最高法司改办主任：关于全面落实司法责任制综合配套改革的若干思考（提到了凯奇莱案）

载《中国应用法学》2019年第4期，为网络发布之方便，内容有简略，文中注释已略去。

作者简介：胡仕浩，最高人民法院司改办主任、全国审判业务专家。

一、准确把握“司法体制综合配套改革”的时代背景

“综合配套改革”这一提法最先见于经济体制改革领域。随着经济体制改革的深入发展，各方面、各领域的联动性越来越强，各方面改革的协同配套推进越来越决定着改革成败，对改革的系统性、综合性、配套性提出了更高要求。2005年6月，国务院批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点，由此揭开了国家改革战略层面综合配套改革的序幕。之后，我国又先后批准成立了天津滨海新区、重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、浙江省温州市金融综合配套改革试验区等多个综合配套改革试验区，并形成了全面系统型试验区、以国家重大发展战略为主题的试验区、专项型试验区三种不同的综合配套改革试验区，由此全面铺开综合配套改革试点工作。

综合配套改革之于司法领域，尚属新提法。（略）从党的十八大提出“全面深化司法体制改革”到党的十九大提出“深化司法体制综合配套改革”，表明我国推进司法体制改革战略思维、战略重点和战略方式发生了变化：

一是更加注重司法体制改革在全面深化改革中的战略支撑地位。

（略）

二是更加注重巩固落实司法体制改革已有成果。

（略）

三是更加注重司法体制改革的系统配套推进。

（略）

二、深刻把握全面落实司法责任制的重要意义

司法责任制，从狭义上说，是指行使司法权的主体根据法律和政策规定，对司法行为及其产生的结果是否承担责任以及承担何种责任的制度；从广义上说，也指中央部署的以司法责任制为核心的包括司法人员分类管理制度、司法职业保障制度等在内的司法体制改革。

党的十八届三中全会提出：“让审理者裁判、由裁判者负责。”这是司法责任制改革的基本价值取向和核心要义，司法责任制改革各项举措的制定、完善、落实均是围绕这两句话展开的。“让审理者裁判”，就是要改革审判权力运行机制，让法官、合议庭等法定审判组织行使审判权，解决审理权与裁判权分离的问题，克服“审者不判、判者不审”，层层审批、责任不清的弊端；“由裁判者负责”，就是要让裁判者对办理的案件质量、效率和公信力负责，对故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。由审理者裁判是让裁判者负责的必要前提，由裁判者负责又是让审理者裁判的必然要求，这两句话都要讲才是完整的。

这里还要注意正确理解“审理者”和“裁判者”。“让审理者裁判”中的“审理者”，主要指代表法院行使审判权的独任法官、合议庭和审判委员会等法定审判组织；“由裁判者负责”中的“裁判者”，是指作为审判权行使整体、能够对裁判全面负责的主体。因此，“让审理者裁判、由裁判者负责”可以从两个层面理解：一是对外部而言，法院是案件审理者，依法独立公正行使审判权，并对裁判负责，据此排除任何国家机关、社会团体和个人对司法权行使的干预；二是对内部而言，参与审判过程的任何主体，必须有相应的审理过程，把自己的意见建立在通过审理获得必要信息的基础上，并对具体的参与行为承担责任。

司法责任制改革，以员额制为前提、以人员分类管理为基础、以审判权运行机制为核心、以办案责任制为约束、以司法职业保障为推动、以繁简分流等机制为配套，在整个司法体制改革中处于关键性的中枢地位，牵一发而动全身，被习近平总书记称为司法体制改革的“牛鼻子”。

从2014年6月开始，全国部分法院分三批开展试点，2016年7月以后全国法院全面推开。目前，新型的审判权运行机制已在全国法院初步建立、各类人员权责进一步明晰、司法责任有效落实，司法责任制改革已取得阶段性成效。（略）

全面落实司法责任制，是解决司法体制机制深层次问题、切实提升司法质量、效率和司法公信力的现实需要。（略）

全面落实司法责任制，是坚持以人民为中心的发展思想、满足人民群众对司法为民、公正司法期待的必然要求。（略）

全面落实司法责任制，是全面推进司法体制改革、深化司法体制综合配套改革的基础工程。（略）

三、准确把握落实司法责任制综合配套改革的基本要求

习近平总书记指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。具体到司法改革领域，总目标就是完善和发展中国特色社会主义司法制度，推进审判体系和审判能力现代化。从当前面临的问题看，司法改革已经进入深水区，有更多险滩急湾要过，有不少“硬骨头”要啃。司法改革的推进深度、落实力度、见效程度在不同地区之间仍然存在明显差异，一些改革的整体性、协同性、配套性不足问题比较突出，一些关联度高、耦合性强的改革举措衔接不够。

例如，一些地方审判辅助人员配置不足，审判团队合力不强；一些地方放权后配套的审判监督管理机制不够健全，法律适用统一机制不够完善；法官单独职务序列配套生活待遇尚未完全落实，部分地方工资改革实际增资有限，干警改革获得感不强；信息化重建设、轻应用现象仍然存在，办案人员和人民群众的诉讼体验感差等问题突出，等等。这就要求我们始终坚持以问题为导向，奔着问题去，多措并举改，切实打通改革堵点，解决改革痛点，提升改革系统集成能力和整体效能。深化司法责任制综合配套改革关键要把握三大核心要求：系统性、整体性、协同性。

