民航发[2019]5号 | 通航“两个框架”及法规体系重构路线图公布！民航局发布《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》
2月19日下午3时许，民航局官网对外发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发〔2019〕5号）（该通知印发时间为2019年1月21日，挂网时间为2月19日下午15:33，选择这一时间发布，似乎是为了迎接2019年元宵节的到来
民航各地区管理局，各运输（ 通用） 航空公司，各机场公司，中国民用航空局空中交通管理局、中国民航大学、中国民航管理干部学院、中国民航科学技术研究院，中国航空运输协会、中国民用机场协会、中国航空器拥有者及驾驶员协会：
为贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（ 国办发〔2016〕38号） 精神，落实“ 分类管理、放管结合、以放为主” 的要求，更好地鼓励和推动通航发展，积极支持社会资本投资通航产业，民航局研究制定了通用航空法规体系重构路线图，形成了通航业务框架和通航法规框架（ 以下简称“ 两个框架” ） 。“ 两个框架” 是开展中国民航通航政策法规体系重构的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求。现将“ 两个框架” 印发给你们，请结合工作实际，按照以下工作要求做好贯彻落实工作：
一、按照“ 两个框架” 要求，做好宣传学习工作各单位要统一思想提高认识，认真组织好对两个框架的学习工作，把握“ 两个框架” 的核心内容。各级民航行政管理机关要将“ 两个框架” 纳入今年监察员培训课程范围，对两个框架的内容和落实要求进行培训。此外还要通过集中培训、送课上门等方式积极面向辖区通航企业广泛开展“ 两个框架” 的宣传工作。
二、按照“ 两个框架” 要求，统一立法和政策制定工作梳理现有涉及通航的政策性文件和法规。为确保通航政策统一性，形成政策合力，要对现有涉及通航的政策性文件进行梳理。民航局机关各部门、民航局空管局、各地区管理局要对现行有效的涉及通航管理的政策性文件进行梳理，对于文件设定的通航政策与“ 两个框架” 不一致的，明确调整内容和时间安排， 1月31日前将梳理情况和调整安排情况报政策法规司。涉及通航的法规梳理工作由政策法规司结合立法安排统一开展。
规范涉及通航的政策性文件和法规的制定工作。各单位制定涉及通航的政策性文件，属于行政规范性文件的，包括一般规范性文件和重要规范性文件，均应按照行政规范性文件管理要求和程序，在制发前，报法制部门进行合法性、“ 两个框架” 符合性审核，未经审核或者审核不合法的不得制发。“ 两个框架” 同时要作为法规审查要求，纳入审查标准，确保立法符合“ 两个框架” 的要求。
三、按照“ 两个框架” 要求，规范行业监管工作按照精准监管的要求，坚持分类监管的总体原则，开展不同方式、不同频率、不同强度的监管。一是根据活动的不同风险类型，采用“ 双随机” 监管与重点监管相结合的方式，对于通航短途运输、通航包机飞行进行重点监管，对于从事其他活动的通航公司双随机监管，确保监管对象全覆盖。二是根据安全类事项和经济类事项的不同特点，在通航领域尤其是经济类事项的监管中，减少事前管理方式，以企业自我管理为主，行政机关依托法定自查、信用手段实施事中事后管理。三是根据企业自我管理意愿和能力的强弱，对于自我管理意愿弱、能力低的企业，行政机关要加大监管力度和监管频率，督促、帮助企业落实主体责任。
落实好“ 两个框架” ，推进通航法规重构工作，切实鼓励和支持通航发展，是贯彻落实民航局党组工作部署的具体体现，各单位务必予以高度重视，在狠抓落实上下功夫，确保政策的执行和落地，提高行业的获得感。民航局将在第二季度组织此项工作执行情况的评估检查，请各单位按照文件要求，做好学习培训、梳理文件、规范制发和有效监管工作，具体评估检查计划另行通知。
附件：
１．通航业务框架
２．通航业务框架模块说明
３．通航法规框架及说明
中国民用航空局
2019年1月21日
附件：
通航业务框架.pdf
通航业务框架模块说明.pdf
