调研报告：事务缠身，院庭长有多少时间用来办案？
原文来源：河南法官进修学院、法官驿站
作者：河南省安阳市中级人民法院 邢 霞 河南省安阳县人民法院 郭建岭
摘选自《院庭长办案制度的现实困境与出路》一文
单位 | 2017年上半年院长、副院长办案情况 | |||||||
办案数 | 办案数占全院比例 | |||||||
主审数 | 参审数 | 主审、参审合计 | 受理数 占比 | 结案数占比 | ||||
受理数 | 结案数 | 受理数 | 结案数 | 受理数 | 结案数 | |||
A中院 | 74 | 64 | 19 | 19 | 93 | 83 | 2.10% | 2.15% |
B基层院 | 285 | 306 | 0 | 0 | 285 | 306 | 8.17% | 11.82% |
C基层院 | 127 | 103 | 10 | 9 | 137 | 112 | 5.84% | 6.61% |
D基层院 | 311 | 294 | 40 | 35 | 351 | 329 | 14.72% | 16.34% |
E基层院 | 348 | 327 | 22 | 20 | 370 | 347 | 17.45% | 21.31% |
F基层院 | 22 | 10 | 0 | 0 | 22 | 10 | 0.44% | 0.25% |
G基层院 | 57 | 46 | 5 | 5 | 62 | 51 | 1.40% | 1.40% |
H基层院 | 100 | 91 | 2 | 2 | 102 | 93 | 3.93% | 4.28% |
I基层院 | 64 | 55 | 182 | 182 | 246 | 237 | 3.70% | 4.60% |
J基层院 | 164 | 132 | 55 | 55 | 219 | 187 | 5.60% | 6.08% |
总计 | 1552 | 1428 | 335 | 327 | 1887 | 1755 | 5.06% | 5.89% |
（图示一）
以某市中院和所辖基层院入额院领导办案情况为例，可以看出，改革的目的值得推崇，实践效果却如同院领导的结案数一样，屡屡打折。由图示一可以看出，2017年上半年，A市两级法院院领导办案数量共计1552件，平均仅占受理案件总数的5.06%，而F法院院领导办案数量占所在法院受理案件总数的0.22%，几乎可忽略不计，人均办案数仅为个位数。院领导办理案件数量相对较低,与最高法院的要求也相去甚远。与此同时，A市院领导入额共65人，占两级法院总入额法官的16.67%。一高一低凸显了审判资源配置的错位，在改革后法官总量减少，案件持续增多的形势下，势必加剧案多人少矛盾，容易挫伤一线办案法官的积极性，形成了法院内部的不公平。
（二）院庭长办案类型简单化
院庭长多数从审判一线的资深法官中脱颖而出，通常是更优质的司法资源。无论是专业素养、业务能力、审判经验，还是对外沟通协调能力、对内资源调配等方面，往往比普通法官更胜一筹。因此，院庭长回归法官角色本位，办理重大、复杂、疑难案件、新类型案件、区域范围内有影响力、社会关注度高的案件、在法律适用方面具有普遍意义的案件，显然更能发挥院庭长的职业优势，并保证案件的审判质量，进而提升司法公信力。
从某市两级法院院领导办理案件的案由分析看，院领导办理简单案件的现象仍不同程度存在。A市两级法院普遍采取随机分案为主，指定分案为辅的方式，除去参与审理最高人民法院指定的大要案外，主要集中在民间借贷、金融借款、离婚、医疗损害责任纠纷，信用卡诈骗、抢劫、故意伤害等案由，占比59%。而明显相对简单的民事、刑事案件诸如机动车交通事故、危险驾驶罪、交通肇事罪、寻衅滋事罪、管辖权异议案件、减刑假释案件、非诉执行审查案件、以及确定能够执行到位的执行案件等也占有相当的比例，达到41%，而简易程序含小额诉讼案件占比超过60%。
对那些涉信访案件、矛盾尖锐的行政案件、重大敏感案件院庭长却鲜少问津。这与改革确定的院领导作为优质审判资源，应当办理重大疑难复杂案件的初衷明显相悖。出现这样的情况原因可能很多，无法回避的一点可能在于中央政法委和最高人民法院相继出台的改革政策和制度文件中，强调了院庭长办案必须达到一定的数量，为了达到规定的结案数量在年底考核中不至于因数量问题被退出的权宜之计。
（三）院庭长办案方式存在变通
院庭长办案就是要将时间、精力与资源真正投入到案件审判中去，起到引领示范带动作用。然而调研访谈中法官对院庭长办案普遍持质疑态度，同时实践中院庭长本身的表现也很难令人信服。按照改革要求，院庭长担任主审法官或审判长的，要亲自阅卷并制作笔录、主持庭审、组织评议、撰写（签署）法律文书等；参审案件的，要审阅案件材料、参加庭审并按庭审分工履行职责、参加评议等。
实践中变相执行院庭长办案制度的情形让广大员额法官“想说爱你不容易”：一是一些法院采取“作秀式”开庭审理方式，协助法官不堪其苦。原本驾轻就熟的案件审理过程变得拖沓冗长，办案效率不升反降。为协助院庭长办案,常常要准备阅卷记录、汇报材料、庭审提纲,还要一步一请示,甚至还要提示修正院庭长办理案件中可能出现的各类瑕疵,这些工作耗费的精力和时间远高于法官独自办理同类案件的耗时耗力。二是委托办案、挂名办案等虚假办案的现象不同程度存在,院庭长全权委托给其他员额法官或未入额法官，对于案件的整体情况知之甚少，员额法官完成自身规定的案件数已是负重前行，再增加工作量更加勉为其难。