(一)系统性

系统性，是全面深化司法责任制综合配套改革的首要特征。按照现代系统论的观点，改革活动是一个由多要素、多环节、多层面、多内容交互作用而构成的庞大而复杂的社会系统工程。综合配套改革首先就是要以系统集成的思维和视野来推进司法体制改革，注重改革各举措之间的关联性，使改革各领域、各举措能够彼此串联、形成有机整体。系统性一方面体现在司法改革领域内部的系统关联上，比如司法责任制的改革必须与司法人员分类管理改革、司法职业保障制度改革统筹一体推进，立案登记制的改革必须与多元化纠纷解决机制改革、案件繁简分流机制改革统筹一体推进，以审判为中心的刑事诉讼制度改革必须与刑事案件认罪认罚从宽制度改革统筹一体推进，信息化和智慧法院建设必须与体制机制改革深度融合、一体推进等等。另一方面体现在司法责任制综合配套改革还必须与经济等其他领域改革密切配套、系统关联，比如改革公司、金融、破产、涉外商事等诉讼制度、审判程序和工作机制，致力于打造一流的法治营商环境；改革环境资源案件管辖制度和审判机制，积极服务保障生态文明建设等。全面落实司法责任制关键就要在激活各单项举措的同时，尽可能让各项举措相互配套、相互关联，产生改革“联动效益”和“共生效应”。

(二)整体性

整体性，就是要求构成系统的各个要素应当相互关联、相互作用，最终体现系统的整体性质并推动整体的发展，促使系统的整体功能大于各部分之和，产生1+1＞2的效果。深化司法责任制综合配套改革的整体性要求是要有整体目标导向，司法体制各领域都有多项改革举措的规划设计，而这些改革举措互相集合，最终要实现全面落实司法责任制的总目标。这些改革举措的研究、规划、试点、推广，都要服从和服务于完善公正高效权威的社会主义司法制度，促进审判体系和审判能力现代化这一总目标。在这一总目标导向指引下，改变碎片化的思维，实现改革各项举措的整体推进，避免单兵突进导致改革后续难以为继。以构建科学高效的司法权力运行体系为例，必须从权责配置、办案机制、监督管理、责任落实、运行保障等多个方面整体推进。当然，整体推进并不意味着平均用力、不分重点，而是要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节，实现整体推进和重点突破相统一。深化司法体制综合配套改革的核心仍然是全面落实司法责任制。从狭义上说，深化司法体制综合配套改革最关键的就是围绕全面落实以司法责任制为核心的司法体制改革，建立健全相关配套制度机制，解决司法责任制运行过程中的系统性、配套性障碍，增强司法权力运行的协调性、联动性，把司法责任制真正落到实处。

(三)协同性

协同性，就是要求系统内部各个子要素之间能够相互协调、相互配合，强调补齐短板，协同联动，避免系统内各要素之间的相互抵消、相互内耗，促使整个系统能够依然保持稳定。司法体制综合配套改革涉及面广，改革举措众多，更要强调改革举措之间的协同性。强调改革协同性，也有利于进一步解决目前司法改革过程中的制度机制、政策措施不配套不协同的问题。比如，面对新型审判团队建设需求，实践中一些地方审判辅助人员的短缺，严重影响到审判团队的实质化同步建设；放权于法官后，配套监督管理机制的不同步，又会影响到司法责任制改革落实的效果。这轮司法体制改革各举措之间的耦合性很强，这就给改革的协同性带来更大的挑战。此外，深化司法体制综合配套改革不仅涉及法院自身，还将牵扯组织、纪检、监察、人社、财政、公安、检察、司法行政等多部门多主体，如何协调各方力量共同推动司法改革，也是下一步改革面临的现实问题。

四、准确把握全面落实司法责任制综合配套改革的实践路径

习近平总书记在今年的中央政法工作会议上对司法体制改革工作作出明确指示，要求政法系统要从优化机构职能体系、全面落实司法责任制、完善权力运行监督制约机制、深化诉讼制度改革四大方面着力，在更高起点上推动改革取得突破性进展。最高人民法院日前发布的“五五改革纲要”，进一步明确人民法院未来五年要着力完善的十大制度体系，提出了140项改革任务，清晰规划了改革的施工图、任务单和计划表，深化司法责任制综合配套改革就是要在“四梁八柱”基础框架已经搭好的前提下，以十大体系为着力点，实施配套“精装修”工程。其中最为关键的是围绕以下三个方面加强综合配套改革：

(一)围绕全面落实司法责任制加强综合配套改革

司法责任制改革全面推开以后，各地法院审判权力运行机制改革有序推进，主要表现在：一是全国法院普遍建立“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制，案件审批制基本取消，法官办案主体地位确立，审判委员会讨论案件数量明显下降；二是灵活组建各类审判团队，实现人员配置优化、效能提升；三是院长、庭长普遍回归审判一线，领导干部办案数量明显提高；四是信息化审判监督管理机制逐步健全。

同时，也暴露出一些问题，比如：一是一些地方审判团队辅助人员不足，或是法官助理、书记员职责不清，或是没有与内设机构改革、繁简分流等统筹协调，导致审判团队徒有其名、机制空转；二是放权后一些地方适应新型审判权力运行的监督管理机制不健全，一些地方法院院长、庭长不敢监督、不愿监督、不善管理，特别是对监督方式把握不准；三是放权后，“类案不同判”问题较为突出，保障统一法律适用的机制不够健全；四是法官惩戒制度机制缺乏实施细则，与纪检监察衔接不畅，违法审判责任追究机制还有待健全完善；五是一些地方司法人员绩效考核制度不完善，有的地方办法简单粗糙，奖金分配仍吃“大锅饭”，有的地方操作过于复杂，导致改革红利又迟迟不能落地。

这些问题的存在，一方面固然有改革理解把握和落实不到位的原因，另一方面也与相关配套制度机制没有跟进有关。因此，如何建立健全与司法责任制要求相适应、与新型审判权力运行体系相配套的制度机制，是摆在各级法院面前一项重大而紧迫的课题。