通航法规框架及说明.pdf
点击左下角“阅读原文”下载通知及附件全文
附件1：通航业务框架
附件2：通航业务框架模块说明
通航圈：
如上图所示，通航业务框架模块根据经营性分类指标和运行分级指标来划分。其中，经营性分类指标又按经营性与非经营性、载人与非载人/载人、载客与非载人等进行划分，其中，经营性非载人又分为货运（含无人机）与其他非载人（含无人机），经营性载人分为训练飞行、面向非社会公告中、面向社会公众，经营性载客分为不定期运输和定期运输。运行分级指标又按飞机和直升机进行运行详细分级。详情说明即下面这份附件2《通航业务框架模块说明》。鉴于该部分内容多达214页，通航圈在此仅列出第一部分“一、定义”和第二部分“二、各模块的通用要求”，其余各模块说明请大家下载原文来学习。
一、定义
１．飞机：由动力驱动的重于空气的航空器，其飞行中的升力主 要由作用于翼面上的的空气动力的反作用力获得，此翼面在给定 的飞行条件下保持固定不变。
２．直升机：一种重于空气的航空器，飞行时主要凭借一个或多 个在基本垂直轴上由动力驱动的旋翼，依靠空气的反作用力获得 支撑。
３．ＣＣＡＲ∗∗：指民航总局令或者交通运输部令，现行有效的 ∗∗部规章。
４．ＣＣＡＲ∗∗（ 修订） ：指按照新的监管思路修订后的∗∗部 规章。
５．经营性行为： 以航空器的飞行活动为取酬目的而从事的 行为。
６．非经营性行为：不以航空器的飞行活动为取酬目的而从事 的行为。
７．载客：为获取酬金或者收费而从事旅客运输，并且合同当事 人履行的是因运送旅客而发生位移的运输合同。
８．载人：载客运输以外且航空器上搭载有机组以外人员的航 空活动，合同当事方履行的主合同是运输合同以外的合同。
９．企业高级管理人员，简称高管，是指通用航空企业的法定代表 人、总经理、副总经理、上市公司董事会秘书、主管飞行、经营、作业质 量的负责人和其他对通用航空企业具有重大影响的工作人员。
１０．各模块差异性要求中，没有明确“ 机场要求” 或“ 空防要 求” 的，即对此方面无监管要求。
二、各模块的通用要求（略）
通用要求是指所有模块均适用的要求，其他差异性要求分别列在不同模块内。
１．初始适航要求
任何类别通用航空器的适航审定都应符合相应现行有效的适航规章要求。
２．生产安全一般要求
２．１ 安全信息报送要求
发生事件后要根据《民用航空安全信息管理规定》规定的时限和流程，如实及时填报事件信息，在获得新信息后，要及时补充填报。
２．２ 事故调查要求
与事发航空器的运行和保障有关的飞行、维修、空中交通管理、油料、运输机场等单位收到事故信息后，应当立即封存并妥善保管与此次飞行有关的资料；事故征候发生后，相关单位应当根据调查工作需要，及时封存并妥善保管相关资料。调查组在履行职责和行使权力时，有关单位、个人应当予以协助配合，如实反映情况，无正当理由，不得拒绝。对于非亡人非载客的通航不安全事件调查，授权符合一定条件的相关通航企业自行开展调查工作，调查报告上报局方备案。目前，此项工作在东北和西南试点，计划年底前在全国铺开。
２．３ 安全管理体系要求（ 仅适用于单位，不适用个人）
根据《民用航空安全管理规定》，通用航空运行单位应当建立安全管理体系或者等效的安全管理机制，并报管理局备案。该机制至少具备三个功能：１．查明危险源及评估相关风险；２．制定并实施必要的预防和纠正措施以保持可接受的安全绩效水平；３．持续监测与定期评估安全管理活动的适宜性和有效性。
单位等效机制的运行应当接受民航行政机关的持续监督，以确保其有效性。要建立等效机制的持续完善制度，建立内部审核、内部评估制度和程序，定期进行评审。
３．空管要求
３．１ 接受空中交通服务要求
１．在管制空域内的通用航空飞行活动涉及民航空管管制范围的，应接受相关民航管制单位提供的空中交通服务。（ 在符合特定条件下，管制单位不提供服务的除外） ，飞行前应当按照要求提交相应飞行计划，经批准方可飞行。
２．在报告、监视空域内飞行的航空器，管制单位不提供管制服务，飞行前应当按照要求报备相应飞行计划。
３．２ 接受航空情报服务要求通用航空运营人在运输机场和航路航线飞行的应当获取起飞或者降落机场的航空情报资料，接受航空情报服务。在通用机场飞行的，应当了解相关空域的运行规则和设施情况，获取相关情报资料（ 如果有，目前正在组织Ａ 类机场上报数据） 。
