（一）领导办案与行政现实之间的矛盾
检察长或者副检察长等检察院领导，是检察工作的领导者、重大案件检察业务的决策者，也是办案质量的监督者，除其中从事非检察业务工作的领导（如政治部主任、纪检组长、分管行政工作的副检察长），需要进入员额，取得检察官身份，获得办案资格，并以此作为领导业务工作的基本条件。因此业务领导入额理所当然，并非“挤占”有限资源。
但问题在于，与实行典型的司法员额制的域外情况不同，我国的国家治理方式具有“整体主义”特征，有人称之为一种新型的“举国体制”，即在党的领导之下，各个部门包括司法部门，均须服从服务于党的中心工作。因此，检察机关承担大量经统一安排的政治、行政事务，检察机关的领导不仅是某一业务机构领导，而首先是党委领导下的“那一级”的干部，因此须服从当地党委政府在工作上的统一安排。
各种中心工作，如党建、防疫、维稳、信访、扶贫、紧急事务应对等，包括各种会议安排，必然占用检察院领导尤其是主要领导的大量时间和精力，甚至往往使他们“身不由己”。调研过程中，多名检察长和法院院长都提到，因中心工作需要，原本安排的办案计划包括庭审排期不得不多次变更的情况。领导办案与行政现实的矛盾，导致领导办案有限，而且容易出现“名义办案”“作秀办案”的情况。
领导办案与行政现实的矛盾，还表现在另一方面：检察长、副检察长既是检察业务的领导，又是具有一定行政级别享受一定待遇的干部，担任领导职务是组织上对其多年工作的肯定。而在行政阶梯上，职务越高，离具体事务可能就越远，因此，无论是检察院还是法院，即使不担任领导实职，但只要其“享受那一级干部的待遇”，就很难如普通员额司法官那样去承办近似数量的案件。而我国检察机关及法院的领导职数配置的特点是数额较大，且构成形式多样，包括正职、副职、检委会（审委会）专职委员、正副巡视员（调研员）以及其他院级、副院级干部等领导干部类型。这与实行典型员额制的其他国家，司法机关通常仅一名“领导”（院长、检察长）的情况大不相同。在我国，这些“院领导”因为管理业务且享检察官待遇而须进入员额，这就加剧了员额配置与办案需求的矛盾。 为增强员额司法官队伍活力，提高司法官的责任意识和工作积极性，防止“躺平”现象，同时扩大后备人员的发展空间，保障其合理的职业预期，应当通过建立和实施有效的员额退出机制等，使员额司法官队伍保持一定的流动性。否则难以解决目前员额空缺少、入额难、检察官助理职业预期不乐观等实际问题。 但在实践中，人员流动性需求与员额稳定性倾向发生矛盾，使这种流动性遇到一定阻碍，因而不能提供必要的员额进入机会，以解决入额难问题。员额稳定性是司法员额制的内在需求。 一是稳定性是司法职业的本质属性之一。所谓司法职业保障，一个重要方面就是保障司法职务的稳定性。司法官如无法定特别缘由不能被免职，不能被降薪，不能被调整工作岗位；为了维系职务稳定性，还可以延迟甚至大幅延迟司法官退休时间。保持稳定性，是维系司法官的专业性、高素质、权威性的需要，同时也是为了保障其独立性或相对独立性，不至于因担忧其职业保障而屈从那些非法和非正义因素的影响。 二是司法官退出员额存在实际操作上的困难。如果说前一理由趋于比较理想化的制度设计，而这一理由则是基于现实问题——入额检察官已经成为一个相对稳定的群体，只要不出现故意违法、重大过失等不适合任职的突出问题，很难以工作积极性不高或工作瑕疵等问题启动退出机制。前述S省检察机关2016年到2021年因不胜任岗位退出员额的仅15人，便可证明这一点。 以上分析说明，解决入额难问题，需要对矛盾及引起矛盾的相关因素进行平衡协调。一方面，需要建立和有效运行员额退出机制，来拓宽入额空间，增强机制活力；另一方面，需尊重司法建设规律、理解现实操作的困难，不能过多依托员额退出机制解决问题。