一要完善独任庭、合议庭办案机制。审判团队建设侧重于司法人力资源的优化配置和审判事务的分工协作，并不改变独任庭、合议庭作为审判组织的基本形式。各级法院应当根据法院审级、案件数量、案件类型、难易程度和人员结构等因素，适应独任制、合议制的不同需要，因地制宜、灵活组建审判团队，落实独任庭、合议庭作为法定审判组织的办案主体地位，强化审判团队作为办案单元和自我管理单元的功能。基层人民法院以独任制审判团队为主，也可以由资深法官、初任法官和审判辅助人员组成审判团队，发挥资深法官“传帮带”作用。中级以上人民法院应当积极探索随机组成合议庭，也可以设立相对固定的专业化合议庭，但人员应当定期交流调整。

二要完善配套审判监督管理机制。司法责任制改革后的审判监督管理不能再沿用审批制，而是要发挥信息化、大数据、人工智能等现代科技的作用，推进司法权行使的微观指引、质效数据的中观诊断以及全院全员全过程的宏观管理。借鉴天津等地司法标准化经验，推进标准化建设与信息化建设的深度融合，将立案、分案、送达、庭审、合议、宣判、执行到结案归档的每个节点均纳入审判监督管理范围，将监督事项嵌入办案业务系统，实现司法活动全程留痕、违规操作自动拦截、办案风险实时提示。同时，要注意运用好司法大数据，建立审判运行态势分析体系，加强审判质量效率评估研判，实时准确掌握审判运行态势、特点和规律，及时发现和通报需要重视和整改的问题，保障审判质效稳步提升。

三要建立健全重大案件甄别监督管理机制。2015年9月出台的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定，院长、副院长、庭长对“四类案件”可以开展事中监督，有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果。

但在实践中，不少地方反映“四类案件”的范围不够清晰、发现机制不够健全、监督方式不够明确等问题。有的地方法院对此作了进一步细化的规定，具有积极借鉴意义。

结合司法实践，下列案件一般应当作为“四类案件”重点监督：

(1)一方当事人人数众多，可能引发集团诉讼、连锁诉讼的案件；

(2)审理结果可能对相关区域发展、行业经营、群体利益等造成重大影响，可能引发重大群体性事件的案件；

(3)涉及政治安全、国家利益、民族宗教、社会稳定等因素的案件；

(4)重大职务犯罪案件；

(5)可能判处死刑、拟作出无罪判决或免予刑事处罚、拟在法定刑以下判处刑罚的案件；

(6)重大集团诉讼、系列案件；

(7)有重大影响的涉外、涉港澳台案件；

(8)检察机关抗诉、提出检察建议的案件；

(9)法律适用规则不明确，疑难复杂的新类型案件；

(10)拟作出裁判与本院已作出的或上级法院的类案判决可能发生冲突的，或者拟形成新的裁判规则或尺度的案件。

这就使监督范围更加明确具体，也便于院长、庭长和有关部门甄别监管。在发现主体和途径上，首先立案部门负责对涉及特殊群体、集团诉讼等案件进行初步识别；审判管理机构、监察部门经审查发现案件属于“四类案件”监管范围的，应当及时纳入监管；除了院长、庭长依职权主动监督管理外，可以规定承办法官、审判长主动报告的义务。

下一步要积极利用大数据、人工智能等手段，探索重大案件自动化甄别、智能化监管，对于法官应当报告而未报告的，院长、庭长要求提交专业法官会议、审判委员会讨论而未提交的，审判管理系统自动预警并提醒院长、庭长予以监督。

四要完善保障法律统一适用机制。“同案不同判”一直是司法实践中人民群众较为关注的问题之一。司法责任制改革后，裁判尺度不统一的问题有所凸显。这一方面与法官审判独立性增强有关，另一方面也与司法公开深化和智能检索技术发展密切相关。信息化、大数据时代，人民群众检索类案更为便捷，也对裁判尺度和法律适用统一提出了更为严峻的挑战。

因此，除了继续坚持和完善司法解释、指导性案例制度外，还要创新其他确保法律适用统一的制度机制，主要有：(1)建立专业法官会议制度。专业法官会议除了为法官办案提供智力咨询外，还要促进业务交流和裁判尺度统一。(2)建立类案与关联案件检索机制。依托“法信”等智能审判辅助平台强制进行类案与关联案件的检索，特别是在案件提交专业法官会议、审判委员会讨论时，将其作为必经程序。

五要完善司法人员业绩考核和违法审判责任追究机制。要真正把办案质量终身负责制落到实处，关键还要配套完善两项重要制度，即司法人员绩效考核制度和法官惩戒制度。目前来看，以违法审判责任认定为主要职责的法官惩戒委员会存在职能不明、操作不畅等问题。

下一步要科学制定法院人员绩效考核办法，研究制定分类明晰、权重科学的绩效考核实施办法，积极借鉴将信息化手段嵌入绩效管理的成熟经验，注重增强实践可操作性和简便性。

科学评价法官办案工作量，用大数据考核质量、效率、效果，推动形成良好的激励导向，发挥其促进审判公正高效、资源合理配置、管理严格规范的价值功能。

建立法官、合议庭、审判团队业绩档案制度，探索法官与辅助人员联动考核，赋予法官对辅助人员考核奖惩建议权。

同时，还应当建立健全以错案评鉴为核心的司法责任认定与追究机制，厘清违法审判责任与一般工作瑕疵界限，完善法官惩戒制度，特别是适应国家监察体制改革要求，研究相对独立于党纪政纪处分的法官惩戒事由及措施，完善法官违法审判责任惩戒程序与监察委员会监察程序的衔接机制，实现依法严肃追责与加强履职保障相统一。

(二)围绕司法队伍“四化”建设加强综合配套改革

任何事业的发展，人的因素都是第一位的。司法人员分类管理改革、法官员额制改革、法官单独职务序列和工资制度改革、法官助理和书记员职务序列改革、聘用制书记员管理制度改革、法官省级统一遴选、编制上划省级管理……这一系列司法人事管理制度的改革是历史性的、革命性的，可以说重塑了司法人事管理制度体系。但是仍然存在一些问题和困难，需要完善相关配套制度机制。

