阿富汗塔利班能否达成政治和解？

本文约6700字，读完约需7分钟

本文作者钱雪梅系北京大学国际关系学院副教授。文章刊载于《当代世界》2021年第10期。原文标题为《阿富汗塔利班再度执政后的政治和解》。

GGRC2017

前情提要

2021年8月15日，阿富汗塔利班宣布“战争已经结束”。9月7日，塔利班公布了新政府主要成员名单。近期阿富汗国内安全局势趋好，但仍有动荡风险和隐患，还需要切实推进政治和解。阿富汗的政治和解进程迄今已有约40年历史。阿富汗塔利班再度执政后，和解正进入新阶段，产生了一些新的特点和任务，不过仍道阻且长。

20世纪20年代由一位法国建筑师为阿富汗国王设计的宫殿，后成为阿富汗国防部，在苏联占领期间是苏军军事总部。（IC photo 图片）

01

阿富汗40年政治和解实践的基本特点

40年来，阿富汗政治和解进程充满曲折，经历多次战争的洗礼，而且一直为外部力量所主导，这也是阿政治和解实践的基本特点。

首先，政治和解的努力一直在战争环境中进行。40年间，阿富汗发生了2场对外战争和4场内战。六者紧密交织，环环相扣，或时间重叠，或因果相关。如下图所示，抗苏战争和反美战争都交织着内战。2场相对“独立”的内战之成因和主体都与抗苏战争密不可分。2001年，美国介入塔利班与北方联盟的内战，与北方联盟联手推翻了塔利班政权。

图 阿富汗40年的6场战争

过去40年，阿富汗战争持续不断，政治和解进程则时断时续。从结果看，2场对外战争都实现了和解。但4场内战都没有和解，其终结方式各不相同（见下表）。

其次，外部力量主导政治和解进程。这是阿富汗的政治悲剧，也是阿富汗人民内部和解始终未能成功的原因之一。阿富汗40年间的4个政权，即人民民主党政权（1978—1992年）、穆贾希丁政权（1992—1996年）、塔利班政权（1996—2001年）、伊斯兰共和国政权（2002—2021年），都没能掌握和解的主动权。在苏联和美国占领时期，战与和完全取决于超级大国的政治意志。人民民主党政权听令于苏联。卡尔扎伊政府曾试图单独与塔利班言和，但遭美国强力禁阻。美国在2009年放松和谈禁制。2010年1月卡尔扎伊在伦敦会议上首次提出“阿人主导阿富汗和解进程”的主张，得到与会70多个国家和国际组织的支持。但国弱言轻。在2021年8月之前，美国始终居于主导地位，结果是其与塔利班实现了和解，阿富汗人民内部和解却深陷僵局。

阿富汗40年政治和解实践的教训主要有4点。一是如果权力分配方案不公正，则难以实现和解。国家层面的权力分配表现为政府的构成。分配方案的公正性主要取决于两个方面。一方面是政府有广泛代表性，即社会各界在政府中有代表席位。另一方面是政府有充分包容性，即要容纳主要政治力量。权力分配不公正，是苏联和美国发起的阿富汗战争虽都达成了和解协定却没能重建和平的关键原因。20世纪80年代，穆贾希丁被排除在和谈进程之外。2001年美国主导的波恩会议也把塔利班拒之门外，及至2009年调整政策，为时已晚。事实证明，被排除在外的穆贾希丁和塔利班都成为喀布尔政府及其构建的政治秩序的致命对手，并最终推翻了政权。二是如果没有双方的妥协退让，则和解难以成功。政治和解是把你死我活的政治军事冲突转变为和平共生的新关系的努力，这需要敌对双方愿意坐下来谈判，而且要有妥协精神。几场内战的和解努力均告失败，关键是反叛者坚决不承认当政者的合法性。比如，穆贾希丁认定人民民主党政权是傀儡政府，必欲除之而后快。1996—2001年间，北方联盟以“穆贾希丁流亡政府”的身份自居，拒斥塔利班政权。塔利班在反叛期间拒绝承认喀布尔政权的合法性。三是如果主政者内讧，缺乏对和解的政治共识，则和解难以成功。纳吉布拉政府（1986—1992年）的和解努力深受人民派与旗帜派内斗的拖累。穆贾希丁政权的致命弱点也在于派系斗争：各大军阀协力打败了苏联，却无法团结起来共建新国家。加尼政府（2014—2021年）内部的派系分裂和斗争，严重削弱了其谈判能力和地位。四是如果外国力量出于私利横加干涉——或越俎代庖替阿富汗人民订立和解协定，或把阿富汗内战变为代理人战争——则和解不可能成功。前者是《日内瓦协定》和穆贾希丁政权未能实现和平的原因，后者是20世纪末塔利班与北方联盟久战不决的核心症结。

