【稽查案例】政府有偿收回土地时，应按何种标准进行补偿？
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案情概览：
2010年9月15日，中亚公司通过招拍挂程序取得安阳县水冶镇太行路路西原安阳县纸业加工厂7677.3平方米国有建设用地使用权，并取得该宗地的《国有土地使用权证》。
安阳县人民政府以安阳县第一人民医院搬迁为由，将中亚公司取得使用权的国有建设用地用途由普通商品住宅用地调整为医疗卫生用地，决定有偿收回中亚公司使用的7677.3平方米国有建设用地使用权，后委托安阳县海纳公司房地产评估有限公司对上诉国有建设用地使用权收购价格进行了评估，并于2011年12月10日作出安阳县海纳〔2011〕（估）字第26号《土地估价报告》。
2012年1月7日，安阳县人民医院迁建指挥部（甲方）与中亚公司（乙方）就天元纸厂搬迁问题签订《协议》。《协议》中关于土地补偿约定“根据评估结果天元纸厂土地补偿费373.68万元（安阳县海纳房地产评估有限公司土地估价报告）；契税、补助费、其他损失费等共计823.159万元。”
后安阳县人民医院迁建指挥部将《协议》约定的款项全部支付给中亚公司。
2012年10月19日，中亚公司以第三人与其签订的上述《协议》显失公平为由，以第三人为被告向安阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求：撤销该《协议》，判决安阳县总医院补偿中亚公司案涉国有建设用地使用权转让款525.5641万元（以评估价为准）利息损失等。2014年8月25日，安阳市中级人民法院认为《协议》内容合法有效、不存在违反法律禁止性规定。中亚公司不服，提起上诉。2015年9月8日，河南省高级人民法院以第三人不是该案的适格诉讼主体为由，驳回中亚公司的起诉。
庭审后，中亚公司向一审法院递交重新评估申请书，以安阳县人民政府依据的安阳县海纳〔2011〕（估）字第26号《土地估价报告》评估的土地补偿数额与市场价相比明显偏低，且与双方约定的安阳市人民政府〔2010〕40号和安政〔2008〕71号文件规定的补偿标准不符为由，申请对案涉土地的使用权价格依据双方约定的上述补偿标准进行重新评估。但中亚公司未能提供有效证据证明其申请符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九的规定，故一审法院不予准许。
安阳市中级人民法院认为：从中亚公司与安阳县人民医院迁建指挥部2012年1月7日签订的《协议》的内容看，对案涉土地使用权收购价格评估双方并未约定也要按照安阳市人民政府〔2010〕40号和安政〔2008〕71号文件规定的标准进行测算、评估，且该《协议》第一项明确表明案涉土地补偿费373.68万元依据的是安阳县海纳房地产评估有限公司的《土地估价报告》。故被诉《协议》中土地补偿费373.68万元应为中亚公司的真实意思表示，安阳市人民政府在与其订立被诉《协议》中土地补偿部分时不存在欺诈、胁迫且显失公平。
中亚公司不服一审判决，上诉认为：本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人进行公平补偿，而非按照《土地管理法》第58条对上诉人进行适当补偿。
安阳县人民政府认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》是为规范“国有土地上房屋”征收与补偿活动而制定，其核心征收对象为房屋，而并非土地，被上诉人因公益事业需要收回上诉人拟开发而未开发的国有土地使用权的补偿不适用该条例，而应适用《土地管理法》。
法院认为：该协议中的土地补偿属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定中为公共利益需要使用土地而依法收回国有土地使用权并对土地使用权人应当给予适当补偿的情形。该“适当给予补偿”并非是象征性的随意性补偿，而是指不违反法律强制性规定，且不限于合意协商一致补偿、或市场价格补偿等的补偿。该协议中明确土地补偿费373.68万元由安阳县海纳房地产评估有限公司土地估价报告作出，是协议双方合意协商的结果，系上诉人真实意思表示。上诉人没有提交有效证据证明被上诉人订立协议时存在应予解除或确认无效的法定情形。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》对案涉土地补偿作出裁判，并无不当。上诉人要求依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予土地补偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。
法院最终判决：驳回上诉，维持一审判决。
评论：
根据有关法律政府为公共利益需要使用土地的有权收回国有土地使用权。但应该按何种标准进行补偿？在各类司法实践裁判观点中，有可以按照市场价进行补偿、有可参照房屋征收补偿的、有可按成本法评估的土地价值进行补偿的的，而本案中法院最终的观点为：政府收回国有土地使用权的“适当补偿”并非是象征性的随意性补偿，而是指不违反法律强制性规定，且不限于合意协商一致补偿、或市场价格补偿等的补偿。对于到底如何补偿，此案例可供大家作为参考。
