行业洞见 |中国航空运输协会通用航空分会孙卫国：军用机场军民融合研究
日前，为破解当年军民融合的突出矛盾和现实问题，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》（以下简称《通知》），对军民融合发展法规文件清理作出全面部署，优化军民融合发展的制度环境，推动军民融合深度发展（见通航圈前文《坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛！中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》》）。
军用机场军民融合研究
作者 | 中国航空运输协会通用航空分会 孙卫国
军用机场，是军队航空兵实施国土防空作战的重要依托，也是国家重要的交通基础设施。从1910年清朝政府在北京南苑建立第一个军用机场,到1949年新中国成立，旧中国曾建有各类机场846个。经过60多年的建设和发展，我国基本形成了遍布全国、梯次搭配、设施优良的军用机场网，为保障航空兵国土防空作战和民航事业的快速发展奠定了坚实基础。但由于历史和政策等原因，当前我国军用机场的布局和作用还不尽合理，特别是作为国家交通基础设施的作用还没有得到充分有效发挥。在当前国家军民融合战略的大背景下，在不影响军用机场国防需要的大前提下，如何对军用机场进行调整、完善、利用，以充分释放其为民服务功能，最大程度提高军用机场在国防建设和经济建设中的综合效益，是军民融合深度发展中一项十分重要和紧迫的课题。
1我国军用机场的发展历程
我国军用机场的建设和发展四个阶段：
第一阶段，建设初创时期（1949～1953年）。主要是接收、保护、整修和扩建部分旧机场。据1950年5月统计，全国共接收旧中国遗留的机场542个，多数已遭到战争严重破坏。至1953年，空军共整修、扩建和新建机场120多个，其中，在东北地区新建23个，扩建、整修31个，此时空军在全国使用机场共82个，保管机场106个。
第二阶段，全面建设时期（1953～1966年）。共分期分批新建、扩建机场113个。其中，1953～1954年，以抗美援朝为中心任务，以东北地区为重点建成机场43个；1955～1958年，为准备解放台湾和沿海岛屿的作战任务，以东南沿海地区为主修建机场34个；1959～1966年，为加强西线和纵深地区防卫，共新建和扩建机场36个。
第三阶段，布局完善时期（1966～1976年）。共新建、扩建整修各类机场126个。在以保卫首都为重点的“三北”地区新建了一批永备机场；在“三线”战略纵深地区修建洞库机场或加修洞库；在西藏建成了贡嘎、邦达机场。
第四阶段，大规模翻修时期（1976年至今）。改革开放以后，为适应民用航空运输业的快速发展，军队先后改造、扩建并开放了大批军用机场供民航飞机使用。
2我国军用机场现状及存在的主要问题
绝大多数军用机场靠近大中城市周边，人民生活和军事训练的相互影响问题日益突出
现有的军用机场多是在解放前旧机场基础上翻修改造的。由于历史原因，这些机场大多位于大中城市周边。随着城市的发展，机场逐渐靠近城区或被城区包围，一方面军事飞行训练活动给当地居民的工作和生活带来较大影响，另一方面城市高层建筑越来越多，也对飞行安全构成潜在威胁。八十年代以来，因城市发展对军用机场的影响，地方政府和军队多采取易地新建的形式，对部分位于大中城市周边的军用机场进行了搬迁。
如，上海江湾军用机场90年代末由上海市区搬至崇明岛。
东南沿海地区军用机场密集, 军民航飞行矛盾凸显，空域资源异常紧张
限于当时的作战对象和我军军用飞机的作战性能，多数军用机场建于沿海周边地区，密集分布于各个大中城市周边。一个军用机场的平均占地面积是3-5平方公里。通常情况下，军事飞行基地化训练需要300×500公里的空域范围。随着国家改革开放，东部沿海城市已发展成为国家经济发展最快的地区，特别是长三角、珠三角地区，新建大批民用机场，逐步形成国家重要的城市机场群。这些地区军用机场与民用机场距离较近，跑道方向相互交叉，进离场航线设置复杂，相邻机场间的影响和制约突出，军事战训空域与航路航线空域交叉重叠，全国70%的军民航飞行量和飞行矛盾集中在该地区，军民航空域需求矛盾凸显。
