赵华胜 | 阿富汗：失去的机会和前景

Original 中国论坛清华大学战略与安全研究中心 2022-08-03

赵华胜

中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授

编者按

2001年“9·11”事件后，美国对阿富汗发动战争。2021年4月，拜登宣布将在9月1日前从阿富汗撤出全部军队。2021年7月12日，美军驻阿富汗部队最高指挥官斯科特·米勒（Scott Miller）移交军事指挥权，标志着美国在阿富汗的军事行动趋于尾声。
美军是否实现了在阿富汗的目标？阿富汗的战乱局面责任归谁？美军的撤退会给这一地区造成哪些影响？中国要填补阿富汗的“真空”吗？
中国论坛从2021年7月16日起，陆续推出中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授赵华胜12年前开始陆续发表在国内外学术期刊的阿富汗问题文章8篇，以及为中国论坛写作尚未发表的文章1篇，对上述问题作出回答。
其中，《阿富汗：失去的机会和前景》、《美国新阿富汗战略及评估》、《美国新丝绸之路战略浅解》、《美国特朗普政府的阿富汗新战略及中国的政策选择》，以及《拜登政府的阿富汗政策》，详细阐述美国近20年来的对阿政策、执行及效果。而《上海合作组织与阿富汗问题》、《俄罗斯与阿富汗问题》、《中国与阿富汗--中国的利益、立场与观点》、《中国新周边外交视野下的阿富汗》四篇则分析中国、俄罗斯和上合组织的立场和作为。文章均只对原作进行删减和技术性改编，但不对内容和判断进行实质性修改，保留当时的原貌和气息，即使会有些偏差。
公号今日推出赵华胜教授的阿富汗系列文章之一“阿富汗：失去的机会和前景”。本篇文章首发于《国际观察》2010年第6期，原文9639字，本文为精编版，独家供稿中国论坛。阅读原文请点击文末链接。

阿富汗战争为什么失败？

从美国最初设计的目标看，阿富汗战争在军事上已经失败。对于它失败的原因，主要的观点四种，分别是投入不足说，帝国坟墓说，错误战争说，地缘政治说。

投入不足说。这主要是美国官方的看法和解释。奥巴马总统认为伊拉克战争是导致阿富汗战场失利的重要因素。希拉里国务卿表达了同样的看法，她把美国在阿的问题总结为三不足，即人员不足、物资不足、经费不足。

帝国坟场说。这是以历史来反观现实的一种解读，在中外学术界都广泛流行。它解释说，阿富汗是帝国的诅咒，美国也将难逃这种历史宿命。

错误战争说。这种观点在中国、中亚和俄罗斯学术界中都存在。也就是说，阿富汗战争在政治、法律、道德上站不住脚，因此美国不可能打赢这场战争。

地缘政治说。这种观点也主要是存在与中、俄和中亚学术界。按照这种看法，美国在阿富汗的真正用意在于地缘政治，反恐是第二位或是达到地缘政治目标的手段。美国眼中的真正对手是俄、中以及伊朗。因此，美国在阿不急于彻底平定局势，以牵制俄罗斯和中国，并使美国有理由在阿保持军事存在。

这四种看法都各有其道理，但也都不够充分。

与伊拉克相比，美国对阿富汗的投入确实少很多，但其绝对数量仍是很可观的。从2001年开始至2009年，包括追加款在内，美国批准用于阿富汗的拨款是329.35亿美元，此外，还有其他国家对阿实际援助约83亿美元。在兵力上，在奥巴马2009年2月宣布向阿增兵之时，美国和北约指挥的国际部队总数仍有7万多人，此外还有约8万阿富汗国民军和接近此数的警察。