相关法律：
《土地管理法》第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
《国有土地上房屋征收与补偿条例 》第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。
安阳市中亚房地产开发有限责任公司、安阳县人民政府二审行政裁定书
河南省高级人民法院行政裁定书（2016）豫行终1361号
上诉人（一审原告）安阳市中亚房地产开发有限责任公司，住所地：安阳市北关区永安东街30号。
法定代表人王志良，经理。
委托代理人马永庆，河南争先律师事务所律师。
委托代理人张天元，男，汉族，1953年3月16日出生，住安阳县。安阳市中亚房地产开发有限责任公司经营科副科长。
被上诉人（一审被告）安阳县人民政府，住所地：安阳市解放大道180号。
法定代表人刘纪献，县长。
委托代理人裴文清，男，安阳县人民政府法制办公室主任。
委托代理人郭丕新，河南新大地律师事务所律师。
一审第三人安阳县总医院，住所地：安阳县水冶镇辅岩路医学街12号。
法定代表人李庆祥，院长。
委托代理人冯德洲，男，1968年4月30日出生，住安阳县，安阳县总医院工作人员。
委托代理人王红兵，河南同享律师事务所律师。
上诉人安阳市中亚房地产开发有限责任公司（以下简称中亚公司）认为安阳县人民政府与该公司签订的《协议》中的土地补偿部分显失公平一案，不服安阳市中级人民法院（2015）安中行初字第231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
中亚公司与安阳县人民政府于2012年1月7日就天元纸厂搬迁问题签订《协议》。中亚公司认为该《协议》中土地补偿部分显失公平，提起本案诉讼。
安阳市中级人民法院一审查明，2010年9月15日，中亚公司通过招拍挂程序取得安阳县水冶镇太行路路西原安阳县纸业加工厂7677.3平方米国有建设用地使用权，用以建设“天元花园”商住小区。2010年11月1日，中亚公司取得该宗地的《国有土地使用权证》。2010年8月9日，安阳县人民政府作出《关于成立安阳县第一人民医院搬迁工作领导小组的通知》（安县政文〔2010〕109号），成立以安阳县人民政府常务副县长彭水岩为组长的安阳县第一人民医院搬迁工作领导小组。2010年12月21日，安阳县人民政府县长办公会议决定在原安阳县第一人民医院整体搬迁工作领导小组基础上成立现场工作指挥部，由安阳县政协副主席吴子文任指挥长，由水冶镇人民政府负责对拟征收地块规划调整。水冶镇人民政府根据本次县长办公会议决定，于2011年3月10日作出水政字〔2011〕12号文件，将中亚公司取得使用权的7677.3平方米国有建设用地用途由普通商品住宅用地调整为医疗卫生用地。
安阳县海纳公司房地产评估有限公司根据安阳县人民政府的委托，对安阳县纸业加工厂7677.3平方米国有建设用地使用权收购价格进行了评估，并于2011年12月10日作出安阳县海纳〔2011〕（估）字第26号《土地估价报告》。
2011年12月15日，安阳县人民医院迁建指挥部作出《关于收回天元纸厂国有土地的报告》。2011年12月27日，安阳县人民政府县长办公会议决定同意安阳县人民医院迁建指挥部的上述《报告》。2012年1月5日，中亚公司以案涉土地规划用途由居住用地调整为医疗用地为由，向安阳县人民政府提出要求收回中亚公司对该地块使用权的申请。2012年1月7日，安阳县人民医院迁建指挥部（甲方）与中亚公司（乙方）就天元纸厂搬迁问题签订《协议》。《协议》中关于土地补偿约定如下：“根据评估结果天元纸厂土地补偿费373.68万元（安阳县海纳房地产评估有限公司土地估价报告）；契税、规划、发改委核准等费用15.299万元；地上资产326.61万元；停业费、搬家补助费、奖金57.77万元；其他损失费49.8万；共计823.159万元。”2012年1月9日，安阳县人民政府向中亚公司发出《安阳县人民政府关于收回安阳市中亚房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的通知》（安县政土〔2012〕1号），通知中亚公司，安阳县人民政府决定有偿收回中亚公司使用的7677.3平方米国有建设用地使用权，注销中亚公司名下的安阳县国用（2010）第3223号《国有土地使用权证》，并依法纳入政府土地储备。2012年4月5日，中亚公司向安阳县人民医院迁建指挥部写出申请，以中亚公司于2012年4月5日前已全部搬清为由，申请安阳县人民医院迁建指挥部尽快拨付余款。后安阳县人民医院迁建指挥部将《协议》约定的款项全部支付给中亚公司。
