现行法律规范未对政府信息公开工作的转办形式作出强制性规定｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
诉讼记录
案件基本情况
2021年1月18日，朝阳规自委作出市规划自然资源委（朝阳分局）（2020）第823号《答复告知书》（以下简称《答复告知书》），主要内容为：市规自委及朝阳规自委于2020年11月25日同时收到了董丽艳提出的相同政府信息公开申请，经与董丽艳沟通确认合并受理，具体见市规划自然资源委（朝阳分局）（2020）第823号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》）。经检索，朝阳规自委未找到董丽艳所申请公开的政府信息，现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第（四）项的规定向董丽艳告知，董丽艳申请获取的政府信息不存在。董丽艳不服，向市规自委提起行政复议，2021年4月28日，市规自委作出京规自字〔2021〕32号行政复议决定书（以下简称《复议决定书》），维持了朝阳规自委作出的《答复告知书》。
董丽艳诉至一审法院，请求撤销市规自委于2021年4月28日作出的《复议决定书》；撤销朝阳规自委于2021年1月18日作出的《答复告知书》，并责令朝阳规自委在法定期限内公开董丽艳申请的“某某项目×号楼：1.给排水的设计说明（一）；2.给排水的设计说明（二）；3.京棉危改二期A1区商品房项目，4#住宅楼：设计说明（一）、（二）、（三）、（四）；4.结构设计总说明（一）、（二）；5.电气设计说明及图纸”等政府信息。
一审法院经审理查明，董丽艳系北京市朝阳区某某集团生活区×区×地块4#住宅楼1层1单元101室房屋（以下简称涉案房屋）的购房人。2020年11月24日，董丽艳向市规自委邮寄了《北京市政府信息公开申请表》，申请公开“某某项目×号楼：1.给排水的设计说明（一）；2.给排水的设计说明（二）；3.京棉危改二期A1区商品房项目，4#住宅楼：设计说明（一）、（二）、（三）、（四）；4.结构设计总说明（一）、（二）；5.电气设计说明及图纸”。2020年11月26日，市规自委通过微信工作群将涉案信息公开材料转办至朝阳规自委，后朝阳规自委出具了《登记回执》（载明的日期为2020年11月25日）。2020年12月23日，朝阳规自委出具市规划自然资源委（朝阳分局）（2020）第823号-延《延期答复告知书》（以下简称《延期答复告知书》），告知董丽艳将延期答复，延长期限不超过20个工作日。2021年1月18日，朝阳规自委制作了《政府信息公开查询单》，该查询单载明朝阳规自委法制科就涉案政府信息对全部档案、审批管理系统进行了档案查询、计算机查询，经查找，朝阳规自委未制作、获取、保存董丽艳所申请公开的涉案政府信息，上述政府信息不存在，该查询单上有科室经办人员及科室负责人的签字。此外，朝阳规自委提交了项目审批办理服务平台的检索截图，对准档号为D2-2014（朝）-××号、名称为北京某2房地产开发有限公司慈云寺桥4#住宅楼等的电子卷宗进行了检索，检索的关键词为“给排水的设计说明”“给排水”“设计说明”“结构设计总说明”“电气设计说明”“电气设计”“电气设计说明及图纸”，根据检索结果显示，未查询到董丽艳申请公开的涉案信息。2021年1月18日，朝阳规自委作出《答复告知书》，并邮寄送至董丽艳，董丽艳不服，向市规自委提起行政复议。
2021年3月4日，董丽艳向市规自委邮寄了行政复议申请书，同年3月5日，市规自委予以签收。同年3月8日，市规自委作出京规自字〔2021〕32号《行政复议答复通知书》（以下简称《答复通知书》），并送达至朝阳规自委。同年3月18日，朝阳规自委作出《关于对京规自字〔2021〕32号<行政复议答复通知书>的答复》（以下简称《复议答复》），并将作出《答复告知书》的证据及法律依据一并提交至市规自委。2021年4月28日，市规自委作出《复议决定书》，并送达至董丽艳和朝阳规自委，董丽艳不服，向法院提起本案行政诉讼。
一审法院另查，在本案审理过程中，市规自委于2021年6月30日作出市规自字〔2021〕32号《行政复议更正通知书》（以下简称《更正通知书》），将《复议决定书》落款日期“2020年4月28日”更正为“2021年4月28日”。
一审法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，朝阳规自委具有受理公民的政府信息公开申请，并作出相应答复告知的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条之规定，市规自委作为朝阳规自委的上一级主管部门，具有受理董丽艳的复议申请，并作出行政复议决定的法定职责。