一是建立健全编制、员额动态调整机制。之前的法官员额制改革，对各地员额配置以原有的中央政法专项编制数为基数划分比例，虽然对案多人少矛盾突出的地区和法院做了倾斜，但是如果长期以来中央政法编制数没有调整、不能满足办案需求，那么以此为基数的员额配置也不一定合理。目前，陕西、重庆等地已经开始根据法官核定工作量测算法官员额数，再根据员额数倒推测算编制数，实现对全省市法院编制数的合理调整。

下一步，应当按照以案定员、以员测编的思路，利用编制上收省级统一管理的有利契机，统筹考虑各市(区、县)法院的案件数量、类型、难易、增幅和辖区面积、人口数量、自然条件、发展状况、人民法庭数等因素，精准分析测算各市(区、县)法院所需政法编制，将长期未使用的编制调整到编制紧缺、亟须补充的法院，实现编制、案件量、人员的合理匹配。

二是健全员额法官遴选、交流和退出机制。一些地方案件数量增长较快，办案压力巨大，很多法官长期超负荷工作，目前各地法官遴选委员会主要采取一年一次或两次的集中遴选方式，员额法官及时增补机制有待建立。此外，法检入额人员交流、业务部门和行政部门人员交流、下级法院员额法官选调至上级法院、上级法院干部到下级法院挂职涉及的入额政策问题也有待明确。

因此，要进一步完善常态化和机动性相结合的员额法官遴选机制，完善从法官助理中遴选和培养法官的机制，配套健全适应地方法院、专门法院职能特点的初任法官培养机制。建立健全员额交流、退出机制，针对审判绩效不达标、辞职、被开除、违纪违法、任职回避、调出、转任、退休、个人申请退出等不同情形，规范员额退出程序，明确退出员额法官的身份、待遇等问题，推动形成“有进有出、能上能下”的员额管理机制。

三是建立健全法官逐级遴选配套制度。2016年5月，中央组织部会同“两高”联合印发了《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》，但目前各地法院逐级遴选未普遍展开，主要原因就是与法官逐级遴选制度相关的住房落户、子女教育、家属就业等配套措施尚不完善，下级法院法官缺乏遴选到上级法院的积极性。因此，下一步最高人民法院还要与有关部门研究完善与逐级遴选相配套的政策保障问题，积极推动构建促进法官职业发展的良性循环机制。

四是完善法官助理、书记员招录和管理制度。目前各地审判辅助人员缺口较大，较多法院不能实现法官、审判辅助人员人数总量大致相当，在编助理因存在编制限制无法大规模增补。聘用制审判辅助人员仍然存在素质参差不齐、待遇保障不足、队伍稳定性不够等问题。由于审判辅助人员的短缺，法官的审判工作负担难以有效减少，以法官助理、书记员为重要支持的审判团队难以有效运行。因此，要把健全审判辅助人员配备、培养和管理机制作为司法人事综合配套改革的重点之一。

要完善市县两级法院招录法官助理便捷机制，建议允许市、县两级法院招录法官助理采取单独申报招录计划、单独组织考试、单独划定笔试合格分数线等特殊招录政策，进一步加大艰苦边远地区政策支持力度。推动现有编制内书记员符合条件的逐步择优转任法官助理，加快落实法官助理、书记员职务序列改革，打通编制内法官助理、书记员的晋升通道。建立健全法学院校学生到法院担任实习法官助理常态化制度。探索建立下级法院法官到上级法院交流担任短期法官助理工作机制。完善聘用制书记员招录、管理和保障机制，逐步提高聘用制书记员薪酬待遇，增强岗位吸引力。

五是拓宽司法行政人员职业发展通道。这轮司法改革后，优秀人才资源充实到审判一线，但审判管理、综合调研、党建队建等行政工作也依然重要，甚至工作事务有增无减，改革后综合行政部门人手不足、活力不足也是许多法院的客观现实，特别是内设机构改革后可能面临领导职数变少、行政人员晋升渠道变窄的困境。因此，下一步要研究进一步拓宽司法行政人员职业发展通道，包括落实职务职级并行制度、完善职数核算方式、建立健全岗位交流机制等。

六是完善法官职业保障配套政策。全面落实司法责任制应当坚持素质与职责相匹配、权力与制约相统一、责任与保障相适应的原则。目前与法官职业保障制度改革密切相关的配套待遇落实问题是最为突出的配套性问题之一。目前，在中央层面法官单独职务序列改革后干部交流、退休政策以及与法官等级相对应的医疗、差旅、公务交通补贴等政策已经明确，下一步各地要积极协调地方有关部门贯彻落实。此外，对于法院人员工资制度改革后养老待遇问题，将积极推动将法院人员绩效考核奖金纳入养老保险及职业年金缴费基数，完善法官养老金核算制度。

(三)围绕司法权配置和职能发挥加强综合配套改革

1.完善组织机构职能体系。新时代司法改革在完善法院机构组织体系方面硕果累累，包括设立最高人民法院巡回法庭、知识产权法院、金融法院、互联网法院、跨行政区划法院等，但也有一些问题留待下一步深化体制改革加以解决。

一是要进一步完善审级制度。目前较高层级法院受理案件越来越多，审级制度诉讼分流、职能分层的功能发挥不好，四级法院职能定位依然不够清晰合理，上级法院特别是最高人民法院对下监督指导、统一法律适用职能有待加强。因此，下一步仍应按照“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”的总体思路，进一步改变单纯以诉讼标的额大小确定级别管辖的做法，推动大量简单案件下沉基层，同时完善案件移送管辖和提级审理机制，推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎国家利益或社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。