02

塔利班再度执政后继续政治和解的必要性

阿富汗最近一场内战的终结方式非同寻常。时任总统加尼作为交战一方的总司令，直接弃战而逃。塔利班顺利进城并宣布结束战争。但和平并没有接踵而至。近期阿富汗已出现四类风险和隐患。

一是恐怖主义威胁。阿富汗境内有若干跨国恐怖分子，还有20多个恐怖组织。其中“伊斯兰国呼罗珊分支”（ISK/ISKP）多次与塔利班交战。8月15日以来，阿富汗恐怖袭击数量总体明显减少，但恐怖主义威胁并未消失。8月26日，“伊斯兰国呼罗珊分支”在喀布尔机场实施的自杀式炸弹袭击造成重大伤亡，9月19日又在贾拉拉巴德对塔利班发动袭击，致30多人伤亡。

二是武装反叛。8月17日，阿富汗前副总统萨利赫宣布自己为“代理总统”，公开向塔利班宣战。随后小马苏德宣布建立“全国抵抗阵线”（NFR），展开反塔武装斗争。虽然塔利班在第二天宣布“彻底收复”潘杰希尔，但印度媒体称，小马苏德和萨利赫还在山区继续游击抵抗。也有消息说他们已逃往塔吉克斯坦。无论如何，如果武装对抗持续，则难以排除塔吉克斯坦、印度、巴基斯坦等国介入的可能，代理人冲突的悲剧可能重演。

2021年8月23日在阿富汗潘杰希尔省拍摄的反塔利班武装人员。（新华社图片） 

三是社会抗争。8月底9月初，赫拉特、喀布尔、马扎尔谢里夫等地爆发了群众抗议游行，要求保护人权和妇女权益。9月16日塔利班要求坎大哈市部分居民外迁，以便给塔利班军队腾出驻地空间，引发民众抗议。迄今为止，各类抗议行动的规模有限，但如果继续频发，则会增加塔利班政权维持秩序的成本，也不利其改善国际形象。

四是国民逃离。大批阿富汗人在8月份从喀布尔机场外逃，其中多数是各界精英及其家属。9月中旬，喀布尔申请护照的人数增多。严格说来，这些人不是难民而是移民，其离国动机各异，有的想去发达国家“过更好的生活”，有的担心塔利班秋后算账，有的无法忍受塔利班的政策，也有的受到反塔力量的蛊惑，等等。无论如何，集体逃离表明民众对塔利班政权不信任和不满意。精英群体外逃还意味着人才流失，将有损塔利班政权未来谋求合法性的能力。

2021年9月9日，搭乘卡塔尔航空班机离开阿富汗的乘客抵达卡塔尔多哈。（新华社图片）

上述风险和隐患中，除了恐怖主义威胁需要用武力打击之外，其他问题若要治本，就必须实现政治和解。40多年战火在阿富汗制造了深刻的政治敌对，撕裂了社会团结，损毁了中央政府作为制度机构所应有的权威和公信力。长年战乱使阿富汗的国民经济陷入瘫痪，把阿富汗国土变成跨国极端主义和恐怖主义力量及毒品走私犯罪的避风港。塔利班政权只有通过持续、广泛、深刻的政治和解努力才能真正重建和平。