历史上，所有外来统治在阿富汗都烟消云散，不过，这不足以说明阿富汗战争必然失败。大英帝国和苏联在阿富汗的失败固然是由于阿富汗人的顽强抵抗，但也必须看到大国的作用。在一定意义上可以说，这些战争也是大国之间的角逐。现在的情况与历史不同。阿富汗战争几乎是一场大国联合的战争，所有大国都站在战线的同一边，有42个国家派兵参加了阿富汗国际安全支援部队，没有一个大国向基地组织和塔利班提供政治和军事支持。

阿富汗战争的性质可存争议，但事实是这场战争得到了国际社会的广泛赞同，上合组织及其成员国也支持了这场战争。国际援助部队进入阿富汗得到了联合国安理会的授权。阿富汗新政权建立总体上对地区有正面意义。它大大改善了地区的安全形势，使阿富汗与周边国家发展起正常和友好关系，为地区性合作提供了可能。对此应该给予客观的评价。即使认为这场战争缺乏政治、法律或道义上的正当性，由此也不能得出战争必然失败的结论。

美国在阿富汗确有地缘政治用意，但由此推断美在阿作战只是虚以应付，这也没有充分论据。现在美国在阿作战的军队已达10万之多，这对美国是沉重的政治和财政负担。如果美国不愿解决阿富汗问题，它无需做如此巨大投入。更重要的是，解决阿富汗问题在地缘政治上对美国更有利，而不是更不利。

失去的机会？

阿富汗局势恶化是由综合因素造成的，其中四个因素最为重要，它们是阿富汗重建的政治模式、路径选择、伊拉克战争、大国反恐同盟破裂。

模式选择对阿富汗政治重建具有基础性意义。2001年11月，阿获胜各派在联合国的主持下达成了《波恩协议》，在此基础上诞生了现代阿富汗国家，它是包括联合国在内各方艰苦努力的结果，对此应给予应有的评价。新的阿富汗国家采用了西方模式。如果仅仅从价值观的角度，对它无可厚非。与极端主义宗教理念和政治制度相比，它的进步意义显而易见。不过，从国家管理的有效性角度说，西方模式与阿富汗的传统和国情却存在脱节，两者的不适应降低了它的有效性。

阿富汗首先需要的是一个有效的政府，而不是民主的典范。可以说，阿富汗所选择的政治模式不是很成功，国家政权的组织形式、表现形态、管理方式都没有充分顾及阿富汗的国情和传统。

阿富汗重建的路径选择也是一个重要问题。虽然阿富汗重建是从政治、军事、社会同时入手，但军事手段被作为解决问题的主要途径。事实证明这是一个歧途。在推翻塔利班政权中，军事手段是最主要的，但在阿富汗重建中，偏重军事手段则适得其反。推翻塔利班政权相对容易，但根除塔利班如果不说不可能，至少也是极其困难。

伊拉克战争对阿富汗局势有重要影响，它的影响不仅是减少了用于阿富汗的兵力和资源，更重要的是它打破了“9.11”后形成的国际反恐统一阵线。伊拉克战争滥用了反恐的名义，改变了国际反恐的方向和性质，以伊拉克战争为标志，大国的国际反恐联盟开始破裂。

“颜色革命”进一步加剧了这种破裂。“颜色革命”也是开始于2003年，它的发生与“9.11”后美国在阿富汗和中亚的成功有密切关系。2005年，“颜色革命”蔓延到中亚，这引起了俄、中和中亚国家的担心。2005年7月，上合组织提出美国应制定从中亚撤出军事力量的时间表。这是不欢迎美国在中亚军事存在的正式表示，也是俄中撤回对美国支持的信号。

一个令人费解的疑问是：在2006年之前，阿富汗安全形势总体较为稳定，但从2005年底和2006年初开始，阿富汗安全形势开始逆转，恐怖活动急剧增加，2005年与恐怖活动有关的各种事件是3065次，2006年激增到7998次。

阿形势恶化与上合要求美从中亚撤军在时间上前后衔接。2005年11月，美国被迫关闭在乌兹别克斯坦的汉纳巴德基地，吉尔吉斯斯坦也发出关闭玛纳斯基地的威胁，保住玛纳斯基地成了美国的当务之急。没有证据表明美国有意放纵了基地组织和塔利班，但从逻辑上说，阿安全形势恶化也是保留玛纳斯基地最有力的理由。

