撤销行政许可时信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告北京启智慧杰教育咨询有限责任公司，住所地北京市大兴区兴华大街三段****61。
法定代表人吕小慧，总经理。
委托代理人张某，男，1965年6月5日出生，汉族，北京市人，北京启智慧杰教育咨询有限责任公司监事，住北京市大兴区。
委托代理人李光勤，北京光勤律师事务所律师。
被告北京市市场监督管理局，，住所地北京市海淀区苏州街**
法定代表人冀岩，局长。
出庭应诉负责人李亮华，副局长。
委托代理人白阳，男，北京市市场监督管理局特设处干部。
委托代理人周勤华，北京市惠诚律师事务所律师。
诉讼记录
原告北京启智慧杰教育咨询有限责任公司（以下简称原告）不服被告北京市市场监督管理局（以下简称被告）特种设备监管行政处理决定向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人张某、李光勤，被告出庭应诉负责人李亮华、委托代理人白阳、周勤华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
原北京市质量技术监督局于2018年7月12日作出京质监撤字[2018]（大）00002226号《撤销行政许可决定书》（以下称00002226号《决定书》），认定原告于2018年3月23日取得该局颁发的北京市特种设备使用注册登记表（编号：NT028289），后经再次核实情况后发现，没有充足的证据材料证明该台电梯是原告产权房屋的附属设备。依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条第一款第（五）项的规定，决定撤销原告电梯使用登记变更行政许可。
原告诉称，2018年2月6日，原告与王睿签订了存量房屋买卖合同，王睿将位于大兴区兴华大街三段61号1至3层61号建筑面积307.17平方米的商用房（以下简称案涉房屋）出售给原告。该房屋原设计有楼梯，在出售前楼梯已经被拆除，在西墙为上下楼安装有一部电梯。合同第五条规定：出卖人应当保证该房屋没有产权纠纷，因出卖人的原因造成该房屋不能办理产权登记或发生债权债务纠纷的，由出卖人承担相应责任。出卖人应当保证已如实陈述该房屋权属状况、附属设施设备、装饰装修情况和相关关系，附件一所列的该房屋附属设施设备及装饰装修随同该房屋一并转让给买受人，买受人对出卖人出售的该房屋具体状况充分了解，自愿买受该房屋。在合同附件一房屋附属设施设备、装饰装修、相关物品清单等具体第（五）项关于该房屋设施设备、装饰装修等的有关价格的具体约定一栏中注明：该房屋的所有附属设施设备、装饰装修等一切归买受人所有。合同签订后，原告如约履行了合同，该房屋于2018年3月8日已变更了产权登记，原告已领取得了变更后的不动产权证。
2018年3月16日，原告持相应的手续在被告单位申请电梯使用登记变更，被告审查后于2018年3月23日作出了京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》，决定认为原告符合许可条件，决定准予许可，同时颁发北京市特种设备使用注册登记表1份（编号：NT028289）。
2018年7月12日，被告在没有原告申请的情况下，以申请人原告为主体，以没有充足的证据材料证明该电梯是原告的产权房屋的附属设备为由，向原告单位作出了00002226号《决定书》，决定撤销电梯使用登记变更行政许可。
原告认为，原告与王睿签订的存量房屋买卖合同已经写明，该房屋的所有附属设施设备、装饰装修等一切归买受人所有。出卖人在出卖房屋时该房屋的原设计楼梯已经拆除，电梯是上下楼的必要设备，且出卖人在合同中保证已如实陈述该房屋权属状况、附属设施设备、装饰装修情况和相关关系，附件一所列的该房屋附属设施设备及装饰装修随同该房屋一并转让给买受人。在产权如此清晰、在原告没有申请撤销的情况下，被告即以原告为申请人作出了00002226号《决定书》，属证据不足、适用法律错误，且程序违法，故诉请法院：1、撤销被告于2018年7月12日作出的00002226号《决定书》，恢复被告于2018年3月23日作出的京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在本院指定期限内向本院提交了如下证明被告行政行为违法的证据材料：
