值（gross value added，简称GVA）总量为2万亿人民币（2 320亿英镑），占英格兰总体经济（15 627亿英镑，约合14万亿人民币）的15.7%。乡村产业的开发建设，须纳入英格兰的城乡规划体系加以控制。

2 英格兰乡村规划与保护体系

2.1 英格兰乡村规划原则

规划审批当前是英格兰控制开发建设对乡村风貌改变的主要手段。为把对乡村的影响控制在最小，原则上政府倾向的开发选址优先顺序依次为：城镇中的棕地、城镇中旧街区复兴、城镇边缘延伸，最后才考虑在乡村中进行开发。政府2004年出台的《规划政策导则七：可持续发展的乡村地区》中提出了发展乡村的几个目标和原则：1）提升乡村环境和生活质量；2）鼓励可持续发展的新型居住社区；3）大力发展具有乡村特色的经济模式，推动创新和就业，从而刺激经济；4）推广可持续发展和适应性强的现代农业和畜牧业，确保高标准的环境保护，力求控制对自然环境最低影响，并实现保护和提升有价值的栖息地和自然景观。

2.2 英格兰乡村保护和发展部门与组织

总体来看，涉及乡村发展、管理和保护的部门门类繁多，主要分为官方和非官方的民间组织两大类型，需要各部门相互支持和协作。

在城乡规划的框架下，乡村管理的官方组织包括从中央到地方各级政府，主要制定乡村规划和保护的政策、导则、标准以及监督和实施这些规章制度。另外，有一些独立于政府的非政府专业机构，出台相关行业规范和标准。此外还有许多民间或专业组织也关注乡村的发展和保护。表1列出了主要的与乡村事务相关的部门和组织。此外，还有皇家风景园林学会（Landscape Institute）、皇家城镇规划学会（Royal Town Planning Institute）等专业学会也参与乡村发展的研究和规划设计。在实际项目中，数量庞大的地方组织也会参与项目咨询。

表1 英格兰主要政府和非政府乡村发展和保护组织

直到2011年，英国城乡规划体系开始精简重组，环境、食品与乡村事务部成为整合乡村事务的核心部门。中央政府将规划和行政权力下放到地方政府，鼓励社区和地方政府在应对乡村发展事务时，多与专业机构合作。于是2013年解散了乡村社区委员会，保留了政策司，最后精简为政策组。“自然英格兰”（Natural England）作为相对独立于政府之外的非政府专业机构，具有中立和专业的立场，可以客观地评估开发建设对乡村的影响，特别是对乡村中最有景观和自然价值地区的影响。目前形成了由“乡村社区政策组”引导、“自然英格兰”等专业机构提供和支持、地方政府对项目实行具体评估、民间组织监督、发展商进行开发建设的乡村发展模式。

2.3 英格兰乡村保护区

英国各界在20世纪70年代认识到，通过土地管理对发展建设进行控制，是保护乡村最有力的途径。乡村的各类保护区也先后被纳入城乡规划体系中。20世纪中后期，基于对乡村中生态、人文及景观资源的调查，政府依据不同的法律逐渐系统地把乡村中有价值的区域划定为各类保护区，从而赋予了乡村中重要区域法律上的保护。这些保护区大致分为3种类型，即历史、景观和环境保护区。笔者主要讨论乡村中覆盖面积最大的环境和景观保护区以及相关法律和主要保护内容（表2）。

表2 英格兰乡村主要景观和环境保护区

据自然英格兰统计，绿带约1.64万km²，占英格兰土地的13%。除去绿带的景观保护区共3.6万km²，约占国土面积的23%，其中国家公园1.5万km²（约占9.3%），风景优美区约2.1万km²（占14%）。自然保护区约1.93万km²（约占8%），其中特殊科学价值区约1万km²（占7.3%），国家自然保护区0.93万km²（约占0.7%），而各地方政府的地方自然保护区约1 280处，超过4万hm²。

总体来看，英格兰有大约35%的乡村土地被划定为景观或环境保护区。任何大型开发和建设都应避免破坏保护区。对于大型特殊项目，如国家级铁路须穿过保护区，规划审批时政府应从3个方面权衡：1）该大型建设项目是否为国家急需的、对当地经济有何潜在影响？2）如果避开该保护区，造价差别是多少？预算资金是否可以实现？3）如何减少或提升对环境景观和休闲场所的影响。如此，可以做到开发建设避开最重要的保护区，从而保留当地乡村最有价值的自然和景观资源。从表2中可以看出，英格兰各类自然保护区都有不同的主要功能和相应的法律法规加以支持。各级保护区也有明确的责任人和管理机构，这有利于明确保护和管理的资金来源，从而实现长期的维持。

3 小结：英格兰乡村发展的挑战与机遇

英格兰乡村从20世纪初开始逐渐被纳入城乡规划体系，并被作为农业和景观资源用法律保护起来，奠定了在保护的基础上再发展的大方向。2010年，英格兰政府牵头联合皇家城镇规划学会等6个专业组织成立联盟，对乡村未来发展所面临的挑战进行了讨论。该联盟认为如果不改变当前的规划政策和状态，未来的乡村会成为简单的郊外居住区或退休人员之家。只有当乡村社区提供足够的学校、工作场所、商业空间、社会服务设施等，乡村才能真正满足经济发展和环境保护的需要，成为可持续发展的家园。2014年环境、食品与乡村事务部展开了提升乡村通达性活动来刺激经济发展。2015年环境、食品与乡村事务部又进一步提出了《振兴乡村的生产力》的规划。

2016年，英国宣布将退出欧盟，这给英格兰乡村的发展带来了不确定性。英国政府和欧盟都在积极寻求解决方案。2019年，英国皇家城镇规划学会联合欧洲环境政策学会（Institute for European Environmental Policy）对英国“后退欧”时代乡村保护和发展作出研究，探讨如何在英国单一法律框架下，也可以实现乡村环境的保护和提升。同时，该研究认为未来充满不确定性和巨大挑战。

总体来看，英格兰乡村规划和发展是在城乡规划的框架下，在保护有价值的景观和自然环境的基础上，鼓励从建成区逐步向乡村延伸，提升各项基础设施并建设更多的健康社区。目的是创造高质量的生活和工作环境，给乡村带来持久的活力和经济增长动力。乡村经济总量的提升和健康发展，也可以吸引更多的资金，更好地保护和提升乡村中的各类保护区，从而保持地方特色，维持和创造可持续发展的乡村。这种“先保护，后建设”的原则值得中国乡村规划设计师思考和借鉴。

图表来源(Sources of Figures)：

图1依据参考文献[4]、[5]翻译制作；表1~2由作者绘制。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献(References)：

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文章编辑  王一兰

微信编辑  刘芝若

微信校对  王一兰

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