军用机场的通信、导航等设施设备与民航机场分别采用不同的标准体系，军民航机场资源共享困难
军用机场的设施民用航空器无法使用，特别是地面特种保障设备更是难以兼容；军航战斗机也难以在民航机场进行仪表进近、起降。军民航空管设施和信息系统接口标准不规范，航空情报、航空气象、飞行计划信息交换标准不统一，空管信息无法共享，难以实施军民航联合保障。
部分军用机场处于看守和闲置状态
随着近年来军队精简整编和装备换装，一些军用机场转入看守和闲置状态，约占现有军用机场的20%。这些看守和闲置机场，因得不到及时的养护和维修，破损情况较普遍。一些地方政府和通航企业想通过军民合用或租借的形式，使用闲置的军用机场，但由于目前军用机场使用的相关政策和规定，看守和闲置军用机场的“军转民”存在较大障碍，军用机场资源得不到有效利用。
部分军用机场在军民合用中发挥了重要的交通功能，但其军民融合深度和广度还有待加强
截止到2016年，全国220多个民用运输机场中，由军用机场改为军民合用机场的约占三分之一。目前，空军与民航在军用机场的军民融合方面，已制定颁发了《关于加强空军军民合用机场保障工作的管理意见》、《空军民航军民合用机场运营保障暂行规定》和《加强机场鸟击防范军民融合工作的意见》等管理文件，按照军为民用、民为军备的基本原则，建立了军民航三级沟通协调机制和联修联保联管工作机制，在应急救援、融冰除雪、目标助航引导、鸟击防范、净空监管和道面维修等方面初步形成融合能力，但从全局看，军用机场的军民融合仍处在初级阶段，缺乏国家层面相应的政策法规，融合的力度、深度和广度还大有空间。
3对军用机场军民融合的建议
坚定不移地走军民融合深度发展之路，统筹军地机场资源，避免重复建设，是顺应我国航空事业发展的必由之路，更是破解军民航发展难题的现实需要。
1 将闲置的军用机场无偿提供民用航空使用
按照军民融合战略思想，通过国家和军队相关立法，在确保现有闲置军用机场军事功能和军队保留机场产权的前提下，军地双方协调对接，签定军用机场使用协议，将闲置的军用机场无偿提供地方政府和航空企业使用，实现“军转民”，让闲置的军用机场在和平时期为民用航空的发展服务。地方政府或航空企业，在军用机场的使用过程中，应承担军用机场的维护和保养职责，确保机场的军事功能不受影响。战时，军队可根据需要随时收回军用机场的使用权。和平时期，闲置军用机场的“军转民”，可在一定程度上缓解民航发展，特别是通航产业发展对机场的迫切需求，为国家节省大量机场建设投资，提高闲置军用机场的使用效率；军用机场在使用过程中可得到及时的维护和保养，使机场始终处于良好状态，确保战时军队使用。国家对“军转民”的军用机场，每年应给予经费补帖。
2 对军航飞行量不大的军用机场，宜采取军民合用方式，适情对地方政府和航空企业开放，用于开展短途航空运输、城市基本公共航空服务和通用航空作业飞行
要充分考虑军民航机场的整体布局，对空域资源紧张、军民航飞行矛盾突出的地区，能够实行军民合用的军用机场，应尽量采取军民合用，避免重复建设，防止衍生新的军民航空域飞行矛盾，特别是在大中城市周边、军航飞行量不大的军用机场，可在机场适当位置划出民航飞机使用区域，供短途运输、城市消防、公安警航、航空医疗救护、应急救援等通用航空飞机停放和使用，实现经济效益、国防效益、社会效益最大化。
3 视情对东南沿海地区军用机场部署进行适当调整，减少军事活动对民用航空飞行的影响
东南沿海地区的军用机场修建于上世纪50至60年代，多密集分布于沿海大中城市周边。随着这些地区经济的高速发展，特别是珠三角和长三角地区，新建的民用机场飞行量增加迅猛。由于大量军用机场的存在，军事训练空域划设在民航航路航线周围，军事飞行与民用飞行的矛盾日益尖锐，造成空域使用紧张，影响了民航航班的正点率，也对飞行安全构成潜在威胁。以上海为例，在半径300公里、不足15万平方公里地域内，现有军航机场17个，民航机场13个（含军民合用机场）；上海地区周边30万平方公里范围内，浦东和虹桥两机场周边有限制空域42个，面积约19万平方公里，军民航空域相互交织，相互影响，造成民航航班正常率下降。考虑到国家正在全力打造京津冀、长三角和珠三角3个世界级机场群，从国家经济发展全局和军民融合角度，应适时合理调整上述地区军用机场和民用机场的布局和数量，在确保国土防空作战需要的前提下，适当压缩部分军用机场的军事训练空域和军机的飞行量，逐步降低军事飞行训练对民用航空的影响，并将调整出来的空域供民用航空使用，以缓解这些地区空域紧张的局面，促进民用航空的健康发展。
