LA专题 | 毛键源孙彤宇刘悦来王润娴 | 公共空间治理下上海社区规划师制度研究

Original 毛键源孙彤宇等风景园林LAVISION

2024-09-02

全文刊登于《风景园林》2021年第9期 P31-35

毛键源，孙彤宇，刘悦来，王润娴.公共空间治理下上海社区规划师制度研究[J].风景园林，2021，28（9）：31-35.

公共空间治理下上海社区规划师制度研究

毛键源

男 / 同济大学建筑与城市规划学院在读博士研究生 / 研究方向为社区更新、社区营造

孙彤宇

男 / 博士 / 同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师 / 中国建筑学会城市设计分会常务理事 / 上海市绿色建筑协会副会长 / 中国建筑学会建筑教育评估分会副理事长 / 研究方向为城市设计与生态街区

刘悦来*

男 / 博士 / 同济大学社区花园与社区营造实验中心主任 / 四叶草堂理事长 / 研究方向为可持续景观规划设计、社区花园与社区营造、景观管治与公众参与

王润娴

女 / 同济大学建筑与城市规划学院在读硕士研究生 / 研究方向为社区更新和营造

作者写作心得

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摘要

城市公共空间承载着复杂的多方利益相关者诉求，亟须构建多方协同的空间治理机制。针对当下中国社区更新中缺乏长效空间治理制度的问题，上海市率先探索社区规划师制度，尝试构建一种多方协同的社区公共空间治理机制。以上海杨浦区、浦东新区、徐汇区的社区规划师制度为例，首先综述全球各国社区规划师的公众参与制度探索，阐述上海社区规划师制度的社会治理现代化和社区参与式更新的双重创立语境，及其“政府主导、公众参与”的理念；其次重点分析杨浦区、浦东新区和徐汇区各自制度特征及成果；最后从管理体制、组织构架和内容实施3个层面归纳并提出当下上海社区规划师制度的公共空间治理机制，展望下一步的发展愿景。

关键词

公共空间；社区规划师；空间治理；微更新；社区更新；社区营造；公众参与

“社区规划师”一词可见于美、英等国以及中国台湾、深圳、北京和上海等地区。全球范围内，社会力量运动萌芽于20世纪60年代，社区规划师萌芽于20世纪60年代中期的美国民权运动，并于90年代开始在英国、日本等地区逐渐展开探索。社区规划师便是在这种背景下公共空间治理的产物，它指向探索政府自上而下和社区自下而上相结合的机制构建。社区规划师制度在当代愈演愈热，逐步成为各国探索多方共治的制度化路径。

1 上海社区规划师制度的创立语境与治理理念

上海社区规划师制度的创立语境分为社会治理体制改革层面和城市空间存量更新层面，两者结合在一起促进了社区规划师制度的创立，并在这种语境下诞生了政府主导、公共参与的多主体渐进式社区更新理念。

1）社会治理体制改革层面。上海市社区规划师制度作为治理现代化的产物，来源于2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。基于此，2014年《上海市委一号课题“1+6”文件》颁布，从市政府层面深化街道体制改革、完善居民区治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、搭建社区工作者管理办法等。

2）城市空间存量更新层面。上海正式从增量建设走向存量更新，进入到公共参与的社区生活圈建设。2015年上海颁布《上海市城市更新实施办法》和《上海城市更新实施细则(试行)》，提倡组织公众参与，征求市、区县相关管理部门、利益相关者和社会公众的意见，鼓励市民和社会各界专业人士参与实施计划的编制工作中。2016年上海颁布的《15分钟社区生活圈导则》倡导自下而上的社区规划和更新机制，完善各社区的居住、办公、休闲、交通和社服体系。

2 各具特色的上海社区规划师制度类型

2.1 杨浦区社区规划师制度的实践及特征

1）基层政府培训。杨浦区于2018年开启了面向各个街道和委办局开展的社区规划培训，增进政府与社区规划师的对话，使社区规划在基层政府中有广泛的共识和认知，为社区规划师制度的推进奠定了良好的基础。2018—2020年间，杨浦区不断邀请海内外社区规划领域内的专家开展课程培训，共计开设专业讲座35场、工作坊11场（表1）。