2012年10月19日，中亚公司以第三人与其签订的上述《协议》显失公平为由，以第三人为被告向安阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求：一、撤销该《协议》，二、判决安阳县总医院补偿中亚公司案涉国有建设用地使用权转让款525.5641万元（以评估价为准），三、判决安阳县总医院赔偿利息损失，诉讼费、鉴定费由安阳县总医院承担。安阳市中级人民法院于2012年12月30日作出（2012）安中民二初字第29号民事裁定，以第三人不是上述《协议》的一方当事人，不是该案适格的被告为由，裁定驳回中亚公司的起诉。中亚公司不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2013年8月25日作出（2013）豫法民终字第23号民事裁定，以第三人是该案的适格被告为由，裁定撤销安阳市中级人民法院（2012）安中民二初字第29号民事裁定，指令安阳市中级人民法院审理该案。2014年8月25日，安阳市中级人民法院作出（2014）安中民二初字第1号民事判决，以上述《协议》内容合法有效、不存在违反法律禁止性规定为由，驳回中亚公司的诉讼请求。中亚公司不服，提起上诉。2015年9月8日，河南省高级人民法院作出（2014）豫民法一终字第278号民事裁定，以第三人不是该案的适格诉讼主体为由，裁定撤销安阳市中级人民法院（2014）安中民二初字第1号民事判决，驳回中亚公司的起诉。
庭审后，中亚公司向一审法院递交重新评估申请书，以安阳县人民政府依据的安阳县海纳〔2011〕（估）字第26号《土地估价报告》评估的土地补偿数额与市场价相比明显偏低，且与双方约定的安阳市人民政府〔2010〕40号和安政〔2008〕71号文件规定的补偿标准不符为由，申请对案涉土地的使用权价格依据双方约定的上述补偿标准进行重新评估。但中亚公司未能提供有效证据证明其申请符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九的规定，故一审法院不予准许。
安阳市中级人民法院一审认为：一、关于本案被诉《协议》是否属于行政诉讼的受案范围。本案中，河南省高级人民法院（2014）豫民法一终字第278号民事裁定已认定本案收回国有建设用地使用权纠纷属行政纠纷，且安阳县人民医院迁建指挥部系安阳县人民政府就安阳县人民医院搬迁事项成立的临时机构，该指挥部与中亚公司就收回案涉土地使用权签订的《协议》，系安阳县人民政府为实现公共利益在法定职责范围内与中亚公司签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条之规定本案属于行政诉讼的受案范围。二、关于中亚公司起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，中亚公司是认为安阳县人民医院迁建指挥部与其签订被诉《协议》时违背诚实信用原则，致使被诉《协议》中土地补偿部分显失公平而提起诉讼的，故本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。又由于本案系因不动产提起的诉讼，且中亚公司自被诉《协议》2012年1月7日签订后当年就提起民事诉讼要求撤销该《协议》，并在河南省高级人民法院2015年9月8日作出（2014）豫民法一终字第278号民事裁定驳回其起诉后不久即提起本案行政诉讼，故扣除中亚公司因提起民事诉讼所耽误的时间，其起诉未超过法定起诉期限。三、关于被诉《协议》中土地补偿部分是否应予撤销。本案中，安阳县人民政府系因案涉土地被调整给安阳县人民医院搬迁使用，即为公共利益需要而收回中亚公司案涉土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定安阳县人民政府应当对中亚公司给予适当补偿。从中亚公司与安阳县人民医院迁建指挥部2012年1月7日签订的《协议》的内容看，对案涉土地上的各类建筑物和其他附属物评估，双方约定要按照安阳市人民政府〔2010〕40号和安政〔2008〕71号文件规定的标准进行测算、评估，对案涉土地使用权收购价格评估双方并未约定也要按照上述两个文件规定的标准进行测算、评估，且该《协议》第一项明确表明案涉土地补偿费373.68万元依据的是安阳县海纳房地产评估有限公司的《土地估价报告》。中亚公司作为被诉《协议》的签订方，其在签订该《协议》时对此应当是了解的，中亚公司也无证据证明安阳县人民政府胁迫其签订被诉《协议》。故被诉《协议》中土地补偿费373.68万元应为中亚公司的真实意思表示，中亚公司主张安阳县人民政府在与其订立被诉《协议》中土地补偿部分时存在欺诈、胁迫且显失公平，证据不足。四、关于一审第三人是否应承担中亚公司所请求的补偿和赔偿责任。河南省高级人民法院（2014）豫民法一终字第278号民事裁定，已认定案件纠纷是中亚公司与安阳县人民政府之间收回国有建设用地使用权的纠纷，一审第三人不是该纠纷的主体。故一审第三人不应承担中亚公司所请求的补偿和赔偿责任。综上所述，安阳县人民政府和一审第三人主张本案被诉《协议》不属于行政诉讼的受案范围、中亚公司起诉超过法定起诉期限的理由均不能成立，一审法院不予采纳。中亚公司诉称的理由证据不足，依法不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，安阳市中级人民法院一审判决：驳回安阳市中亚房地产开发有限责任公司的诉讼请求。