因此，在平衡协调矛盾因素的同时，也要考虑其他路径，以适当解决后备人员入额难等问题。 司法官员额制设置的一个前提，是确认司法建设的职业化、专业化需求。司法是规范社会治理的基本手段，其职能是认定事实、适用法律、解决纠纷、维护秩序，以法律手段调整复杂的社会关系，是高度技术化的工作，因此对司法官能力、经验和综合素质要求较高，需要以严格的员额编制与必要的资源配置推行司法官员额制。为了维持这种职业化与专业化，司法职业领域需要“高门槛”和适度的封闭性，防止人员随意进出，鼓励司法官职业“深耕”。 但另一方面，这种相对的封闭又面临内外矛盾。如与司法人员自身发展的矛盾：如果囿于司法职业，限于本单位，职业发展空间有限；如果能够调整岗位，包括到所谓“主干线”的党政岗位，则可能“海阔天空”，有更大发展空间。又如，与行政岗位干部需求的矛盾。员额检察官可以调到行政岗位担任一定的领导职务，行政岗位的干部，即使具有一定的业务能力，也难以交流到司法岗位并担任领导职务，这也是一种矛盾。 司法的专业化与人员融通交流的矛盾，是一个具有普遍性的问题。但应注意一些特殊因素的影响。一是我国实行的新型“举国体制”，其整体主义的治理特征，是以行政关系作为主要运行机理，而在体制内的行政位阶对个人才具有决定意义，专业性建设的作用是有限的。干部融通交流，成为国家治理体制的重要特征。二是我国检察机关的某种“非个人化倾向”，检察官个人决策作用是十分有限的，重大业务问题经部门负责人审核，由检察长或检察委员会决定，因此否认助理检察官（将“助理检察官”这一用语改为“检察官助理”可能更妥。——法官隔壁注）能够办案，否认行政岗干部可以经考核进入员额，似乎理由不够充分。这也是员额制运行过程中产生不少非议的重要原因。 司法员额制的制度设置和实施，尊重和体现了司法建设的规律。但如果相关条件支持不足，则改革初衷就难以实现，甚至可能因为打破了长期形成的有序管理状态，而产生事与愿违的负面效果。以逐级遴选制度为例。司法的层级设置，基层司法机关是制度基础，上级机关则有领导、指导、监督责任，因此，司法层级越高，责任越重，对司法官的要求也就应当更高。在司法机构分层设置的制度中，司法官起于基层，逐级遴选晋升，符合司法建设的规律。我国员额司法官制度，也设置了逐级遴选机制，作为重要的技术装置。这种由基层上升，逐级遴选的制度，有利于打通下级检察机关检察人员的向上通道，也有利于通过基层锻炼和遴选，保障上级检察机关检察官的质量。 然而，正如前文的分析，这种逐级遴选需要相应的生活配套和顺畅的上升通道，才能形成一种良性循环，保证制度的有效实施及持续发展。但目前这两方面的条件都有欠缺。生活上，到经济较弱的地区入额缺乏吸引力，甚至可能面临诸多生活上的困难，包括家庭生活的难题。而上级院检察官助理到基层入额后，又缺乏制度性的上升通道，如一定时间后的选拔、考核晋升等。这些条件不具备，逐级遴选就面临实施上的困难。 当然，如果入额有足够大的吸引力，那么后备人员也可能克服生活上的困难争取到下级或基层入额，但实证研究表明，无论在精神层面，还是在物质层面，入额成为司法官目前仍然缺乏足够的职业吸引力。在这种情况下，逐级遴选上的困难就可能促使一些优秀的司法后备人才选择放弃司法阶梯上的等待和努力，选择其他的职业路线。同时也会使优秀的法学学生放弃今后成为司法官的职业选择。而缺乏优秀后备人才，对中国司法建设的长远发展，将形成致命影响。 检察机关的职责是依法承担检察业务，实施法律监督。脱离业务，检察机关就失去了存在的价值。司法改革着眼检察功能的发挥，强调领导办案、机构简化和扁平化，压缩行政人员。这些举措总体上符合检察机关建设规律，符合司法机关设置和运行的功能性要求。