二是要进一步完善特殊案件审判格局。十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件。从巡回法庭实践来看，审理案件中虽然包括了部分重大跨区划民商事案件和行政案件，但由于没有配套审理机制，这一重要功能尚未得到很好发挥。在跨行政区划法院改革探索方面，由于仅在北京、上海两个直辖市开展试点，因此试点的可复制性、典型性并不强。下一步改革要把巡回法庭制度改革与跨行政区划法院改革综合统筹考虑，与完善审级制度配套衔接，推动形成普通案件由行政区划法院审理、特殊案件由跨行政区划法院审理的诉讼格局。

三是要进一步完善专门法院设置。这轮改革设立了知识产权法院、金融法院等新型专门法院，对于加强知识产权、金融等审判专业化、服务国家重大战略发展具有重要意义。但与此同时，也带来一个问题，专门法院的设立标准到底是什么？是不是有一类案件就要设一种专门法院？还有必要设立何种专门法院，已有的铁路运输法院等专门法院何去何从？这就有必要加强基础研究和顶层设计。

此外，现有专门法院体系中还有两个亟待解决的问题迫切需要深化改革：一是知识产权案件、海事案件上诉机制一直没有理顺，迫切需要研究建立国家层面的知识产权案件、海事案件上诉机构和机制；二是现有铁路运输法院、林业、垦区、矿区法院等专门法院收归国家司法管理体系后，迫切需要进一步优化资源配置、调整管辖范围，适应新时代司法事业发展需求。

四是要稳妥推进省以下地方法院人财物统一管理改革。此项改革因涉及人财物体制性变革，牵涉部门多，落实难度大，特别是财物统管改革进度总体滞后于其他项目，一直属于司法体制改革中的短板。我国作为单一制国家，司法权作为中央事权，司法机关人财物统管模式各地不一恐非长久之计，也不利于司法事业长远发展。因此，下一步有必要推动制定省级以下地方法院财物统管改革实施方案，进一步明确中央、省级经费保障责任，健全财物管理体制。

2.完善矛盾纠纷化解体系。改革开放40年来，我国法院受理案件数量已从1978年的50.5万件增加到2018年的2800万件，增长50多倍。案件数量急剧增长和总量巨大是不争的事实，以“诉讼爆炸”的时代来形容并不为过。与此同时，我国法官人数从1978年的6万余人增加到这一轮改革前的21万人，到目前法官员额制改革后只有12.5万人左右，与案件增长幅度相比明显不成比例。如果不能以改革的思维和办法有效疏导矛盾纠纷、缓解办案压力，案件的质量和效率得不到有效提高，那么司法改革的预期目标实现就会受到影响。在完善矛盾纠纷解决体系方面更需要多管齐下、综合配套，比如：

一是要完善多层次诉讼制度体系。推动简案快审、繁案精审，最根本的还是推动立法修改，完善小额程序、速裁程序、简易程序、普通程序、特别程序等多层次诉讼制度体系。民事方面，推动修改民事诉讼法，探索扩大小额诉讼程序适用范围和独任制在不同层级法院、不同诉讼程序中的适用范围。刑事方面，推动修改刑事诉讼法，完善中国特色的轻罪诉讼制度，推动刑事申诉制度改革。行政方面，探索建立行政速裁工作机制。

二是要推进多元化纠纷解决机制改革。建立健全党委领导、政府主导、综治协调、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障的多元化纠纷解决机制，加强矛盾纠纷前端治理、综合治理，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，探索对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、物业管理等特定类型适宜调解的纠纷建立先行调解程序。

三是要推进繁简分流机制改革。深化民商事庭审方式改革，推进当庭宣判。推进示范性诉讼、要素式审判、令状式文书，完善一审与二审案件衔接机制，实现简案快审、繁案精审、繁简得当。

四是要推进诉讼收费制度改革。修改诉讼费交纳办法，调整诉讼收费模式、范围、标准，完善诉讼费负担规则，既要让人民群众打得起官司，也要发挥诉讼收费制度保障诉权、引导程序、调节案件、抑制滥诉的多重功能。

五是要推进办案工作机制改革。比如，改变“人都要自己养、事都要自己办”的思维定势，积极运用市场化、社会化资源，探索将通知送达、庭审记录、档案管理、卷宗扫描等辅助性事务外包给专业公司，将案件调查、协助保全、执行送达等辅助性事务委托给公证等相关机构，降低司法成本，提高办案效率。又如，以解决困扰法院多年的“送达难”为例，搭建全国统一的电子送达平台，进一步扩大电子送达文书范围，推动落实当事人送达地址确认书制度，推广使用“合意约定诉讼送达地址”条款等。

3.完善阳光便民服务体系。深化司法体制综合配套改革必须坚持以人民为中心，准确把握人民日益增长的美好生活需要同司法工作发展不平衡、保障人民群众权益不充分之间的矛盾，把改革重心放在解决人民群众的切身利益和现实问题上，不断提升人民群众改革获得感、幸福感、安全感。

一是要继续推进诉讼服务中心现代化建设。继续巩固立案登记制改革成果，防止“立案难”问题反弹。同时，积极依托现代信息科技，进一步优化诉讼服务流程，提升诉讼服务品质，健全线上“一网通办”、线下“一窗受理”的集成服务机制，加快构建全国统一的跨域司法协作机制，推动实现诉讼服务“就近能办、同城通办、异地可办”。探索利用小程序等新兴技术实现在线立案、缴费、提交诉讼材料、证据交换、调解等诉讼服务，推广运用便民高效的移动互联网诉讼服务新模式。

二是要继续深化民事执行体制机制改革。推动制定民事强制执行法，为执行工作提供有力的法律支持。在总结审执分离试点经验基础上，进一步优化执行权配置，完善执行指挥中心职能定位，强化四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制。健全网络查控体系，完善执行信息内部共享机制，推动形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态。

