法院判决？：城管打人不归公安管，拘留决定违法应予撤销

2021年9月15日，江苏南通城管协管员吴某将路边摆摊的老人张某拎起来并摔在地面，引发网友强烈关注。

9月16日，南通市公安局开发区分局发布警情通报称，违法行为人吴某（男，小海街道城管协管员）在管理流动摊贩的过程中，对被侵害人张某（女）实施了故意损毁财物和故意伤害他人身体的违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，该局决定对吴某的上述违法行为予以行政拘留十五日并处罚款一千元的处罚。

9月18日，“南通发布”微信公众号消息，近日，南通市经济技术开发区纪工委监察工委依纪依法对小海街道综合执法队协管员吴某违法问题调查处置，同时开展问责调查。有关处理情况如下：小海街道综合执法队协管员吴某，由所在单位解除劳动关系。小海街道综合执法队协管员施某某，给予政务记大过处分。小海街道综合执法队协管员陈某，给予政务记过处分。小海街道综合执法队队长钱某，给予党内严重警告处分，并予以组织处理。小海街道综合行政执法管理办公室主任邢某某，给予政务记过处分。南通开发区综合执法局党组成员、综合执法大队大队长沈某某，给予党内严重警告处分。

中央党校（国家行政学院）教授竹立家对记者表示，城管协管员是一线执法人员，管理摊贩的目的是为人民服务，行使的是公共权力。城管协管员拎摔老人的行为属于暴力执法，于法于情都不容。从道德层面看，这种行为相当恶劣，引起了网友们强烈关注与谴责；从法律角度，这属于执法犯法的行为，应当进行追责。

事件到此并未结束，公安机关对城管协管员吴某直接给予行政拘留十五日并处罚款一千元的行政处罚，有法律网友提出了异议，认为公安机关没有管辖权。理由是：国务院法制办秘书行政司国法秘函［2005］256号《<关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示>的复函》规定，“根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”

【裁判要旨】
依据国务院法制办秘书行政司国法秘函［2005］256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函明确：行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。行政执法机关因社会管理需要，在行使公权力的同时，也受到诸多程序上及实体上的规范，其对于行政相对人的执法行为，并不是平等主体之间发生的法律关系，也不是公安机关治安管理的对象，王某1的行为亦不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为。昌邑公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》给予王某1行政拘留十日，并处罚款伍佰元的行政处罚，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予撤销。

吉林省吉林市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）吉02行终61号

上诉人（原审被告）吉林市公安局昌邑分局。

上诉人（原审第三人）马某1，男，1963年4月15日出生，住吉林省吉林市。

被上诉人（原审原告）王某1，男，1993年1月25日出生，户籍所在地吉林市，住吉林市。

上诉人吉林市公安局昌邑分局（以下简称昌邑公安分局）、马某1因诉被上诉人王某1不服治安行政处罚一案，不服吉林省吉林市昌邑区人民法院（2020）吉0202行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人昌邑公安分局的委托代理人韩某、滕某，上诉人马某1及委托代理人马某2、石某，被上诉人王某1及委托代理人王某2到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原审判决认定：

吉林市城市管理行政执法站前支队（以下简称站前执法支队）受吉林市城市行政管理执法局授权，享有对区域内在车行道（人行道）及其他妨碍交通地点随意停放、拒载等违反道路交通、城市出租汽车管理等方面的法律、法规、规章规定的行为的查处权。2018年12月24日，站前执法支队聘任王某1为协管人员，聘期自2019年1月1日起至2021年12月30日止。2019年7月9日，王某1受站前执法支队指派，在火车站东广场执行接待任务，期间与在吉林市××站口停车的马某1发生冲突，双方报警。昌邑公安分局延安路派出所接警并进行案件调查。昌邑公安分局于2019年9月27日作出昌公（延安）行罚决字［2019］792号行政处罚决定书，认定：2019年7月9日07时许马某1驾驶车牌号为×××的红色现代牌汽车在吉林市××区东广场附近停车，在被执行站前维持秩序的城市管理工作人员王某1劝阻不许停车并要求其马上将车挪走时，马某1在小范围挪动汽车后，以交警违章监控摄像头正对着自己为由，表示等监控摄像头视角转走后再进行挪车，无法按其要求马上挪走，双方因此发生口角，继而王某1用双臂搂抱马某1脖颈部并向自己方向拖拽，造成马某1头部损伤，经吉林市司法鉴定中心鉴定，马某1头部外伤构成轻微伤。并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款二项之规定，决定给予王某1行政拘留十日，并处罚款伍佰元的行政处罚。同日，昌邑公安分局作出昌公（延安）缓拘决字［2019］1号暂缓执行行政拘留决定书，决定暂缓执行昌公（延安）行罚决字［2019］792号行政处罚决定书。