4 逐步解决军用机场和民用机场互不兼容的问题
目前，军用机场和民用机场在设施设备方面存在较大差异，仅在道面、灯光、标识、净空、消防等方面，军地双方就存在着上百项差异；军用机场和民用机场的空管设备设施也是按照不同的规范和标准建设的，造成军民航空管设备设施无法互联互通，空域信息不能共享。这些都是由于军民航两套标准和不同要求决定的。但从国家军民融合发展战略来看，军用机场和民用机场各成体系、互不兼容的问题，造成国家机场资源的极大浪费，也不符合寓军于民、军民兼顾的原则。目前，空军已开始组织专家系统梳理军民航两套机场标准的差异，确定了“满足作战使用要求，适应飞行模式改革，保障飞机起降安全，接轨国际通用标准”的修订原则，并在助航灯光、机场消防保障等方面积极与民航标准接轨。空军未来的军用机场建设规划，也会兼顾民航飞机起降和保障。鉴于机场建设属于国家重大基础设施建设，为有效规范军用机场和民用机场规划和建设，实现军用机场和民用机场的深度融合，建议国家组织军民航有关专家全面系统研究军用机场和民用机场的标准化建设问题，制定军用机场和民用机场建设和改造标准，以适应新时期军用机场和民用机场军民融合深度发展的需要。
5 对新建的民用机场要视情增加军事功能
目前，我国大陆颁证的民用机场已达220多个。根据民航局、国家发改委和交通运输部联合发布的《中国民用航空发展第十三个五年规划》，我国还将新建以及续建74个民用机场，到2020年民用运输机场数量将发展到260个以上。民航局已表示，将更加积极主动地把军事功能放在机场规划的突出位置，运行标准主动对接军用航空需要，地面保障资源确保满足军事需求，并进一步细化完善空军进驻民航机场的程序机制，为军队遂行任务提供有力支撑。今后，随着军民融合深度发展，军航飞行部队使用民航机场将会成为一种常态。鉴此，建议国家在民用机场规划和建设时，对战略位置重要、还没有建设军用机场的地区，军地有关部门应参照国家高速公路规划建设国防公路跑道的作法，通过立法和制定相关规定，根据国防需要，对新建设的民用机场适当增加军事功能，建设必要的配套设施，实现“民参军”，使民用机场平时为国家经济建设服务，同时保障军队遂行非战争军事行动使用，战时可为军队执行作战任务提供保障。
6 美国的作法值得借鉴
美国专门成立了国防基地改组与关闭委员（BRAC）。自1989年以来，该委员会已将32个闲置的军用机场改为民用，交由当地社区使用，如：位于波多黎各的Roosevelt Roads海军航空站和位于缅因州的Brunswick海军航空站。改为民用的大多数军用机场有标准的跑道和附属设施，可供大型民用飞机使用，其中，有15个闲置的军用机场已改为民航运输机场，有4个机场成为重要的民用货运机场，其他改为通用航空机场。和平时期将闲置的军用机场交由民用航空使用，是国际的通行作法，值得我们在推进军用机场和民用机场的军民融合深度发展中学习借鉴。
来源：通航委 作者：孙卫国
来源：通航委及网络；通航圈综合编辑。
点击下方进入延伸阅读坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛！中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》
全面开放航空地面服务市场！中国民航报整版刊发覃章高署名文章《中小机场改革和发展之路——关于引进航空地面服务专业化公司的思考》
⊙本平台综合编辑文章，欢迎联系后台获取白名单进行转载，转载本文须在作者处注明为通航圈，并在文首醒目位置注明“来源：通航圈（微信ID：tonghangquan）”，文末放通航圈二维码，侵权必究。
⊙部分图文源于网络，仅用于学习交流，版权归原作者所有，如有侵权请联系我们删除。
⊙投稿合作及商务合作：publicvoice@qq.com(欢迎您原创投稿)
通航圈：一个行业的跌宕起伏
欢迎通航圈内企业约稿、圈内人士投稿
邮箱：publicvoice@qq.com