1、原告与王睿签订的《北京市存量房屋买卖合同（自行成交版）》，证明原告与王睿签订房屋买卖合同，并在附件中约定了该房屋所有附属设施归买受人所有，签订合同时该房屋只有一部电梯即涉案电梯，原告应是电梯的合法所有权人；2、京（2018）大不动产权第0017996号《不动产权证书》，证明房屋产权已变更到原告名下，电梯所有权也应归原告所有；3、《北京市电梯日常维护保养合同》，证明原告在取得许可决定之后订立了电梯维护保养合同，已成为涉案电梯的实际管理人；4、京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》，证明电梯使用登记已变更到原告名下；5、《北京市特种设备登记卡》,证明被告作出的行政许可内容；6、00002226号《决定书》，证明该决定违法。
被告辩称，一、被告具有特种设备登记的法定职责。根据《特种设备安全法》第五条、第三十三条的规定，被告作为直辖市特种设备安全监督管理部门具有依法办理特种设备登记的法定职责。被告制定了规范性文件，将该项权力委托给各区、县质量技术监督局行使。
二、被告依法作出该撤销行政许可决定。2018年3月23日，被告应原告申请作出电梯使用登记变更的准予许可决定后，原使用单位北京幸福路健身中心向被告提出该电梯并非原房屋所有权人王睿购买和安装，而是北京幸福路健身中心购买和安装，所有权归属该中心，不应进行使用单位变更登记。经被告调查核实，虽然原告称该电梯属于房屋的附属设施设备，应随房屋一起归原告所有，但房屋出卖人王睿称其不是该电梯的产权人，出卖涉案房屋时并不包括该电梯在内。2018年6月15日，被告对涉案电梯进行了现场监督检查，查明涉案电梯添附安装在楼体外，电梯门是向房内开启。基于此，被告认为没有充足的证据材料证明该电梯为原告所有，故2018年7月12日，被告根据《行政许可法》第六十九条第一款第（五）项规定，作出涉案00002226号《决定书》，撤销电梯使用登记变更许可决定，并送达原告。综上，被告作出的撤销行政许可决定事实清楚、证据确凿、程序合法，原告的诉讼请求并无事实依据和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政行为的证据和依据：
（一）作出被诉00002226号《决定书》依据的证据：
1、原告提交的《行政许可变更申请表》；2、原告《营业执照（副本）》复印件；3、原告出具的《声明》；4、原告为权利人的《不动产权证书》；5、案涉房屋的《存量房屋买卖合同（自行成交版）》，上述证据用以证明2018年3月16日，原告向被告申请案涉房屋电梯的使用单位变更，由原使用单位北京幸福路健身中心变更为原告，并提交了该公司为案涉房屋权利人的相应证明材料；6、京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》及《送达回证》，证明2018年3月23日，被告作出电梯使用登记变更的准予行政许可决定并送达原告；7、产权单位为北京幸福路健身中心的《北京市特种设备登记卡》；8、《工作记录》，7、8号证据用以证明2018年6月14日，涉案电梯的原使用单位北京幸福路健身中心提出该电梯并非原房屋所有权人王睿购买和安装，而是该中心购买和安装，所有权归属该中心，原告没有权利以产权人的身份进行使用单位变更登记；9、《立案审批表》；10、《大兴区职能部门安全生产督查检查通知单》；11、现场检查照片2张，9-11号证据用以证明2018年6月15日，大兴区质监局对涉案电梯进行了现场监督检查，涉案电梯系后添附安装在楼体外，电梯门则是向楼梯内开启；12、关于电梯是否出卖给原告对出卖人王睿的电话调查录音光盘及录音内容文字整理材料，证明2018年6月21日，经被告工作人员电话向案涉房屋出卖人王睿核实，其称不是该电梯的产权人，无权出卖该电梯，出卖涉案房屋时并不包括该电梯在内；13、《工作记录》，证明2018年6月21日，经被告工作人员向原告核实，原告称该电梯属于房屋的附属设施设备，应随房屋一起归原告所有；14、《行政处理决定审批表》；15、00002226号《决定书》及《送达回证》，14、15号证据用以证明因没有充足的证据材料证明涉案电梯是原告所有，2018年7月12日，被告作出撤销电梯使用登记变更行政许可的决定并送达原告。