中亚公司不服一审判决，上诉称:一、上诉人在签订拆迁补偿《协议》时经多次请求未能看到评估报告和安阳市人民政府的有关文件，后由于政府和建设小区筹借巨额债务的压力，上诉人被迫签订该《协议》，故被上诉人与上诉人签订被诉《协议》的行为应认定为胁迫欺诈。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿的基础性法规，且安阳县人民医院迁建指挥部向县长办公会议提交的《关于收回天元纸厂国有土地的报告》中明确说明土地补偿按照《国有建设用地使用权出让合同》及安政2008【71】号文件中所说的市场价格进行评估，故本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人进行公平补偿，而非按照《土地管理法》第58条对上诉人进行适当补偿，一审法院不仅适用法律错误，而且违反了上诉人和被上诉人的合同约定。三、被上诉人收回国有土地使用权的行政行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第19条、20条、30条、34条的规定，违反了双方达成的合同和协议约定。据此，一审法院作出以《海纳评估报告》作为对上诉人的补偿合理显示公平，无法律依据。四、对于拆迁补偿款，被上诉人是指定第三人给付的，所以，第三人应和被上诉人共同承担对上诉人的补偿和赔偿问题。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
安阳县人民政府答辩称：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》是为规范“国有土地上房屋”征收与补偿活动而制定，其核心征收对象为房屋，而并非土地，被上诉人因公益事业需要收回上诉人拟开发而未开发的国有土地使用权的补偿不适用该条例，而应适用《土地管理法》。二、被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十八条及《国有建设用地使用权出让合同》第二十条的规定有偿收回上诉人的国有土地程序合法，适用法律正确。三、安阳县人民医院迁建指挥部和中亚公司签订的拆迁补偿《协议》是双方自愿签订的，不存在欺诈胁迫,不违反法律的禁止性规定，合法有效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
安阳县总医院答辩称：一、安阳县总医院系公益事业单位，使用土地由政府无偿划拨，且安阳县总医院并非被诉《协议》的一方当事人，故其并非适格的诉讼主体，不应作为第三人参加诉讼，更不应与政府共同承担补偿和赔偿责任。二、海纳房地产评估公司是独立的评估机构，而非隶属于安阳县人民政府，且其工作人员有土地评估资质，故其依法作出的评估报告合法有效。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收行为的，而不是调整收回国有建设用地使用权的，一审适用法律并无不当。四、2010年9月15日，上诉人与安阳县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中载明上诉人以290.8万元取得涉案土地，2011年12月10日安阳县海纳房地产评估公司作出的评估报告中显示的土地总价是373.68万元，被诉《协议》依据该评估报告对上诉人作出补偿，协议双方对评估价值未提出异议，在一年时间内上诉人因该土地收益82.88万元，故安阳县人民政府对上诉人的补偿是公平合理的，被诉《协议》系双方真实意思表示，不存在胁迫欺诈。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为，案涉协议系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定的行政机关为实现公共利益在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该协议中的土地补偿属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定中为公共利益需要使用土地而依法收回国有土地使用权并对土地使用权人应当给予适当补偿的情形。该“适当给予补偿”并非是象征性的随意性补偿，而是指不违反法律强制性规定，且不限于合意协商一致补偿、或市场价格补偿等的补偿。该协议中明确土地补偿费373.68万元由安阳县海纳房地产评估有限公司土地估价报告作出，是协议双方合意协商的结果，系上诉人真实意思表示。上诉人没有提交有效证据证明被上诉人订立协议时存在应予解除或确认无效的法定情形。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》对案涉土地补偿作出裁判，并无不当。上诉人要求依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予土地补偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人安阳市中亚房地产开发有限责任公司承担。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年九月四日
书 记 员 杜精精
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