三是要继续深化司法公开。依托中国审判流程信息公开网全国统一平台，向各类案件当事人公开案件基本信息、审判组织人员和案件进展情况，为人民群众提供实时精准的司法服务信息。继续扩大庭审公开覆盖面，以影响力大、社会关注度高的案件为重点，充分运用网络直播、视频录播、图文直播等形式，实现庭审公开常态化，同时强化对当事人等诉讼参与人的个人信息安全保障。

不断扩大裁判文书公开覆盖面，依法公开各级人民法院各类生效裁判文书，同时不断提升上网裁判文书技术处理自动化智能化水平，升级改造中国裁判文书网，提升用户体验。此外，还可以加强与高等院校、科技公司的合作，深度运用在互联网公布的裁判文书资源，为规范诉讼活动、统一裁判尺度、提升审判质效提供智力支持。

4.完善服务大局保障体系。随着“四个全面”战略布局的协调推进，司法体制改革与党和国家工作大局的关系日益密切，融合程度日益加深。一方面，通过深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度，为经济社会发展提供司法保障；另一方面，通过深化司法体制改革，直接服务和保障国家重大发展战略的实施，积极创造一流的法治营商环境。

一是要积极打造一流的法治营商环境。完善物权、合同、担保、公司、破产制度等司法解释和司法政策。健全完善“一带一路”国际商事争端解决机制，加强最高人民法院国际商事法庭建设，完善最高人民法院国际商事专家委员会，打造调解、仲裁、诉讼衔接的“一站式”纠纷解决平台。建立金融审判领域风险监测预警机制，推动建立金融不良资产处置平台，健全打击严重金融犯罪工作机制，加强上海金融法院建设，积极服务防范化解金融风险。完善破产审判工作机制，进一步完善全国企业破产重整案件信息综合平台，建立健全破产程序启动机制和繁简分流机制，将部分事实清楚、债权债务关系清晰或“无产可破”案件，纳入快速审理范围。

二是要切实加大产权司法保护力度。研究制定关于产权保护的司法政策，推动完善公司法关于投资者保护、公司治理结构的内容，强化对各类产权的司法保护，增强市场投资信心。加大涉产权冤错案件甄别纠正工作力度，定期公布有代表性的典型案件。三是要积极配套支持公益诉讼。适应民事诉讼法、行政诉讼法修改，积极对接检察机关提起公益诉讼制度，完善公益诉讼案件特别是环境公益诉讼案件配套审理机制，依法维护国家利益和社会公共利益。

5.完善科技创新支撑体系。现代科技进步和人工智能时代的到来，为司法事业发展提供了重大战略机遇，通过将大数据、互联网、人工智能等现代科学技术运用到司法活动中，能最大限度地克服司法人员认识局限性和主观随意性的弊端，形成科技理性和司法理性的融合效应，促进司法质量效率提升。当然，尽管目前智慧法院建设已经取得巨大成就，但是必须客观地看到，目前现代科技和人工智能在与司法工作的深度应用和融合上还不够。因此，下一步应当按照加快建设智慧法院的要求，构建全要素集约化信息网络体系、全业务全流程融合应用体系和全方位信息资源及服务体系，深化现代科技与司法体制改革融合驱动，促进审判体系和审判能力现代化。

一是要推进电子卷宗随案同步生成和深度应用。全面推进生成电子卷宗是智慧法院建设的重要基础性工程。下一步要健全电子卷宗随案同步生成技术保障和运行管理机制，推动电子卷宗随案同步生成和深度应用，推动实行电子档案为主、纸质档案为辅的案件归档方式。

二是要完善在线诉讼规则推动审判流程重塑。新设立的北京、广州、杭州互联网法院不仅在探索依法治网、创建互联网案件裁判法律规则方面具有积极意义，也在尝试“全流程在线诉讼模式”，但互联网法院并非是简单的“互联网+审判”，而是对审判方式和诉讼流程的革命性重塑，旨在构建形成适应互联网内容需求和技术特点的“互联网司法”新模式。通过全面实行在线审理机制，完善身份认证、电子送达、电子证据认定、在线立案、举证质证、庭审、宣判等在线诉讼规则，推动诉讼制度现代化，为研究制定面向未来电子时代的诉讼规则做好积极准备。

三是要加强大数据、人工智能的司法应用。大数据、云计算、人工智能等现代科技在司法领域中的应用前景无限广阔。新时代司法工作与现代科技的融合不能为了“好看”，还要真正“好用”，要坚持以服务审判执行、服务法官办案为本位。完善国家司法审判信息资源库，建设数据共享交换平台和大数据分析系统，推动形成数据互联互通、信息共享共用、业务衔接联动的体制机制。

建好用好最高人民法院智慧法院实验室和智慧法院技术创新中心，推动科技创新，完善并推动智能辅助办案系统和移动终端办案系统应用，为法官提供文书自动生成、文书智能纠错、法律知识精准推送、类脑智能推理等服务。坚持边研发、边应用、边完善的总体工作思路，以上海刑事案件智能辅助办案系统为龙头，完善以审判为中心的诉讼制度改革软件，充分发挥系统在规范司法行为，减少司法任意性，防范冤假错案发生等方面的重要作用。

五、准确处理全面落实司法责任制综合配套改革的辩证关系

全面落实司法责任制，将改革推向更高层次和水平，需要我们运用马克思主义唯物辩证法重点把握和处理好以下六大关系。

(一)辩证处理放权与监督的关系

放权与监督的关系是全面落实司法责任制必须把握和解决的关键问题。目前有人担心“权力在法官、压力在法院、责任在院长”，不敢放权；也有人认为司法责任制改革后院庭长不能再管案件，存在不敢监督、不愿监督、不善监督的问题。放权不能允许放任，信任不能代替监督。以监督为名不愿放权，或者以放权为由放弃监督，都是片面的、错误的。全面落实司法责任制，必须坚持放权与监督相统一。