（二）作出00002226号《决定书》的法律依据：1、职权依据为《中华人民共和国特种设备安全法》第五条、第三十三条；《关于委托区县局、分局实施特种设备使用登记行政许可的通知》（京质监办发[2014]36号），被告作为直辖市特种设备安全监督管理部门具有依法办理特种设备登记的法定职责，该局将特种设备使用登记行政许可委托区县质量技术监督局、市质量技术监督局分局实施；2、撤销涉案行政许可的法律依据为《行政许可法》第六十九条第一款第（五）项。
为全面审查被诉撤销行政许可决定的合法性，本院责令被告就涉案特种设备使用注册登记及使用变更登记的情况提交相应证据。被告应本院要求在指定期限内补充提交如下证据材料：
（一）涉案特种设备首次使用登记的证据材料，包括：1、《北京市特种设备使用登记卡》；2、北京幸福路健身中心的《组织机构代码证》；3、京质监受字[2016]（大）00005429号《行政许可受理决定》；4、京质监许字[2016]（大）00000101号《行政许可决定书》及《送达回证》，该组证据用以证明涉案电梯首次使用登记的情况；
（二）特种设备变更使用登记的证据材料，包括：1、《行政许可变更申请表》；2、《营业执照（副本）》复印件；3、《声明》；4、《不动产权证书》；5、《北京市存量房买卖合同（自行成交版）》；6、京质监受字[2018]（大）00002226号《行政许可受理决定》；7、京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》及《送达回证》，该组证据用以证明原告办理涉案电梯特种设备使用变更登记的情况。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告在法定举证期限内提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明该局作出被诉00002226号《决定书》的基本情况，本院依法予以采纳；鉴于被诉决定书的内容系撤销被告作出的变更行政许可决定，该撤销决定的作出建立在涉案电梯首次使用登记、变更使用登记决定的基础上，因此本院依职权要求被告补充提交了相应证据。被告在本院指定期限内提交的证据均系该局履行上述行政职责过程中收取、制作的，具有真实性、合法性及与本案待证事实的关联性，能够证明被告实施上述行政许可的基本情况，本院予以采纳作为证明本案事实的证据；关于原告提交的证据，原告与王睿签订的《北京市存量房屋买卖合同（自行成交版）》及京（2018）大不动产权第0017996号《不动产权证书》，能够证明案涉房屋的产权基于买卖合同关系已变更到原告名下，但不能当然证明电梯所有权已归属原告；《北京市电梯日常维护保养合同》，能够证明原告在取得涉案电梯变更使用许可决定之后订立了电梯维护保养合同；原告提交的其他证据材料与被告提交的相应材料内容、形式均一致，本院不再重复认证。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：2016年6月21日，北京市大兴区质量技术监督局（以下简称大兴区质监局）作出京质监受字[2016]（大）00005429号《行政许可受理决定》，受理北京幸福路健身中心特种设备使用登记许可申请。该中心提交了出厂合格证、北京市特种设备登记卡原件、电梯日常维护保养单位与使用单位签订的维修保养合同、组织机构代码证书复印件、安装监督检验报告等申请材料，申请对使用地点在其住所即北京市大兴区黄村镇兴华大街三段**的电梯进行首次特种设备使用登记许可。其中《北京市特种设备登记卡》上载明，申请使用登记的电梯于2016年3月24日由被告完成注册登记，登记日期为2016年3月24日，产权单位和使用单位均登记为北京幸福路健身中心。大兴区质监局经审核后，于2016年6月24日作出京质监许字[2016]（大）00000101号《行政许可决定书》并加盖被告公章，认为北京幸福路健身中心提出的申请符合许可条件，决定准予许可，同时颁发北京市特种设备使用注册登记表1份（编号：NT028289）。