2021年9月21日拍摄的阿富汗喀布尔市场一角。（IC photo 图片） 

03

新阶段政治和解的特点与任务

与早先的实践相比，新阶段的政治和解有3个明显不同。一是环境条件明显改善。目前，阿富汗已没有成规模战争伴随与阻碍和解进程。美国暂未公开干涉。地区主要国家已明确承诺，将尊重阿富汗主权独立和领土完整，恪守“阿人主导、阿人所有”的基本原则。二是阿富汗国内主政者担当和解主角。这在以前的和解历史中没有先例。塔利班也是自其成立以来，首次把和解当作目标和主业，而非战争的辅助手段，停止了“边打边谈”。三是阿富汗内部和解第一次无需到国外进行谈判，无需外国政府代表的直接介入，无需签订有第三方担保的和约，而是将主要通过塔利班政权建立包容性政府、推行良政善治、恢复社会正义等政策来完成。目前，塔利班已主动采取了一些积极措施，如宣布大赦、作出若干承诺、积极接触各方力量、改进社会管理政策等。当前和未来一段时期，塔利班政权政治和解努力的主要任务是：重建中央权威、政治和平及社会信任，赢得国际社会的承认，消除战乱和动荡隐患，带领国家走向和平发展与稳定繁荣。第一，实现塔利班内部各派系间和解，确保核心执政力量的团结统一。这是实现国家政治和解的基础、前提和保障。塔利班组织体系因失去政权一度崩溃。2003年奥马尔重建最高领导委员会，恢复了中央领导机构，设立中央军事委员会，划分了战区，任命了战区司令官。但美国反恐/平叛战争的高压态势，严重阻碍了塔利班中央与战区之间、战区与战地指挥官之间的通讯往来。各战区先后形成相对独立的军事指挥中心，拥有高度自主权，呈现出五大中心（奎达舒拉、格迪江噶尔舒拉、米兰沙舒拉、白沙瓦舒拉、马什哈德舒拉）并立的格局。2015年，白沙瓦舒拉又分裂出北方舒拉。各舒拉的军事实力强弱不一，与中央领导机构的亲疏程度有别，对政治和解以及外国武装分子的态度各异。有的舒拉与外国政府关系密切。有的舒拉相互之间常年龃龉，偶有冲突对抗。因此，如何保持塔利班队伍的团结，重建组织上下一统的权力体系，是塔利班在新阶段面临的首要任务。塔利班政权能否巩固，首先取决于其内部各派系能否团结，并就和解等重大政治问题达成基本共识。理想的状况是各舒拉把军事指挥权悉数上交中央，形成统一的执政力量核心，继而以此为基础去统合、整编前政权的安全力量，确保新政权对国家暴力的有效垄断，为新的和平秩序提供坚实后盾，把内乱和动荡的风险最小化。最糟糕的状况则是，各派系之间的和解失败，各舒拉拥兵自重，为争权夺利而兵戎相见，把国家重新推进军阀割据混战的深渊。第二，与国内主要政治力量实现和解，建立包容性政府。这是实现国家和解的重要环节，是确保政治稳定的必要条件。塔利班新政权的有效运转和长久和平，取决于其能否容纳和妥善安置国内主要政治力量，尤其是前政权力量、各大政党、各个民族、形形色色的地方政治和武装力量。如果把这些力量排除在新政府之外，就等于把他们变成新政权潜在的对手或敌人。从目前看，只要塔利班自身不分裂，各政治力量本身还无法推翻塔利班政权，但却有多种方式动摇其合法性，提高其治理成本，阻碍其谋求国际承认的道路。比如，9月7日塔利班公布新政府主要成员名单后，小马苏德立即发表声明，称塔利班政府是“非法的”，其“敌视阿富汗人民”，呼吁所有阿富汗人继续抵抗。第二天，前政权外交部长也公开声明，称新政府为“非法”，要求阿富汗驻各国的外交使团继续履行其职责。阿富汗各种矛盾错综复杂，组建政府的工作不容易完成。前总统加尼在出逃时还没有完成这项工作，他的政府空缺多个部长。塔利班起初似乎也低估了组建政府的难度。8月21日，塔利班明确表示，不建立过渡政府或临时政府，将直接建立包容性政府。但最后塔利班公布的是“临时政府”信息，内阁成员一律为“代理”。公布新政府的时间也两度推迟。先从9月3日推迟到4日，继而推迟到7日。关于推迟的原因，塔利班高官解释说，塔利班原本有能力单独组建政府，但“立志要组建一个基础广泛、能为世界所接受的政府”，这需要与各方谈判协调，所以花费了大量时间。2021年9月21日，阿富汗塔利班发言人穆贾希德在喀布尔举行记者会。（新华社图片）塔利班在政权问题上的底线是：不放弃“教法统治”原则，不放弃自己的主导地位。塔利班为此鏖战近20年，现又有全国最强大的军事力量为后盾，不大可能作出让步。但塔利班已认识到组建包容性政府的重要性，知道“独自掌权将得不到世界承认”，也已有若干协调行动。9月7日公布的临时政府名单因没有女性及其他政治力量的代表，受到多方批评。9月21日增补新成员后，内阁现已有各大民族的代表。塔利班发言人穆贾希德表示，稍后会增补女性代表进入内阁，妇女教育和工作问题也正在解决之中。2021年8月10日，一名阿富汗女孩在坎大哈街头。