无强制力的行政指导行为不属于行政复议范围｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）王洛堂，男，汉族，1946年12月8日出生，户籍所在地北京市朝阳区。
上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。
法定代表人文献，区长。
委托代理人武力强，北京市朝阳区司法局工作人员。
委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。
诉讼记录
案件基本情况
北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）经审理查明，王洛堂为北京市朝阳区红松园 北里2号院7号楼6层4单元602号房屋产权人。2020年3月15日，中铁十六局集团有限公司授权中 铁十六局集团有限公司机关南院职工住宅项目建设指挥部（以下简称南院住宅建设指挥部）委托具备相关资质单位对北京市朝阳区红松园北里（以下简称红松园北里）2号院现场剩余7栋房屋进 行安全鉴定。南院住宅建设指挥部于2020年4月20日与北京市朝阳区房屋安全鉴定站签订《北京市房屋建筑安全鉴定合同》，委托北京市朝阳区房屋安全鉴定站对红松园北里2号院1#、2#、 4#、5#、6#、7#、11#号楼进行房屋安全（含抗震）鉴定，对房屋进行综合安全性鉴定评级。北京市朝阳区房屋安全鉴定站于2020年5月25日对红松园北里2号院7#号楼作出《鉴定报告》， 鉴定结论为该房屋综合安全性等级为Deu级；建议对该房屋进行加固处理或拆除重建处理，加固各技术环节须委托具备相应资质的技术部门实施，翻建须得到政府相关部门的批准。2020年5月 28日，北京市朝阳区房屋管理局（以下简称朝阳区房管局）向中铁十六局集团有限公司作出《关 于解除房屋安全隐患的函》，主要内容为，红松园北里2号院内的1、2、4、5、6、7、11号楼， 经鉴定，1、2、4、7、11号楼为Deu级，5、6号楼为Ceu级。按照《北京市房屋建筑使用安全管理办法》的规定，请中铁十六局集团有限公司履行房屋建筑使用安全责任，依据鉴定报告的处理 建议对房屋采取有效治理措施解除隐患，确保房屋使用安全。北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）于2020年12月1日收到王洛堂邮寄的《行政复议申请书》及有关材料，其复议请求 为撤销朝阳区房管局作出《关于解除房屋安全隐患的函》。朝阳区政府于2020年12月8日作出朝政复不决字〔2020〕第370号《北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议 法》）第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》） 第二十八条第二项的规定，本案中，朝阳区房管局向中铁十六局集团有限公司作出《关于解除房屋安全隐患的函》，是提醒并劝告该公司按照《北京市房屋建筑使用安全管理办法》的规定，履行其房屋建筑使用安全责任，依据鉴定报告的处理建议对有关房屋采取有效治理措施解除隐患， 确保房屋使用安全。该《关于解除房屋安全隐患的函》系朝阳区房管局依据其房屋安全监督管理职责所作出的不具有强制力的行政指导行为，其性质不属于具体行政行为。另，朝阳区房管局是 向中铁十六局集团有限公司作出《关于解除房屋安全隐患的函》，该函未给王洛堂创设权利义务，未对其权利义务产生直接的影响。鉴于行政机关作出具体行政行为或者行政不作为，是复议机关受理行政复议的前提，而朝阳区房管局所作的《关于解除房屋安全隐患的函》不是具体行政行为，且王洛堂亦与该行为之间不具有法律上的利害关系。故王洛堂所提出的复议申请不符合行政复议的法定受理条件。综上，根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。被诉复议决定于当日向王洛堂邮寄送达，向朝阳区房管局直接送达。王洛堂不服，向一审法院提起 行政诉讼。
一审法院经审理认为，根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人 民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政 复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为朝阳区房管局的本级人民政府，依法具有应王洛堂所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。《行政复议法》第 二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复 议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法实施条例》 第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围系行政复议申请应予受理的条件之 一。本案中，朝阳区房管局作出的《关于解除房屋安全隐患的函》，从内容上看，前一部分系对 《鉴定报告》中鉴定结果的客观表述，后一部分为朝阳区房管局建议中铁十六局集团有限公司作为产权单位履行房屋建筑使用安全责任，依据鉴定报告的处理建议对房屋采取有效治理措施解除隐患。该函并未直接设定权利义务，属于不具有强制力的行政行为。因此，《关于解除房屋安全隐患的函》依法不属于行政复议范围，朝阳区政府据此作出的被诉复议决定，并无不当。《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，朝阳区政 府于2020年12月1日收到王洛堂的复议申请，2020年12月8日作出被诉复议决定，并向王洛堂邮寄送达，程序合法。综上，王洛堂要求撤销被诉复议决定并责令朝阳区政府立即受理其行政复议 申请的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定， 判决驳回王洛堂的诉讼请求。
王洛堂不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持诉讼请求或发回 重审。
朝阳区政府未向本院提交书面答辩意见。
在案证据已全部随卷移送本院，本院经审理，对一审判决查明的事实及证据予以确认。
裁判分析过程
本院认为，根据《行政复议法》第六条规定，申请行政复议应当符合行政复议受案范围。本案中，朝阳区房管局作出的《关于解除房屋安全隐患的函》是不具有强制力的行政指导行为，未直接设定权利义务，不属于行政复议范围。朝阳区政府决定不予受理王洛堂行政复议申请，具有 事实和法律根据，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。王 洛堂的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王洛堂负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 赵世奎
审 判 员 哈胜男
二○二一年七月二十二日
法 官 助 理 谭晓晴
书 记 员 王雨桐
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