2018年3月16日，原告向大兴区质监局填报《行政许可变更申请表》，申请进行涉案电梯使用单位变更，由原使用单位北京幸福路健身中心变更为原告。原告提交了《营业执照（副本）》、《声明》、不动产权证书、《存量房屋买卖合同（自行成交版）》等申请材料。其中原告自行出具的《声明》载明“因原房主王睿把此房屋转让给北京启智慧杰教育咨询有限责任公司，原租户北京幸福路健身中心不在此地经营，所装一部电梯，注册号（30101101152016030094）被启智慧杰教育咨询有限责任公司收回产权和使用权。”不动产权证书记载，涉案电梯安装地点的房屋登记为原告单独所有。《存量房屋买卖合同（自行成交版）》系出卖人王睿与买受人即原告订立，出售房屋为大兴区兴华大街三段61号1至3层61。合同附件一“房屋附属设施设备、装饰装修、相关物品清单等具体情况”部分中，（一）“房屋附属设施设备”处未填写，（五）“关于该房屋附属设施设备、装饰装修等的有关价格的具体约定”处填写为“该房屋所有附属设施设备、装饰装修等一切归买受人所有”。大兴区质监局经审核于2018年3月23日作出京质监许字[2018]（大）00002226号《行政许可决定书》，认为原告提出的电梯使用登记变更申请符合许可条件，决定准予许可，同时颁发北京市特种设备使用注册登记表1份（编号：NT028289），该决定加盖被告公章。此后，原告与电梯维保单位订立电梯日常维护保养合同，管理使用维护涉案电梯。
2018年6月14日，北京幸福路建设中心法定代表人贾玉和向大兴区质监局反映，涉案电梯是该公司以前使用大兴区黄村镇兴华大街三段61号的楼房时由该公司出资安装的，电梯的产权人和使用人都是该中心，并提交了《北京市特种设备使用登记卡》为证。但在不知情的情况下过户给了原告，该中心对此提出异议。当日，大兴区质监局立案调查，于次日向原告下发检查通知单，赴现场就涉案电梯的检验期限和电梯安装位置、使用情况进行了检查并拍摄了照片。经查，涉案电梯在检验有效期内，电梯安装在大兴区黄村镇兴华大街三段61号楼楼体外，电梯门向楼体内开启。2018年6月21日，大兴区质监局工作人员电话联系案涉房屋原产权人王睿。王睿表示出售楼房时不包括电梯，其不享有电梯产权，具体是谁的并不清楚。同日，大兴区质监局工作人员致电原告工作人员张某，告知北京幸福路健身中心提出异议事宜，并表示“房屋出卖人王睿已明确表示并没有出售电梯，《不动产登记证》复印件、测绘图中未明确显示有此电梯。因此以房屋产权证并不能取得电梯的产权”，质监部门将撤销变更登记的许可。2017年7月12日，被告经内部审批作出00002226号《决定书》，撤销了原告取得的电梯使用登记变更行政许可。
另查，本市因机构改革，原北京市质量技术监督局撤销，与北京市工商行政管理局、北京市食品药品监督管理局等机构职能合并，挂牌成立北京市市场监督管理局。
裁判分析过程
本院认为，本案系因电梯使用登记引发的行政纠纷。《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）第二条第二款规定，本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。据此，电梯属于特种设备范畴，对其的监管应遵照该法规定。该法第五条规定，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。本案被诉行政决定作出时，原北京市质量技术监督局是本市范围内特种设备安全的监督管理机关。因此，该局作出被诉行政决定是在法律授权的行政职权范围内实施的行政行为。因原北京市质量技术监督局的机构和职能已并入新挂牌成立的北京市市场监督管理局，因此北京市市场监督管理局是本案的适格被告。
被诉行政决定系行政机关针对其已作出的特种设备使用变更登记所作的撤销决定。按照行政行为效力原理，行政许可一经作出即具有公定力、确定力，对于行政机关和行政相对人都具有约束力。因此，尽管行政机关撤销已经作出的行政许可其本质属于自我纠错，但该行为应受到严格限制，人民法院对该行为合法性审查时亦应采取严格标准。本案中，合议庭围绕特种设备使用登记的性质、行政许可撤销权行使中法定情形的判定、撤销行政许可应遵循的正当程序及启动撤销权需考量的因素等问题，对被诉行政决定的合法性进行了审查。