（IC photo 图片） 第三，与社会各界和解，赢得国民的谅解、接纳和认可，巩固并扩大政权的合法性。塔利班在阿富汗一直有为数不少的支持者和拥护者，这是其持续生存和不断发展壮大的根本。当然，塔利班也有大量反对者和憎恶者。许多人曾经受到过塔利班的伤害。在上一次执政期间，塔利班严重伤害了妇女和哈扎拉人（什叶派穆斯林）。塔利班进城后已明确表态不再与任何阿富汗人为敌，反复强调要为人民的利益服务。但是，仅靠口头承诺和表态不能治愈民众的伤痛记忆，不能实现与社会的和解。只有通过采取切实真诚的行动，包括制定和实施顺应民意的政策，建立公平正义的政治社会秩序，保护民众的安全和利益，增进民生福祉等，才能逐渐换取民众的谅解、接纳和支持。归根结底，与社会和解是塔利班政权赢得民心的前提和内在要求。目前塔利班已经开始重视社会和解进程并加以探索。此非一日之功，世界需要更多耐心观其后效。第四，与国际社会和解，争取外交承认。塔利班亟需改善国际形象，与国际社会和解，赢得外交承认。塔利班现有不良形象主要有三大成因。一是过去的言行。尤其是塔利班第一次执政期间的严酷政策以及过去20年的战争与暴力反叛行为。二是受跨国极端主义和恐怖主义网络的影响。塔利班自身没有跨国政治议程，但与躲藏在阿富汗和巴基斯坦两国的跨国极端分子和恐怖分子关系错综复杂，有给他们提供支持和庇护的“前科”。三是美西方政府和媒体的负面宣传。把政治对手妖魔化既是美国政府的长项，也是其国际斗争策略。1998—2001年间，美国因索取本·拉登未遂，便推动建构了塔利班“宗教狂热、践踏人权、暴力恐怖”等形象。塔利班现已公开承诺，不允许任何力量利用阿富汗领土危害邻国和相关国家的安全与利益。塔利班还明确表示，在不违反伊斯兰教原则的前提下，将遵守所有国际法、条约和法规。西拉杰丁·哈卡尼出任内政部长，亦可视为塔利班在管束在阿跨国极端恐怖势力方面的一种诚意表达，因为他所领导的哈卡尼网络实力最强，与外国武装分子联系较多。但塔利班改善形象的努力不会很快见效。关键在于，某一行为体的国际形象不仅取决于其自身的言行，还取决于国际社会对其言行的认知和判断；认知者的预期和定见有内在的主观性和稳定性，该行为体很难对其直接施加影响，至少很难立竿见影。在这方面，塔利班面临的最大挑战是国际社会各方对它的要求。历史上还没有过一个主权独立国家的政府能满足国际社会各方所有要求的先例。就此而论，塔利班与国际社会的和解，首先需要塔利班信守承诺，真正成为地区与世界和平的积极建设者、共同捍卫者。同时，需要国际社会放下定见，开放心胸，面向未来，更加务实和理性，对塔利班的预期和要求更多考虑合理性与可行性。和解需要各方共同努力。塔利班努力的同时，相关国家和国际机构也应拿出和解诚意，清除妨碍政治和解的路障，不能把观其行变成袖手旁观，把和解变成塔利班的单行道。目前，阿富汗和解进程面临两大突出障碍。一是美国在反恐战争期间把哈卡尼网络定为恐怖组织，至今还保持着对西拉杰丁·哈卡尼的千万美元悬赏通缉令。这会妨碍他国与塔利班政权建交。因为按照美国的一贯作风，它完全可能以此为凭，对目标国寻衅滋事。二是联合国安理会2001年年初的制裁名单中，塔利班新政府包括总理在内的多位要员都榜上有名。总之，阿富汗正面临从战争到和平的历史转折。如今战火基本熄灭，但和平局面尚未确立。长期的战争破坏、沉重的历史负担，国内和国际政治的复杂性，决定了塔利班政权主导的政治和解进程依然任重道远。鉴于阿富汗政治和解的成败直接关系到地区的长治久安，国际社会有责任帮助其平稳过渡、实现和解，至少不能给其设置障碍或暗中破坏，更不能把在阿的各种极端和恐怖势力当作一国私利的代理人，危害阿富汗、地区和世界的安全。

GGRC2017

更多阅读

关于我们

中国人民大学全球治理研究中心(Global Governance Research Center, RUC)成立于2017年3月9日，是北京巨丰金控科技有限公司董事长马琳女士向中国人民大学捐赠并由中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）负责运营管理的教育基金项目。中国人民大学全球治理研究中心由原外交部副部长、人大重阳高级研究员何亚非领衔，前中国银行副行长、国际商会执行董事、人大重阳高级研究员张燕玲担任学术委员会主任，旨在构建高层次、高水准的全球治理思想交流平台，并向社会发布高质量的全球治理研究报告，努力践行咨政、启民、伐谋、孕才的智库使命。自2018年以来，中国人民大学全球治理研究中心连续四年入围由美国宾州大学“智库研究项目”（TTSCP）推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“亚洲大国智库100强”。

扫码关注我们

GGRC2017