根据查明的事实，一审法院认为朝阳规自委作出的《答复告知书》并无不当。首先，市规自委在收到董丽艳的《北京市政府信息公开申请表》后依法进行了转办。根据《关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》（京规自发〔2020〕245号文，以下简称245号文）的规定，市规划自然资源委区分局依法独立行使本行政区域内规划许可（房建类）职权，并负责办理行使上述职权引发的信息公开工作，因董丽艳申请的涉案信息属于规划许可（房建类）信息，故市规自委进行甄别后，依法将其转办至朝阳规自委处理并无不当，朝阳规自委具有处理涉案政府信息公开事项的法定职责。关于董丽艳提出的市规自委应当出具转办单，转办程序不合法的抗辩意见，一审法院认为现行法律并未对转办的形式作出强制性规定，经一审法院核实，市规自委系通过微信工作群的形式将董丽艳提交的涉案信息公开材料转办至朝阳规自委，该形式并无不妥之处，一审法院对董丽艳提出的该项抗辩意见不予采信。其次，针对董丽艳提出的涉案信息公开申请，朝阳规自委采取了纸质档案及电子检索等手段，并提交了《政府信息公开查询单》、项目审批办理服务平台的检索截图予以证实，朝阳规自委已尽到合理的检索义务，根据查询结果，朝阳规自委在《答复告知书》中告知董丽艳申请的涉案政府信息不存在，符合法律规定。综合上述情况，一审法院认为董丽艳要求撤销《答复告知书》缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。此外，市规自委针对董丽艳的复议申请履行了受理、调查、决定、送达等程序，并依法作出了《复议决定书》，故董丽艳要求撤销《复议决定书》亦缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。
需要指正的是，第一，经一审法院向各方当事人核实，董丽艳并未向朝阳规自委邮寄过涉案信息公开材料，仅向市规自委邮寄了涉案信息公开材料，但被诉《答复告知书》却载明“市规自委及朝阳规自委于2020年11月25日同时收到了董丽艳提出的相同政府信息公开申请，经与董丽艳沟通确认合并受理”，上述内容与事实情况不符，朝阳规自委辩称系工作人员笔误所致，对此，从节约当事人的诉讼成本，避免程序空转以及朝阳规自委已对涉案信息公开申请作出实际处理等角度考虑，一审法院认为并无撤销被诉《答复告知书》的必要，但对于朝阳规自委出现的上述错误给予严肃的批评，行政机关的行政行为直接关系到行政相对人的权益、行政机关的公信力及形象，行政机关在作出具体行政行为的过程中，应该保持审慎、认真的态度，关注工作的每一个细节，严格规范执法行为，避免以后出现类似的错误。第二，经一审法院核实，市规自委于2020年11月26日将涉案信息公开材料转办至朝阳规自委，但朝阳规自委出具的《登记回执》中载明的日期却为2020年11月25日，早于其收到材料的时间，与实际情况不相符，对此，朝阳规自委辩称之所以将《登记回执》的日期写成2020年11月25日，是以市规自委收到董丽艳的涉案信息公开材料的时间为准，且该做法可以更好地保护当事人的合法权益，督促行政机关更快地履行职责，考虑到朝阳规自委的抗辩意见具有一定的合理性以及朝阳规自委作出涉案《答复告知书》并未超期，时限符合法律要求，并未对董丽艳的合法权益产生不利影响等客观情况，为避免程序空转，造成行政资源的不必要浪费，一审法院仅对朝阳规自委的上述做法予以批评指正，希望朝阳规自委能够规范履责程序，严格按照客观实际情况履行执法的步骤与顺序，进一步强化并提升工作人员的程序意识。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董丽艳的诉讼请求。
董丽艳不服一审判决，上诉至本院，主要理由为：一、被上诉人朝阳规自委未尽到充分合理的查找、检索义务，原审法院对这一事实认定不清。1.根据朝阳规自委提交证据可知，朝阳规自委只是在“项目审批”办理服务平台的“查询统计”一栏中进行查询，并没有完全尽到全部系统的查询。左侧有“档案管理”一栏等，明显被上诉人没有查询。2.被上诉人没有在竣工档案等电子系统查询。上诉人申请公开“某某项目×号楼：1.给排水的设计说明（一）；2.给排水的设计说明（二）；3.京棉危改二期A1区商品房项目，4#住宅楼：设计说明（一）、（二）、（三）、（四）；4.结构设计总说明（一）、（二）；5.电气设计说明及图纸”等政府信息被上诉人在履行职责过程中掌握了以上政府信息，应当依法履行信息公开义务。被上诉人一再未能穷尽所有合理检索手段的情况下，擅自以“经检索不存在”为由拒绝公开，明显违法。二、涉案信息公开申请受理程序违法。上诉人从未向被上诉人朝阳规自委递交信息公开申请，而是向被上诉人市规自委直接提起的信息公开申请。市规自委将上诉人提交的政府信息公开申请转交其他行政机关办理的行为，无相应法律依据。允许行政机关将当事人的申请转交其他行政机关办理，意味着当事人的政府信息公开申请将无法得到被申请行政机关的回应，会导致当事人政府信息公开权益虚化。《政府信息公开条例》对信息公开答复方式有明确的规定，如果由被转交行政机关作出答复，则会导致上述规定落空，不利于条例实施。