一、关于特种设备使用登记的性质。
依据《行政许可法》第二条的规定，行政许可系行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该法第十二条对可以设定行政许可的事项作了列举式规定，其中直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可。从这一角度而言，控制风险是行政许可最基本、最主要的功能。本案涉及的电梯属于对人身和财产安全有较大危险性的特种设备，其生产、经营、使用、检验及检测均需执行严格的安全技术标准、要求和条件，且须获得特种设备监管部门批准，唯其如此，才能充分保障公民的人身、财产安全。依据《特种设备安全法》第十八条的规定，国家对电梯的生产实行许可制度，在电梯的使用方面，该法第三十三条也明确规定，特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标志应当置于特种设备的显著位置。目前，特种设备监管执法领域将该类行政登记作为行政许可事项，考虑到行政许可具有抑制公益上危险的功能，而电梯作为特种设备对人身财产安全危险性较高，故合议庭对行政机关将该事项设定为行政许可的做法予以充分尊重。
二、关于被告行使行政许可撤销权时对法定情形的判定。
《行政许可法》第八条明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。这是信赖保护原则在行政许可领域的体现。但同时“有错必纠”也是一项重要的法律原则，合议庭认为该原则主要适用于课以义务的违法行政行为，对于行政许可这种授益性行政行为而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则。尤其在行政许可行为违法的原因不可归责于被许可人的情况下，行政机关应当首先立足于考虑被许可人的权益，除非不撤销违法行政许可行为将会给国家、社会公共利益造成重大损失。上述认识在法律文本中体现为《行政许可法》第六十九条关于撤销行政许可法定情形的规定。该条从行政许可可撤销的情形、可撤销情形的例外以及撤销行政许可同时应采取的妥善处理措施等方面作出了规定。其中，第一款是关于行政许可可撤销法定情形的列举式规定。无论前四项具体情形的列举还是最后一项兜底性条款，行政许可的撤销均需以行政许可行为存在违法因素为基础。对于导致行政许可行为违法的原因，根据被许可人的主观心理状态可划分为被许可人存在主观恶意和不可归责于被许可人的原因两类。因此，该条第二款进一步明确规定，被许可人以欺骗或者采取贿赂等手段取得行政许可的情形属于法定应予撤销的情形。依照该条第一款的规定撤销行政许可的，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照该条第二条的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
基于以上分析，行政机关在行使行政许可撤销权时，应考虑行政许可行为违法的原因，准确认定被许可人是否具有主观过错对于裁量行政许可应否撤销、相应的法律适用以及一旦撤销应采取的处理手段均有着非常重要的意义。
本案中，被告依据《行政许可法》第六十九条第（五）项即撤销行为许可的兜底性条款为依据撤销了该局作出的行政许可。合议庭认为，该兜底性条款是基于行政许可种类繁多，列举式的规定不能穷尽现实行政管理中违法行政许可行为的全部，因此从立法技术角度考虑做了兜底规定。但按照依法行政的基本要求，可以撤销行政许可的其他情形也需由其他法律、法规作出明确规定，而不能由行政机关擅自行使撤销权。本案被告在作出撤销决定中并未明确撤销行政许可具体情形的法律依据，在庭审中被告将其解释为“出现新证据”，即该局作出行政许可时，依据原告提交的证据可以认定其符合行政许可法定条件，但此后由于北京幸福路健身中心提交的新证据导致该局作出的行政行为违法。由于被告关于上述撤销情形的判定直接影响被诉撤销决定作出的事实依据以及法律适用，因此本院着重进行了相应事项的审查。