表1 2018—2020 年杨浦区基层政府培训

2）理论实践并行。杨浦区社区规划师制度秉持理论与实践并行的原则，将社区规划师培训和社区更新项目实践相结合。理论方面主要为针对社区在地力量开展的社区规划及更新的讲座和培训；实践方面则选取街道微更新项目为试点，由专业人员引导在地力量开展社区更新。

3）社会力量孵化。杨浦区通过对社会青年、社区在地居民等社区基层力量的培育，为社区更新的开展纳入社会力量，逐步形成街道特聘社区规划师—青年规划师—居民规划师的各层级社区规划师体系。2019年，杨浦区开启面向社会与社区居民的社区规划师培育计划，成立社区规划在地共创小组（图1）。2020年，面向青年社区规划师的“先锋种子”培育计划启动（图2）。

1 2019 年社区规划在地共创小组

2 2020 年杨浦社区规划先锋种子计划

2.2 浦东新区社区规划师制度实践及特征

1）“1+2”技术管理制度。浦东新区每个街道配置1位社区规划导师，辅以2位规划资源局系统在编管理岗位和市、区两规划院在职青年设计师为社区规划师，形成“1+2”的缤纷社区技术指导。同时每个街道有1位基层管理的工作人员配合，共同促进缤纷社区的建设。

2）9项要素的行动指南。9项要素的行动指南是社区规划师开展社区规划工作的框架和指导方针。“缤纷社区”的建设聚焦于9类公共要素，包括：活力街巷、街角空间、慢行网络、口袋花园、艺术空间、林荫街道、破墙行动、公共设施和运动场所。浦东新区编制了《缤纷社区建设指导意见》《缤纷社区项目选址及设计指南》等配套技术文件，明确了针对该9项公共要素的具体内容和实施指导办法。

3）公众参与的“一图三会”。“一图三会”模式为公众配合社区规划师参与社区更新提供了制度保障。其中：“一图”指的是一张面向居民的社区规划蓝图；“三会”指在方案设计的3个阶段与公众进行讨论的会议，分别为立项阶段的事前听证会、方案设计阶段的事中协调会、项目竣工后使用阶段的事后评议会（图3）。

3 公众参与的“一图三会”

4）部门联动的宣传模式。跨部门联动宣传是浦东新区的创新宣传模式，它以由浦东新区规划资源局主导，联合妇联、团委、教育局等多部门力量进行社区宣传的形式开展。

经过3年的行动计划，浦东新区共完成367个微更新项目。例如，东明路街道居民区的口袋公园微更新项目由社区居民发起，街道资助实施，居民参与了立项、设计、建设、管理全过程（图4）。

4 东明路街道居民区的口袋公园微更新

2.3 徐汇区社区规划师制度实践及特征

1）联席会议制度。2019年徐汇区政府牵头建立徐汇区社区规划师工作联席会议制度，并设立社区规划师办公室。由区规划和自然资源局局长担任办公室主任，从锁定项目清单、统筹技术服务、完善工作机制等方面部署社区规划师工作。

2）社区规划师服务平台。徐汇区成立徐汇空间规划和城市设计研究院，作为区域城市更新系统服务平台，负责社区规划师的服务和管理等具体工作并设置专职专员深度对接。并研发了名为“徐汇区城市设计项目管理平台”的信息平台，以此实现政府各部门信息资源汇聚共享、业务协同、项目工作可视化、治理精细化和智慧化（图5）。

5 社区规划师服务平台

3）释放社区自主提案计划。徐汇区将社区更新计划提案权下放至街道和社区规划师，以此使相关部门和社会各界共同参与规划制定。社区规划师可根据自身专业性、社区现状、在地需求提出更新计划。街道与社区规划师制定年度工作计划，区府办、发改委、建交委等相关部门参与确定年度任务清单。