司法规律讲求法官应亲身经历案件审理的全过程，直接接触和审查各种证据，特别是通过直接听取诉讼双方及其他诉讼参与人的主张、陈述、理由、依据和质证、辩论，从而正确认定事实和适用法律，对案件做出既合乎法律又合乎情理的公正裁判。不能够做到全程亲历亲为，难以获得对法官主体地位、司法主体责任和司法基本规律的理性认识与回归。
（四）院庭长办案考核运用流于形式
在考核方式上，从法院自身内部看，尽管最高人民法院对院庭长办案数量有了明确的具体要求，各地法院也相继出台了相应的具体实施办法，但院庭长自身所在法院鲜有明确的办案考核要求，理论上也存在自身考核自己的难度。从不同层级法院看，院庭长办案是落实司法责任制改革的重要内容之一，考核方式主要为一种自上而下的督导，是点对面的一种考核，很难反映制度实际运行情况。在考核内容上，院庭长办案侧重于考核办案数量，对于院庭长办案类型和办案具体过程的考核重视不够。在考核结果运用上，考核结果更多将其作为落实司法责任制改革情况的评判依据，侧重于对改革成效进行宣传，还没有将院庭长办案考核与员额法官退出机制相联系。考核结果对于真正推动院庭长办案制度的落实作用有限。
二、成因追问：制约院庭长办案的障碍分析
实践中不乏有优秀的院庭长率先垂范，严格落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，发挥其在司法审判上的能力经验等业务优势，突出其办案的示范指导作用，并以此推动审判质量和效率得到全面提升。然而整体实际效果不佳的原因可能但不限于以下“五个困境”：
（一）困境一：行政化思维模式根深蒂固
我国的司法权脱胎于行政权，组织架构、诉讼制度、管理制度、决策方式、问责方式等都采取类似于行政机关的模式。“审而优则仕”后，院庭长便可以把从该行政职务中获得的权威显性或隐性地体现于案件审判，同时在这个过程中院庭长的司法责任被虚化。院庭长多扮演案件承办法官的行政上级的角色，习惯于通过审批案件、旁听合议、听取汇报、文书送阅审签等方式行使审判权。而改革要求入额的院庭长必须亲历主审案件，承担责任，部分院庭长客观上还不能，主观上也不愿意马上适应角色的转变。
（二）困境二：行政事务管理工作过于繁杂
改革必然涉及法院内部权力架构的深层次调整，其中当然包括审判权和行政权或者说管理权的重新配置。旧有体制下，院庭长的审判属性在很大程度上被行政属性所湮没。
以某基层院副院长一周的工作安排和工作时间占比为例，可窥一斑：以周工作时间平均为52小时为计量单位，1、党组周例会2小时；2、审委会和专业法官会议讨论3小时；3、院领导接访8小时；陪同县委书记、县长接访4小时；4、参加县委中心组学习、信访例会、部门协调会、上级法院、县委临时会议18小时；5、协调机关内部人事、后勤保障事务、财务审批4小时；6、创卫、防汛、下乡扶贫4小时；7、阅卷、开庭、撰写判决4小时；8、对外联络、个案协调、审判资源调配、到法庭检查3小时；9、审判质效监管、点评1小时。
我们把碎片式的工作事项和时间分配进行梳理归类整合，认为院领导的主要职责大致可以分成四类：（1）外部事务性工作，包括政治学习、接访、开会、防汛、扶贫、汇报等工作，用时26小时，占比50% ；（2）内部行政事务管理，包括各种会议、检查、协调、审批事项，用时17小时，占比32.69%；（3）个案审判，包括阅卷、开庭、合议、撰写或修改文书，用时4小时，占比7.6% ；（4）内部审判管理监督事务，包括参加专业法官会议、审委会、审判质效点评、流程管理等，用时5小时，占比9.71% 。
院领导用于个案审判的有效时间占比仅为7.6%，由此可见，如果不能有效减少内外部行政事务，要求院领导亲自办理一定比例的重大疑难复杂案件就是奢谈。
（三）困境三：专业能力水平不相适应
司法裁判是一门专业性很强的工作，既需要丰富的司法实践经验，也需要对最新法律法规司法解释不断深入学习了解。入额的院庭长中不乏长期在审判一线办案的资深法官，但也有些院庭长长期从事行政事务,对执法办案业务生疏荒废已久,不敢办案；有些院庭长是从法院系统外调入,缺乏一线办案经验,不会办案；有些院庭长认为办案熬神耗力，信访压力大，不愿办案。总体来看，相较于院庭长应当办理重大疑难复杂案件的定位，院庭长在审判理念和业务知识上仍还有提升的空间。
（四）困境四：激励和制约措施不到位
改革前，院庭长不办理案件是普遍现象，一般院庭长都具备较高的行政职位，自身享有较高的职级待遇。院庭长的选任导向还未完全实现从协调型、管理型人才向业务型、审判型法官的转变，院庭长办理案件的内在动力普遍不足。目前，院庭长办案制度性约束不足。虽然规定了院庭长每年办理案件的具体数量和范围，但在制度上缺乏明确的惩罚措施和约束机制。如在分案制度上，没有针对院领导的分案特殊机制，结果导致分案部门和院领导之间形成了隐性默契，为院领导办理简单案件提供了空间。在考核机制上，员额退出机制的真正落实到位仍有待观察。
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