第一、办理电梯使用登记和使用单位变更登记，申请人应提交的材料。
为审查被告判定撤销行政许可法定情形的准确性，首先需对电梯使用登记及变更登记的条件进行必要梳理。《特种设备安全法》第三十三条仅原则性规定了特种设备使用单位负有向特种设备安全监督管理部门办理使用登记的法定义务，但并未明确办理的条件。原北京市质量技术监督局制定了《特种设备使用登记工作标准》（TS-XK-06-V2012.0，以下简称2012工作标准），系在上位法没有明确规定的情况下为实施该行政许可事项，对特种设备使用登记许可事项的依据、许可条件、工作程序和要求等所做的具体规定，是被告作出涉案电梯使用登记时北京市地区办理此项登记应遵循的规范性文件。对于首次申请电梯使用登记，该规范性文件规定申请人需提交的材料包括北京市特种设备登记卡、组织机构代码证书复印件和IC卡、安装监督检验报告、定期检验报告、电梯日常维护保养单位与使用单位签订的维修保养合同、出厂合格证。对于使用单位变更登记，申请人需提交行政许可变更申请表、组织机构代码证书复印件和IC卡、原使用登记证（卡）、变更内容证明。在变更内容证明一项中，特别要求使用单位变化的，提供产权单位出具的使用单位变更证明文件或者原使用单位与新使用单位双方签署意见的变更证明文件。
第二、特种设备安全监管部门办理电梯使用登记和使用单位变更登记需审查的事项。
首先，特种设备安全监管部门在作出准予电梯使用登记和使用单位变更登记时不可避免涉及对电梯所有人的认定。2012工作标准虽未对准予电梯使用登记和使用单位变更登记的条件作出明确规定，但从该规范性文件规定的申请人应提交的材料范围可以认定，特种设备安全监督管理机关需对电梯注册登记情况、电梯使用单位的资格、使用的电梯是否取得生产许可和安全检验合格、电梯维护保养是否完备等事项进行必要的核查。而本案的争议焦点在于涉案电梯所有人、电梯使用单位发生变更的认定是否正确，在此事项的审查上被告是否尽到了审慎审查职责。原国家质量技术监督局曾制发《特种设备注册登记与使用管理规则》，其中对特种设备“使用单位”界定为在用特种设备管理权利和管理义务的单位或个人，其既可以是特种设备产权所有者，也可以是受特种设备产权所有者委托，具有一年以上在用特种设备管理权利和管理义务者。从2012标准规定的电梯使用首次登记应提交“特种设备登记卡”和使用单位变更登记时需提交“产权单位出具的使用单位变更证明文件或者原使用单位与新使用单位双方签署意见的变更证明文件”的内容看，与前述定义对电梯使用单位的指向是一致的，即电梯使用登记的被许可对象应为电梯的所有人或受电梯所有人委托的负有管理权利和管理义务的人，引起电梯使用单位发生变化的情形可以是电梯所有权的转让，也可以是电梯管理权利、义务人的变更，而后者需建立在电梯产权单位同意或者新、旧使用单位达成一致意见的基础上。从收取材料的要求看，对电梯所有人和负有管理义务人的认定，是特种设备安全监管部门在对电梯使用登记和使用单位变更登记时必不可少的审查要素。但需要说明的是，电梯使用登记并非对电梯产权的确认，而是基于人身安全的需要设置的准予电梯使用人使用特种设备的许可，同时明确电梯使用人在取得行政许可后应承担的相应安全管理责任。因此电梯使用登记不产生确认电梯所有权人的法律效果，电梯使用单位变更登记亦不必然产生确认电梯所有权转移的法律后果。
其次，特种设备安全监管部门在准予电梯使用单位变更时的审查强度。通常情况下，电梯作为房屋的附属物，其所有人与房屋所有权人具有一致性，但并不排除例外情形。在房屋所有权与作为附属物的电梯所有权相分离的情况下，房屋所有权的转移并不必然导致电梯所有权的转移，此时特种设备安全监管部门应保持高度注意义务，尽到审慎审查职责。具体到本案而言，被告在作出首次使用权登记时收取了涉案电梯的《特种设备登记卡》，该登记卡是特种设备安全监管部门对电梯进行注册登记时依法作出的。该卡登记事项中明确记载涉案电梯的产权单位和使用单位均为北京幸福路健身中心。由于电梯注册登记时，特种设备安全监管部门并不要求申请人提交房屋所有权证书，因此仅根据该登记卡尚不能发现涉案电梯存在房屋所有权与电梯所有权分离的情况。