放权，就是要求充分尊重独任法官、合议庭法定审判组织地位，坚持除审判委员会讨论决定的案件外，院庭长不再审核签发未直接参加审理案件的裁判文书，不得以口头指示等方式变相审批案件，不得违反规定要求法官汇报案件。监督，就是要求按照司法责任制改革要求建立健全信息化全流程审判监督管理机制，落实院庭长审判监督管理权责，构建与放权相适应的新型审判监督管理机制和体系，对审判权行使进行必要而有效的监督制约，把审判权关进制度的笼子里。

现在还有一种观点认为，司法责任制改革以后，监督就是干预、批示就是违规、法官就要独立，排斥监督管理，排斥民主集中制，排斥党的领导，这是非常危险的认识，必须坚决纠正。

全面落实司法责任制，无论是改革前还是改革后，我们对审判管理监督的态度是旗帜鲜明的，只能加强，不能削弱。我们要完善审级监督，充分发挥二审程序和审判监督程序的纠错功能，发挥好上诉程序、申请再审程序、再审程序价值作用；

要加强审判权内部监督，建立信息化全流程审判监督管理机制、廉政风险预防监督机制、审判质效评估机制、案件质量评查机制、司法绩效考核机制等，加强对审判权行使的规范、监督、约束；

要加强多层次外部监督，依法接受人大监督、监察监督、政协民主监督、检察监督、舆论监督、社会监督以及来自当事人、辩护人、诉讼代理人的监督；

要加强司法公开，秉承“阳光是最好的防腐剂”的理念，进一步完善审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台，将司法权运行置于阳光下，将审判活动置于社会公众的监督之下，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，让暗箱操作没有空间、司法腐败无处藏身。

(二)辩证处理宏观审判管理与具体个案监督的关系

司法责任制改革后，院庭长审判监督管理应当包括宏观审判管理和具体个案监督两个方面。宏观的审判监督管理，院庭长主要通过信息化、流程化、组织化的监督管理方式，合理配置审判资源，综合指导审判工作，制定审判管理制度，监督管理审判质效，督促统一裁判标准，检查监督司法作风，综合评价人员绩效，帮助抵制外部干扰等。具体个案监督，主要包括三种方式：一是作为合议庭成员直接参与审理重大、疑难、复杂案件；二是依照法律、司法解释规定审批程序性事项等；三是根据司法责任制文件规定，对“四类案件”进行事中监督。

有人提出司法责任制改革后院庭长审判监督管理应限于宏观管理层面，不应直接进行个案监督。这种观点是错误的。

首先，院庭长监督个案是院庭长的政治责任。院庭长既是行政职务、法律职务，也担任党内领导职务，肩负行政管理、审判管理、党建队建等多项职责，对法院整体工作对外承担领导和管理责任。司法廉洁的风险绝大部分来源于个案的司法权力寻租，法院领导干部对党风廉政建设要承担主体责任和监督责任。院庭长以加强审判监督管理为抓手，把控案件质量，整肃审判作风，严明司法纪律，防范违法违纪，这是岗位职责的内在要求和履行政治责任的具体表现。

其次，院庭长监督个案是院庭长的法律责任。《人民法院组织法》第41条明确规定：“人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务。”这里的监督本院审判工作，既包括宏观审判管理，也包括具体个案监督，这就从法律层面明确了审判监督管理不仅是院庭长的一项权力，更是必须履行的法律义务。

最后，院庭长监督个案是院庭长的审判监督管理责任。司法责任制的“责任”既包括法官的个人责任，也包括合议庭、审判委员会的集体责任；既包括审判组织的违法审判责任，也包括院庭长的审判监督管理责任。对于审判质效、办案程序、纪律作风中存在的问题，院庭长应当依职权提出监督纠正意见，不允许放权后出现“灯下黑”问题。

针对前段时间发生的“凯奇莱案”，中央政法委牵头的联合调查组指出，最高人民法院领导根据有关法律和《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》有关规定，对“凯奇莱案”这类重大复杂案件加强了审判管理和监督。

要正确把握院庭长不当干预过问案件和正当审判管理监督的界限，院庭长在权力职责清单范围内，按程序履行监督管理职责的，不属于不当过问或干预案件；相反，院庭长该管的不会管、不愿管、不敢管，怠于行使监督管理权，造成严重后果的，应当追究其相应责任。

实事求是地讲，我们的法官个体难以完全独立承担重大案件的法律责任、政治责任和社会责任，承办“四类案件”的法官如同“刀尖上的舞者”，如果不接受监督指导，何以承担一旦裁判不当造成的不良后果？因此，如果法官怠于发现、报告或者拒绝接受监督，如果院庭长怠于监督或者监督不力，都属于违反司法责任制要求。

也有人担心，院庭长监督管理个案，是否属于插手、干预、过问案件，又或是重走审批制的老路？我们认为，坚持把握以下理念和原则，改革就不会走“回头路”：一是明确权责范围，对于应当监督管理的案件范围和监督方式尽量细化、明确，实现监督有据。二是坚持事中监督，及时要求法官主动报告案件进展和评议结果，保证监督有效。三是做到全程留痕，院庭长的监督意见要在办案平台及时标注、副卷留存，实现监督有痕。四是确保平权监督，不能强迫法官、合议庭接受自己的个人意见，充分依托主审法官会议、审判委员会等平台发表意见，确保监督有度。

(三)辩证处理独任法官、合议庭、主审法官会议与审判委员会的关系

独任法官、合议庭是最基本的审判组织，合议庭审理案件，法官对案件的事实认定和法律适用负责，法官独任审理案件，独任法官对案件的事实认定和法律适用负责。全面落实司法责任制要落实独任法官、合议庭法定审判组织地位，充分发挥法官的主导性和基础性作用。特别是合议制下合议庭成员应当平等行权、共同决策、集体担责，合议庭内部分歧较大，无法形成多数意见时，可以将案件提交主审法官会议讨论，必要时提请审判委员会讨论，防止议而不决、决而不行。