还应该指出的是，不管是美国还是国际社会，对阿富汗形势的复杂性都有所轻视。在塔利班政权被推翻后，普遍认为阿富汗大局已定。上合组织在2006年前对阿形势也持乐观看法，认为“阿富汗在国内局势稳定方面发生了积极变化。”对阿形势的错判，也引导了大国走向战略失误。

综上所述，作者不认同阿富汗战争注定失败的论断。机会曾经存在，但由于政策和策略选择上的失误和错误，由于大国反恐联盟的破裂，由于阿富汗从大国共同关注的重心变为竞争的舞台，这一机会失去了。

我们可以提出两个假设。

一个假设是：在推翻塔利班政权后，实施民族和解的柔性战略。阿富汗采取联合政府的模式，把宗教和部落因素纳入到国家政权的结构中。在塔利班问题上，实行招抚政策，当时，在塔利班被摧毁并面临被消灭的情况下，与塔利班达成协议的可能显然大得多。同时，美国在军事上做出撤军的承诺，由联合国授权的国际安全援助部队承担主要安全责任。

另一个假设是，如果美国不发动伊拉克战争，并把这些军队和资源部分地用于阿富汗，如果大国仍能保持合作，美国可在战场上取得更大胜利。也许，美国仍不能根除基地组织和塔利班，但至少可以最大限度地摧毁其能力，使它在相当长时期里难以恢复。

这两种选择都有更大的成功机会，但事实是美国既不愿采取柔性政策，但又没有采取强力战略，以致形成后来的尴尬局面。

喀布尔进程和阿富汗的前景

在进行了长达9年的战争后，美国宣布将从2011年7月开始撤军。2010年7月20日，阿富汗问题国际会议启动了所谓喀布尔进程，即阿政府将接管国家管理和安全的所有权利和职能。这一过程预计到2014年底完成。

在分析阿富汗的前景之前，不能不对美国撤军的性质作出判断。有一种较为普遍的看法认为，美国撤军意在甩掉阿富汗这个包袱，把这个烂摊子留给别人。如果是这种情况，则喀布尔进程不过是通向消亡之路。

不过，这种判断可能不完全正确。毫无疑问，美国确实要从阿富汗战场脱身。但是，撤军和撤出不是同一会事，就这次美国从阿富汗撤军而言，没有证据表明美国准备放弃阿富汗，相反，美国官方明确地说，如果把定于2011年7月的撤军理解为全部撤走，那将是极大的误解。

喀布尔进程的目标是实现阿现政权对国家的控制和管理，并以现宪法制度为框架构筑阿富汗的政治未来。这种前景存在可能，有一系列因素支持这种可能。

但这一进程无疑将会十分艰难。向阿富汗政府移交“领导权和所有权”不是太困难的问题，严峻的挑战是此后形势将如何发展。喀布尔会议公告指出了成功所需的条件，它们是：政权建设、民族和解、国际援助、地区合作、经济和社会发展。所有这些目标的实现都极其困难，其中又以政权建设和民族和解最为突出。

政权建设的目标是廉洁有效的政府。对阿政权建设来说，有两个带有根本性的问题没有答案：其一，从根本上说，阿政府有无成为一个良治政府的可能性？其二，从根本上说，现政治模式有无最终适应阿政治土壤的可能性？

民族和解同样至为关键，所谓民族和解主要就是与塔利班的和解。和解政策是明智之举，但它能否奏效却不取决于阿政府，它的主动权实际是在塔利班手里。

喀布尔进程是阿富汗未来的一种可能，但不是唯一可能。如果喀布尔进程失败，它将导致其他可能的产生：

可能一：阿政府失去对局势的控制，同时没有任何其他力量能控制国家政权，出现全国性混乱和内战。