但在本案原告提出电梯使用单位变更登记时，原告提交了房屋产权人王睿与其订立的房屋买卖合同，并声明“因原房主王睿把此房屋转让给北京启智慧杰教育咨询有限责任公司，原租户北京幸福路健身中心不在此地经营，所装一部电梯被启智慧杰教育咨询有限责任公司收回产权和使用权。”由于电梯使用单位变更登记是在电梯注册登记、使用登记基础上的变更，与注册登记、使用登记的事项不能完全割裂且具有延续性，并且在2012工作标准中亦明确要求申请人提供产权单位出具的使用单位变更证明或者原使用单位与新使用单位双方签署意见的变更证明文件。基于此，被告应在接受上述申请材料时注意到涉案电梯存在的特殊性，即房屋的所有人与电梯的所有人、使用人可能存在相分离的情况。而被告在作出涉案电梯使用单位变更登记时并未采取审慎态度，并未充分注意到上述情况，在房屋所有权人与涉案电梯所有人不一致的情况下，仅仅依据房屋买卖合同、房屋所有权人发生转移的事实，即认定涉案电梯所有人或使用人发生了变更，并未进一步进行调查核实，亦未按照2012工作标准的规定要求申请人提供电梯产权单位即北京幸福路健身中心出具的使用单位变更证明文件，径行作出了涉案电梯使用单位变更登记行为，被告作出涉案电梯使用单位变更登记时属于未按规定实施行政许可且构成疏于审查。
第三、导致涉案电梯使用变更登记违法的原因不可归责于原告。尽管原告在申请涉案电梯使用单位登记变更时提交了前述声明，声明中有“收回产权和使用权”的表述，但该内容建立在原告基于普通民事主体，依据《中华人民共和国物权法》的一般性规定，对其与原房屋产权人订立房屋买卖合同约定条款所做理解的基础上，不能因此认定原告具有主观欺骗特种设备安全监管部门的恶意。而特种设备安全监管部门占有电梯注册登记、使用登记的全部信息，其应承担的审查和注意义务显然不能等同于普通社会公众。在此情况下，被告仅依据原房屋出售给原告，原告取得不动产登记的事实以及原告凭借自行判断出具的声明，即认定涉案电梯所有人和管理使用人发生了变更，是导致涉案电梯使用单位变更行为违法的根本原因。
综上，本院认为，被告在实施涉案电梯使用单位变更登记时并未尽到审慎审查义务，在电梯所有人并未出具使用单位变更证明，申请人提交的材料尚不足以认定符合许可条件的情况作出了电梯使用单位变更登记。而被告在对该行为进行撤销时并未准确判定撤销行政许可的情形，亦未严格区分引发行政许可行为违法的原因，从而直接导致作出行政许可决定的事实依据及选择适用法律的错误。
三、关于被告行使行政许可撤销权履行程序的正当性。
从广义上讲，撤销行政许可亦属于实施行政许可。《行政许可法》对撤销行政许可的程序虽未作出具体规定，但该法总则第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；……”上述程序要求和原则，应贯穿于行政许可实施的始终。同时，随着依法治国的全面推进，对正当程序的遵循已成为行政执法的常态，也是行政审判实践中遵循的基本原则。行政机关在对当事人作出不利决定时，应事前告知当事人不利处分的后果、法律依据，且充分听取其陈述、申辩，是正当程序原则的具体体现。尽管法律规范中对于正当程序的履行没有行为方式的明确规定，对此可以认定行政机关享有自由裁量权，但其履行程序的手段应能体现出正当程序的要义。本案中，被告在作出撤销原告已经取得的电梯使用单位变更登记之前，仅采取电话联系的方式与原告一名工作人员进行了沟通。从沟通记录的内容看，系通知其该局调查的情况及拟处理的意见，并未明确告知原告该局拟作出处理决定的法律依据及其享有陈述、申辩的权利，未指明陈述、申辩权行使的具体方式和时限，不能体现出充分听取原告意见，因此，无论从被告行为的方式还是沟通的内容，均不能认定满足正当程序的基本要求，被告撤销行政许可的程序不具有正当性。
四、关于被告行使行政许可撤销权的必要性。
