法院判决：对事故调查组出具的事故调查报告批复，具有可诉性

案情简介

2021年7月5日，某县木业公司在卸车过程中发生一般物体打击事故，造成一人死亡。2022年3月10日，县政府成立由应急管理局、公安局、镇政府等单位组成的事故调查组。

2022年5月19日，事故调查组做出一般物体打击事故调查报告，主要内容：一、事故发生基本情况：木业公司大卡车驾驶员李某到某木材加工厂运送木材，抓机驾驶员王某负责卸车。王某使用抓机打算将固定木材的三根钢管全部拔出，但只拔出两根，并有一根木材滚落摔成两截。李某见状说：“你等下，我上去给你拔出来”。王某说：“不用拔，能过来”。李某仍爬到车后斗上，把剩下的钢管拔出来，后有一根木材从左侧开始向下滑落。李某从车后斗跳下来落地时摔倒，被一根滚落的木材砸中头部死亡。二、事故原因：1、直接原因。大卡车驾驶员李某未遵守驾驶员在装卸车过程中必须熄火下车并保持在车头正前方3-5米安全距离的规定，私自上车参与卸车，并盲目作业拔掉固定木材的钢管，致使木材滚落。2、间接原因：木业公司安全主体责任不落实。该公司安全教育培训流于形式，员工岗前三级安全教育培训不到位，未经考核便上岗作业，造成员工漠视安全操作规程，工作过程中违章作业，导致事故发生。三、事故相关责任人员及责任单位处理建议：（一）李某，木业公司大卡车驾驶员，违章作业造成事故发生，是事故发生的直接原因，因在事故中死亡，免于追究责任。（二）尹某，木业公司法定代表人，涉嫌重大责任事故，建议由司法机关依法追究其刑事责任。（三）建议由市应急管理局根据有关行政处罚自由裁量的要求对木业公司给予行政处罚。2022年6月1日，县政府作出《关于木业公司一般物体打击事故调查报告的批复》，同意事故调查报告。

木业公司认为，调查报告对事故发生的原因和事故责任的处理意见认定事实不清、证据不足，县政府据此作出的批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，对木业公司产生了直接的不利影响。故提起诉讼，请求撤销县政府作出的《关于木业公司一般物体打击事故调查报告的批复》。

法院审理

本案主要争议的焦点问题是：一、涉案批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，二、涉案批复的合法性问题。

一、涉案批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复是否可诉，取决于其是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。本案中，涉案批复对事故调查报告予以同意及要求相关单位依照法律法规的规定落实对事故责任人的处理意见。涉案批复已对木业公司的权利义务产生实际影响，因此，涉案批复属于可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

二、涉案批复的合法性问题。关于作出批复的主体。本案中，涉案事故属于一般事故，事故发生地的县政府具有组织事故调查组进行调查和对事故调查报告作出批复的主体资格。关于批复认定事实是否清楚、适用法律是否正确。

首先，《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第十九条规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加……事故调查组成人员应当以文件、会议纪要等形式公布。本案中，县政府提交的事故调查组人员名单中没有监察机关、工会人员以及邀请检察机关派人参加，事故调查组人员没有以文件和会议纪要等形式公布，因此，事故调查组的人员组成不符合法律规定，木业公司事故调查报告的作出程序不合法。

其次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案事故发生日是2021年7月5日，调查报告的作出日期是2022年5月19日，事故调查组做出调查报告的时间远远超过了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，属于程序违法。因此，在涉案事故调查组人员组成不合法、事故报告超期作出的情况下，县政府作出同意该事故调查报告的批复，属于证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。

综上，一审法院判决撤销县政府作出的《关于木业公司一般物体打击事故调查报告的批复》。县政府不服一审判决，提起上诉。二审法院驳回上诉，维持原判。

法官说法

安全生产关系到人民群众的生命财产安全，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，显得尤为重要。安全事故发生后，各级政府要根据相关规定成立事故调查组，由事故调查组按照“实事求是、尊重科学”的原则，查明事故发生的过程，查清事故原因，对事故单位和责任人员提出处理建议以及防范同类事故的措施。事故调查组做出事故调查报告后，由负责组织事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复。

现阶段亟待对生产安全事故调查报告批复的可诉性形成清晰、明确、一致的认识。通常而言，从一般规则角度分析，上级机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。

但从特定情形角度来看，实践中一些人民政府对事故调查报告等所作的批复，虽然从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定的事故处理基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。

本案中，《关于木业公司一般物体打击事故调查报告的批复》中既包含对案涉事故原因、性质以及责任划分的认定，还包含明确的追究相关责任人和责任单位法律责任的处理建议。本案所涉批复虽然属于阶段性行为，但由于其具有独立的行政法律效果，属于对木业公司的权利义务产生实际影响的行为，故该批复应当具有可诉性。

因此，司法实践中审理涉及行政批复的案件时，要结合具体案情，看是否对当事人的实体权益产生重要的影响，是否有必要对此环节的行政行为的实体、程序合法性进行单独审查。要防止一刀切，不宜泛泛认定相关实际影响而将行政批复一律纳入行政诉讼的受案范围，也不可片面援引司法解释而将批复一律拒之门外。

另外，对于批复的合法性审查要严格按照有关程序规定予以认定。事故调查组的成立、调查报告的内容以及批复的作出都属于合法性审查的范畴，以上实体与程序的正当性直接关系到责任人和责任单位的责任认定。本案中，县政府提交的事故调查组人员名单中没有监察机关、工会人员以及邀请检察机关派人参加，事故调查组人员没有以文件和会议纪要等形式公布，在庭审过程中，县政府对此也予以认可。

因此，事故联合调查组的人员组成不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》二十二条和《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第十九条的规定，所以事故调查报告的程序不合法。即使事故调查报告对事故责任查明的事实清楚，但因为程序不合法导致证据不足。县政府对事故调查报告作出同意的批复属于证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。县政府应依据法律规定，组成新的事故调查组依法定程序进行调查以及做出调查报告。

法条链接

《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三条  根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。
第十九条  特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。
第二十二条  事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。
第二十九条  事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。
第三十条  事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。
第三十二条  重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
转自：临沂中院、山东高法

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