主审法官会议是法官办案咨询机制。全面落实司法责任制，要发挥好主审法官会议功能，健全主审法官会议与合议庭评议、审判委员会讨论的工作衔接机制。判决可能形成新的裁判标准或者改变上级人民法院、本院同类生效案件裁判标准的，应当提交主审法官会议或者审判委员会讨论。院庭长可以要求合议庭或者独任法官根据主审法官会议讨论意见对案件进行复议。经复议独任法官或者合议庭未采纳主审法官会议形成的多数意见的，院庭长应当按照规定将案件提交审判委员会讨论决定。

审判委员会的主要职责是总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审以及其他有关审判工作的重大问题。审判委员会讨论案件，合议庭对其汇报的事实负责，审判委员会委员对本人发表的意见和表决负责。审判委员会实行民主集中制。审判委员会的决定，合议庭应当执行。

各级人民法院要推进独任法官、合议庭办案质量终身负责制、院庭长审判监督管理机制、主审法官会议讨论咨询机制、审判委员会民主集中制相互衔接、相互配合、相互呼应，不留任何缺乏监督的空白地带，不给别有用心者留下可乘之机。

(四)辩证处理司法责任与司法保障的关系

全面落实司法责任制，不能只讲责任不谈保障，也不能只讲保障不谈责任，必须坚持岗位与职责相对应，权利与义务相统一，责任与保障相匹配，问责与免责相结合。

要坚持严格依规追究司法责任。科学把握司法责任的内涵和范围，严格把握审判瑕疵和违法审判的界限，严格区分故意责任和重大过失责任，严格认定依法免责的情形和条件，既要严格依法依规追究司法责任，又要注意依法保护司法人员正常履职。要完善法官惩戒制度，发挥惩戒委员会作用，建立程序严格、保障有力、处罚慎重的惩戒机制，进一步提高法官惩戒工作的专业性、透明度、公信度，实现严肃追责与依法保护的有机统一。

要切实加强司法人员职业保障。对司法人员高标准、严要求，同时严管和厚爱要结合，完善职业保障制度，加大履职保护力度。要进一步健全司法人员分类管理和职业保障制度体系，让法官专心办案、安心办案、尽心办案。要建立适应全面落实司法责任制要求的法官选任、培训、晋升、管理、考评、薪酬等各项制度，形成中国特色社会主义法官养成体系。

(五)辩证处理司法质量与司法效率的关系

全面落实司法责任制，质量为本，效率为先。全面落实司法责任制，首先为了保障司法公正，确保案件质量经得起法律、历史和人民的检验。习近平总书记指出：“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命。”司法公正是司法体制改革的终极价值追求。当前，社会公众对司法工作的要求越来越高，不仅要求实体公正，而且要求程序公正；不仅要求形式公正，还追求实质公正。

因此，全面落实司法责任制，首先要求坚持严格公正司法，以事实为依据，以法律为准绳，坚持实体公正和程序公正相统一，切实杜绝“重实体轻程序”“重结果轻过程”思想。要把审判权责、规则、程序界定清楚，完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，切实让法官履好职、尽好责、办好案。

全面落实司法责任制，还要着力提升司法效率，用尽可能少的司法资源获取尽可能多的司法成果，通过法律制度和审判机制创新，防止程序反复、降低诉讼成本、加速诉讼运作，有效提升司法效率。要通过多元化矛盾纠纷解决机制、多层次诉讼程序体系、智能化辅助办案机制为法官“减负”，通过集约化工作模式、扁平化管理机制、社会化购买服务让法院“瘦身”，通过现代化诉讼服务机制、信息化审判质效管理、司法标准化建设实现工作“增效”。

(六)辩证处理司法责任与意识形态责任的关系

司法领域历来是意识形态斗争的重要阵地。西方国家以所谓“宪政民主”“三权分立”“司法独立”等理念妄图否定中国共产党领导、诋毁中国特色社会主义法治道路和司法制度，而他们往往通过炒作司法个案寻找司法领域意识形态突破口。我们要善于透过现象看本质，任何司法个案决不仅仅是单纯的法律问题，案件的背后会涉及价值判断、利益衡量、情理人心，裁判的逻辑除了法律逻辑，还会有政治的、经济的、历史的、道德的判断。

对此，我们必须保持清醒的认识，绷紧意识形态安全这根弦，既落实好司法责任，又落实好意识形态责任，严格落实依法办理、舆论引导、社会面管控“三同步”，特别是处理好敏感案事件，防止小案件演变为大事件、产生大舆情。

在执法办案过程中，要准确把握法律问题背后蕴藏的深层次因素，深刻洞悉人民群众对公平正义的朴素认知，通盘考量规则和程序要求、情理和人心诉求，在理法两得、情法兼顾中实现法律效果、政治效果和社会效果相统一，让热点案件成为全民共享的法治公开课。

全面落实司法责任，要求我们必须清醒认识、正确把握和辩证处理好上述六个方面关系，同时要更加深刻认识到全面落实司法责任制与司法体制综合配套改革的内在联系，从更大格局、更高层次和更广涵义上认识司法责任制，将深化司法体制综合配套改革和全面落实司法责任制，作为一个整体看待，以系统性、整体性、协同性的思路统筹推进司法体制综合配套改革，确保司法责任制全面落实到位。

      往期文章：一非全日制本科检察官助理的一封信

       往期文章：最高检厅长“空降”吉林省检察长候选人，此前该院多名领导被查

       往期文章：律师上书省法官惩戒委员会：申请认定一审法官违反职责，枉法裁判

       往期文章‍：离退休法官新职业：以“离退休法官协会法律工作者”名义代理案件？

        往期文章：【司法“车桥”】立案比开庭更费力的当事人VS加班连连不堪重负的办案法官，如何解？

---

  本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，从事法院工作十六年辞职，现山东智峰律师事务所实习律师，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。