原审法院认为：
在公务时间内，在公务管理地域区限内，受单位委派或者指派，为实现公共事务管理而实施的行为，为公务行为。王某1作为站前执法支队协管员，虽无执法权，但其有协助管理职责。王某1于2019年7月9日受站前执法支队指派在吉林市火车站东广场执行接待任务，其在工作时间、工作区域内实施的管理车行道（人行道）及其他妨碍交通地点随意停放、拒载等违反道路交通、城市出租汽车等方面的行为，代表行政主体，而不是其个人意志反映下的行为，属于执行公务行为。依据国务院法制办秘书行政司国法秘函［2005］256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函明确：“根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”王某1系在执行职务时与马某1发生冲突，其行为不属于违反治安管理的行为，昌邑公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对王某1予以治安管理处罚，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予撤销。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（二）项之规定，判决如下：撤销被告吉林市公安局昌邑分局于2019年9月27日作出的昌公行罚决字［2019］792号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告吉林市公安局昌邑分局负担。

上诉人昌邑公安分局上诉称：（略）

上诉人马某1上诉称：（略）

被上诉人王某1答辩称：（略）

本院认为：

一、关于王某1于事发当时的行为是否属执行公务行为的问题。
王某1的身份为站前执法支队全日制协管员，站前执法支队为隶属于吉林市城市管理行政执法局的事业单位，受吉林市城市行政管理执法局授权，履行查处区域内未取得城市公共客运许可擅自从事经营活动、涂改伪造从事经营许可活动、无营运许可的车辆和未安装出租车标志标识，在车行道（人行道）及其他妨碍交通地点随意停放、拒载、他驾、高额收费等违反道路交通、城市出租汽车管理方面的法律、法规、规章规定的行为。
从案发时视频资料可见，无论事发当时马某1是否驾驶非营运车辆从事营运行为，其在无乘客下车的情况下，驶入妨碍交通地点停车时长超过允许时间，在王某1与其沟通后，马某1下车与王某1对峙，明确有继续停放车辆的意思表示，即便视频资料无法体现当时双方的语言及具体动作，但当时马某1确为王某1所在单位当日执法任务所指向的执法对象，王某1要求其驾车离开的行为属于站前执法支队履行行政职责的行为。
昌邑公安分局认为王某1的行为属于个人意志支配下的行为且不符合行政程序方面的法律规定，因王某1的行为目的指向要求马某1驾车驶离而非殴打伤害马某1，而该目的与站前执法支队的执法目的是一致的。昌邑公安分局因行政机关工作人员的执法行为不符合法律规定而否认其行为的行政管理性质，这种观点与行政诉讼的审查内容及审查标准相悖，该上诉理由本院不予采信。
二、关于王某1执行公务的行为是否应受到治安管理行政处罚的问题。
王某1在执行公务时实施的行为，目的是为了保障单位的执法任务的实现，从本案来说，即是要求马某1驾车驶离，从视频资料来看，王某1行为的目的并未超出其执行职务的合理范畴，没有限制马某1人身自由的目的，其执法程序是否合法、身份是否适格、行为是否适当等涉及行政执法行为的合法性问题均应由其单位作为责任主体对此承担举证责任，接受司法审查并作为责任主体来接受评价，而不应由个人作为责任主体承担相应后果。
行政执法机关因社会管理需要，在行使公权力的同时，也受到诸多程序上及实体上的规范，其对于行政相对人的执法行为，并不是平等主体之间发生的法律关系，也不是公安机关治安管理的对象，王某1的行为亦不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》对公民日常行为进行规范，对轻微的违法行为进行处置，而执法人员在执行公务过程中，因执法行为的强制性，常见与相对人的轻微肢体摩擦行为，相对人通过对行政行为的合法性提起诉讼及行政赔偿请求，完全可以保障权利，而公安机关无需通过治安管理行为对此行为重复评判。
三、关于马某1的权利主张途径的问题。
马某1作为站前执法支队行政执法活动的行政相对人，如因该执法行为而受到人身损害，可通过对站前执法支队的行政行为的行政诉讼及行政赔偿诉讼主张权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人吉林市公安局昌邑分局、马某1各负担50元。本判决为终审判决。

审判长　　郭娟娟

审判员　　张海啸

审判员　　张　薇

二〇二〇年八月二十一日

书记员　　隋雨桐

来源 | 阿呆的说法

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