尽管行政许可的撤销建立在许可行为违法的基础上，但并非具有违法因素的行政许可行为均必然导致撤销。《行政许可法》第六十九条的规定也将撤销的情形区分为“可以撤销”和“应当撤销”两种，这是由于撤销行政许可会产生双重效果决定的。一方面，撤销违法的行政许可具有行政机关自我纠错，保障合法行政的效果；另一方面，行政许可的撤销也有侵益性，即属于对因授益性行为产生权益的剥夺，会导致行政许可对象的信赖利益受损。而于特种设备的使用而言，还可能会导致特种设备使用单位应承担的安全管理责任缺位，可能使特种设备出现无人承担管理责任的空档期。因此，行政机关在行使特种设备行政许可撤销权时更需保持必要的克制，采取更为严谨的态度，综合考量已经取得被许可人的权益、因行政许可的作出权益受侵害人的利益及公共利益的关系，选取对行政许可相对人侵害最小、对其他利害关系人影响最小且最大限度实现特种设备安全保障公共利益的方式处理。于本案而言，被告在作出撤销行政许可决定时对相关因素并未考量存在不妥之处：
第一、电梯使用单位并非对电梯产权的确认，基于电梯产权单位提出的异议撤销该行政许可的必要性。
诚然，被告在并未取得电梯所有人、原使用人北京幸福路健身中心出具同意使用单位变更的证明材料的情况下即作出电梯使用单位变更登记行为存在违法之处。但如前所述，电梯使用单位的变更登记并非对电梯权属的确认，被告作出的电梯使用单位变更登记并不产生导致电梯所有权人发生转移的法律效力。被告在作出撤销行政许可决定前，并未核实北京幸福路健身中心是否已不再承租电梯安装地点的房屋，对电梯承担安全管理责任是否已不具备现实条件，电梯所有权争议可救济的其他途径等相关因素，仅基于健身中心作为电梯所有人提出的异议即撤销已作出的行政许可决定欠妥。
第二、撤销涉案电梯使用单位变更登记对电梯安全管理责任承担的不利影响。
电梯使用登记的目的是为强化使用单位的管理责任，且便于特种设备安全监管部门对具有高度危险性的特种设备进行安全监管。从某种意义上，电梯使用登记的许可对象确定该行政许可后承担的安全管理责任远远重于其获取的利益。这一领域的行政许可，维护电梯安全的公共利益也明显大于保障电梯所有人的私有财产权利。显然，被告在作出被诉撤销许可决定时，并未考量上述相关因素，未对需要保护的不同权益进行利益衡量，未评估撤销电梯使用单位变更登记对维护电梯安全造成的损害，径行作出撤销行政许可决定欠妥。同时，在撤销电梯使用单位变更决定同时并未明确涉案电梯安全管理责任承担的接续主体，存在电梯安全管理责任不明的管理漏洞。
第三、撤销涉案电梯使用单位变更登记对原告权益的影响。
行政许可一旦撤销会对被许可人产生侵益性。因此行政机关在行使撤销权时应充分考量行政许可一旦撤销对被许可人产生的不利影响，尤其对被许可人不存在主观恶意的情况，行政机关更需慎用撤销权，即便必须依法撤销也应对被许可人合法权益受到的损害给予赔偿。《行政许可法》第六十九条第四款规定，依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。如前所述，本案被告作出撤销行政许可决定前并未对电梯使用单位变更登记的违法因素作出正确的归责判断，并未考虑该登记的违法性不能归责于原告，故在撤销权的行使时未考量原告基于行政许可产生的信赖利益，并调查其为履行电梯安全管理责任支出的合理费用，在作出撤销决定的同时依法作出妥善处理，被告的上述行为亦欠妥。
综上，被告作出的撤销决定存在法定撤销情形认定错误、适用法律错误、未履行正当程序、未充分考量相关因素径行行使行政许可撤销权等问题，本院依法应予撤销。同时需要指出，被撤销的行政决定属于对原有行政许可的撤销，并非属于以设定当事人权利义务为内容的新实施的行政行为取代原有行政行为的效力，因此被诉撤销决定被法院生效裁判撤销后，当事人的权利义务关系恢复到撤销决定作出之前的状态，无需法院判决宣告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
裁判结果
撤销原北京市质量技术监督局于2018年7月12日作出的京质监撤字[2018]（大）00002226号《撤销行政许可决定书》。
案件受理费50元，由被告北京市市场监督管理局负担（于本判决生效后七日内缴纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长 朱军巍
人民陪审员 王璧珠
人民陪审员 杨林屏
二〇一九年八月二十一日
书记员 孙 雯
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