３．３ 接受通信导航监视要求
１．通用航空运营人在管制空域运行，航空器应当具有通信手段，并接受地空通信服务。
２．通用航空运营人在管制空域及监视空域运行，航空器应当具有监视手段，并接受监视服务。
３．通用航空运营人在仪表飞行条件下运行，航空器应当具有航空无线电导航能力，并接受导航服务。
３．４ 气象服务要求航空器运营人飞行前应当了解活动区域天气状况，获得相应
气象资料，航空器飞行中应当关注天气变化，并接收航空气象服务机构或地方气象部门提供的航空气象服务（ 如果有） 。
３．５ 无线电要求
１．航空器上安装有机载无线电设备的，其使用频率应符合国家和民航无线电频率要求。航空器运营人需办理民用航空器电台执照。
２．航空器运营人应按照频率许可要求使用频率，不得擅自使用未经许可的频率。
４．其他要求
４．１ 价格管理
４．１．１ 通用航空企业
１） 通用航空作业收费标准实行市场调节价。
２） 通用航空企业于每年年底向所属地区管理局报送各项作业的平均收费标准。
３） 在面向社会公众的经营性载人活动和定期载客运输中要严格落实明码标价要求。
４．１．２ 机场
１） 通用航空活动（ 公务飞行除外） 使用运输机场的收费标准按照不超过运输航空的机场收费标准执行。
２） 公务飞行使用运输机场的航空性业务收费按照不超过运输航空的机场收费标准执行；公务飞行使用运输机场的非航空性业务收费实行市场调节价，具体收费标准应向所属民航地区管理局备案。
３） 通用航空活动使用通用机场的收费标准实行市场调节价，具体收费标准应向所属民航地区管理局备案。
４） 机场管理机构及通用机场运营人应严格落实明码标价规定，及时向通用航空企业公布收费项目和收费标准，不得在公布的收费之外加收费用，不得收取任何未予公布的费用，应尊重通用航空企业对服务的选择权，不得将提供的服务作为默认选项，不得强制服务。
４．２ 补贴要求
１） 通航企业对提交补贴申请材料的真实性负责，并要配合民航局依据相关规定开展的考核、审核和检查。
２） 通航企业进入破产清算程序，被吊销营业执照、经营许可证，或按规定年检不合格的，中央财政将暂缓或停止安排该企业当年通用航空发展专项资金。
３） 对违反国家法律、行政法规和有关规定，弄虚作假，虚报以及截留、挪用、骗取补贴资金的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》（ 国务院令第４２７ 号） 及相关法律、法规予以处理。
４．３ 投资限制
国内投资通用航空无限制。
外商投资通用航空限制：按照《外商投资准入特别管理措施（ 负面清单） 》执行。
４．４ 统计要求
１） 新设立的通用航空企业投入运营之前，应当将统计机构及负责人信息告知民航局或者所在地的民航地区管理局统计部门。
２） 通用航空活动单位应当根据完成本单位统计任务的需要设置统计机构、配备专职或者兼职的统计人员，指定统计负责人。
３） 组织、协调、管理本单位的统计工作，完成国家和民航行政机关下达的统计调查任务，收集、审核、整理、提供本单位统计资料，进行统计分析、统计预测，实施统计监督。
４） 保存和管理本单位统计调查资料，建立健全原始记录、统计台账制度，落实统计工作责任制，按要求真实、准确、完整和及时地上报本单位统计资料，包括月度、年度空勤人员、通用航空器和通用航空生产作业信息等。
三、各模块的差异性要求（略）
（识别下方二维码下载查看附件2《通航业务框架模块说明》PDF文件）
附件3：通航法规框架及说明
为方便清晰展示通航法规体系重构工作调整涉及的规章情况，并为通航立法指引，制定通航法规框架。该框架按照民航管理事项进行分类并排序，共涉及23 部规章，其中新制定3 部，修订19 部，废止1 部。其中，7 部规章已经通过通航一揽子修改决定的形式完成了修改，其他16 部规章根据轻重缓急，落实到2019 年的立法计划和五年立法规划中，按时限、分专业进行规章的立改废工作。
此外，涉及法律、行政法规的调整，统筹考虑研究。
来源：民航局官网；通航圈综合编辑。
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