然而，建设中国特色的社会主义法治，放在首位的是政治建设，为加强政治建设，需要有专司其职的机构、人员和领导职数；同时，如前所述，我国实行的具有整体主义特点的治理方式，要求检察机关实际承担相当数量的一般社会治理功能，各种重大社会事务都在一定程度上要求检察机关参与。 在强调“维稳”等社会治理功能的一些民族地区，检察机关的“维稳”社会责任甚至可能在相当一段时间内成为其主要责任。在这种情况下，比较符合检察建设规律的员额制和分类管理举措，与检察机关地方性社会责任和全面建设要求发生一定的矛盾，基层反映改革举措似有过于理想化的倾向。如何协调司法改革的理想目标与司法建设和社会治理现实的矛盾，是综合配套改革需要进一步解决的问题。 归结起来，以上五个方面的矛盾反映了我国司法改革中的一种具有根本性的矛盾，即改革的司法逻辑与行政逻辑之间的矛盾。本轮司法改革的核心是建立司法责任制，而员额制及人员分类管理为司法责任制提供了主体条件和组织支持，体现了司法运行和司法建设的规律。但无论是司法员额在业务上被充分利用及权利保障，还是职业化、专业化的司法队伍建设、司法后备人员及其入额制度设置、司法行政人员配置等，均受到基本体制的行政逻辑的制约，依照司法逻辑运行不可避免地遇到一定障碍。 这种矛盾在检察机关及检察建设中可能更为明显。因为检察机关本身就具有一定的行政属性——上下级检察机关之间存在领导关系，确认以行政隶属和整体性为特征的“检察一体原则”，检察机关的领导成员与普通员额检察官之间存在领导、被领导关系。这种行政属性，使检察机关的司法责任制并非严格意义上的司法责任制，而是受制于行政隶属关系的司法责任制，员额检察官不仅是办案主体，也是检察长、副检察长以及其他领导人员的行政下属。在中国检察体系中，由于受到整体主义特征的国家体制、政治体制的影响，以上命下从为特征的行政隶属关系更为突出。 长期以来实行检察业务由“检察人员承办、部门负责人审核、检察长决定”，即所谓“三级审批制”，明确标示了检察业务运行的行政特性。司法责任制改革，一定程度上抑制了行政因素，强化了司法特性，但事实证明，此种进步十分有限，且时有后退。如2019年最高人民检察院修改《刑事诉讼规则》后规定：“人民检察院根据检察工作需要设置业务机构，在刑事诉讼中按照分工履行职责。业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。” 该规定在办案机制方面，相对于司法责任制改革文件，有两点区别：一是恢复了业务部门负责人的个案审核权。二是确认了业务部门负责人对本部门办案活动具有普遍的监督管理权。由此确立的业务审核机制，可以说是在一定程度上回到过去“三级审批制”的轨道。只是在非重要事项的决定上，检察官权力略有增加。 我国检察建设受行政逻辑的影响和支配，进一步限制了以职业化、专业化为导向的员额制发展，也容易使检察人员在职业阶梯上更看重行政级别而非员额身份，因为前者能够更为有利地提供体制内的地位、待遇，以及在体制内的融通交流和发展。在员额制岗位缺乏足够吸引力的情况下，后备人员就难以在个人和家庭生活条件的便利上作出牺牲，以争取入额机会。可见，员额制与人员分类管理遇到的问题，在根本上是司法逻辑与整体行政化的矛盾，反映出司法属性特征与行政土壤之间的不协调乃至冲突之处。作者：龙宗智，四川大学法学院教授；吕川，四川大学法学院博士生。
来源：《国家检察官学院学报》2022年第4期；节选自《检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对》一文，注释从略；本推文题目为法官隔壁所加，红色字体为法官隔壁标注。
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