综上所述，2018—2020年间，上海市杨浦区、浦东新区和徐汇区开展了各有侧重的社区规划师制度探索，从体制、组织、内容3个层面进行了制度创新，以此解决公共空间更新中怎么做，谁来做和做什么的实施问题。在具体操作层面上，3个区各有侧重地推进政府主导、公共参与的社区治理新格局；同时，3个区也有各自的优劣势（表2）。

表2 上海杨浦区、浦东新区和徐汇区社区规划师制度综合比较分析

3 上海社区规划师的空间治理机制

基于上述杨浦、浦东新区和徐汇区社区规划师制度的各自特征和比较分析，可以在管理体制、组织构架、内容实施3个层面各取所长，搭建出一种较为理想的社区规划师空间治理机制（表3）。

表3 上海社区规划师的空间治理机制

3.1 管理体制层面—联席会议，基层考核与设计标准

管理体制层面主要包括联席会议制度、基层考核制度与空间更新顶层设计标准制定3个方面。首先，设立联席会议制度，直接由分管区长或者副区长负责。这一制度举措是为了促进区规划局、绿化局、市政局、民政局等相关部门的协同。社区更新往往涉及规划、建筑、景观和市政等多个人居环境专业部门的管辖领域，需要各个部门积极响应、联合决策，才能够推动社区空间的更新。其次，将社区更新和规划纳入基层政府的考核机制。渐进滚动式推动社区更新成为存量更新阶段发展的新常态，理应作为基层政府的考核内容，以保障这一基础性工作得以可持续精细化推进。最后，制定空间更新顶层设计标准。它可以逐渐将社区规划标准化、规范化、清晰化，方便政府操作和社会参与，并且可复制推广，也可评估、反馈、改善。

3.2 组织构架层面—专职人员、社区规划师和部门联动

组织构架层面主要包括专职人员、社区规划师和部门联动3个部分的核心构架内容。首先，设立联席会议办公室，并配制专职人员，负责对接各个街道社区规划和更新项目公共治理下的社区更新项目涉及各利益相关者之间的大量调研、协调和推进工作，有专职人员的驻守才能够使之可持续运转。其次，为每个街道配备社区规划师支持社区更新事务的咨询和指导。在社区发展中，规划是第一资源，社区规划师的专业指导是最大化社区更新效率的保障。最后，将相关委办局及群团组织、团委等均纳入组织构架，促使各部门在社区层级联动合作，发动各部门优势，尤其民政局、各市区社会组织等部门可激发社区居民公共参与力量，有效保障社区多方利益群体多方参与的格局。

3.3 内容实施层面—自主提案，基层培育和更新实践

内容实施层面主要包括释放自主提案社区公共空间更新计划、加强基层培育和支持社区微更新空间项目3部分实践内容。首先，释放自主提案可以让社区规划师根据社区基层情况有针对性地开展社区规划和微更新计划。这种方式可以激发社区规划师自主提案积极性，在社区更新中集思广益。其次，展开社区基层干部和居民的系统性培训工作，包括：面向基层干部的能力培训及队伍建设，使社区规划项目在基层政府有广泛的共识和认知，更好地推动社区规划的落地，逐渐形成自上而下的各层级社区规划师体系，孵化社会力量，培育青年社区规划师、居民社区规划师和小小规划师等，因为基层力量是一股在地可持续社区永动源泉。最后，支持街道开展社区微更新空间项目，以公共空间、社区花园等微更新项目为抓手，在微更新项目中形成多方参与的路径，并逐渐推广至各类更新项目中。

4 结语：指向人民城市的上海社区规划师制度

社区规划师制度的推广和完善有助于探索基于我国体制的多方参与机制，实现社区空间发展的公共治理化，激发公众参与，协同多方利益相关者的力量，渐进滚动式地积极推进社区可持续发展。社区规划师制度的建设和完善既是响应十九大四中全会的推进国家治理体系和治理能力现代化的国家战略，也是实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的有效路径，促进城市更新中共治共建共享的机制建设。

图表来源：

图5来源于徐汇区空间规划和城市设计研究院；其余图表均来源于作者及四叶草堂团队。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献

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