被上诉人朝阳规自委在没有任何“市局、分局材料流转”“市局、分局信息公开转办”程序的情况下，擅自进行相应答复，明显违法。三、关于《答复告知书》的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，一个行政行为是否合法，要从被上诉人是否具有相应职权、认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、执法程序是否合法四个方面进行全面考量。以上任何一方面有所欠缺，都会影响行为的合法性的基础。从项目实际建设情况来看，案涉政府信息是客观存在的，被上诉人是在履行职责过程中掌握了案涉政府信息，应当依法进行答复。被上诉人程序违法、实体违法，没有全面检索数字档案，未尽到检索义务，应责令被上诉人重新作出处理。一审判决认定事实不清和法律适用错误且说理不足、论证不清，依法应予改判。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销市规自委于2021年4月28日作出的《复议决定书》；撤销朝阳规自委于2021年1月18日作出的《答复告知书》，并责令朝阳规自委在法定期限内公开董丽艳申请的“某某项目×号楼：1.给排水的设计说明（一）；2.给排水的设计说明（二）；3.京棉危改二期A1区商品房项目，4#住宅楼：设计说明（一）、（二）、（三）、（四）；4.结构设计总说明（一）、（二）；5.电气设计说明及图纸”等政府信息；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
朝阳规自委及市规自委均同意一审判决，请求予以维持。
董丽艳在举证期限内依法向一审法院提交了如下证据材料：
1.《不动产权证》，证明董丽艳对涉案房屋享有合法权益，对涉案信息享有知情权，董丽艳与被诉行政行为具有利害关系，诉讼主体适格；
2.《信息公开申请表》；
3.EMS邮单；
证据2至3共同证明董丽艳于2020年11月24日提起涉案政府信息公开申请，朝阳规自委于2020年11月25日签收受理；
4.《答复告知书》，证明朝阳规自委所作出的涉案答复违法，应当予以撤销，朝阳规自委应当向董丽艳公开涉案信息；
5.《复议决定书》，证明市规自委作出的复议决定违法，应当予以撤销；
6.市住建城乡建设委（2021）第1372#至1375#号《政府信息告知书》，证明朝阳规自委存有董丽艳申请公开的涉案信息。
7.查询地下一层照明平面图等关键词的审批办事服务平台记录，证明朝阳规自委针对涉案信息没有尽到全部的查找义务；
8.截图两张；
9.北京市规划和自然资源委员会规划管理业务平台检索截图4张；
证据8至9共同证明朝阳规自委没有尽到检索义务；
10.市规划自然资源委（2020）第945号《答复告知书》、市规划自然资源委（2020）第945号-延《延期答复告知书》、市规划自然资源委（2020）第945号-回《登记回执》；
11.市规划自然资源委（2020）第1561号《政府信息公开申请答复告知书》、市规划自然资源委（2020）第1561号-回《登记回执》；
证明10至11共同证明市规自委具有政府信息公开的答复权限，但本案转交至朝阳规自委办理，程序不合法。
朝阳规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：
1.《北京市政府信息公开申请表》、邮寄凭证及邮件查询结果，证明2020年11月25日，朝阳规自委收到董丽艳的政府信息公开申请；
2.《登记回执》，证明2020年11月25日，朝阳规自委出具《登记回执》，告知董丽艳将于2020年12月23日前作出书面答复；
3.《延期答复告知书》，证明2020年12月23日，经朝阳规自委政府信息公开工作机构负责人同意，朝阳规自委作出延期答复，告知董丽艳将延期答复，延期不超过20个工作日；
4.邮寄单据及查询结果，证明2020年12月23日，朝阳规自委向董丽艳邮寄了《登记回执》和《延期答复告知书》，董丽艳于2020年12月24日签收；
5.《政府信息公开查询单》、项目审批办事服务平台查询截图，证明针对董丽艳申请公开的信息，朝阳规自委进行了充分的查询、检索，未查询到相关信息；
6.《答复告知书》、邮寄凭证及邮件查询结果，证明依据查询结果，朝阳规自委于2021年1月18日作出涉案《答复告知书》，告知董丽艳申请公开的信息不存在，并于2021年1月21日向董丽艳邮寄。
其中法律依据为：
1.《政府信息公开条例》第四条、第二十七条；
2.245号文第二条；
3.《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项；
4.《政府信息公开条例》第三十三条第二款；
法律依据1至4共同证明朝阳规自委具有作出涉案答复的法定职责。
市规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：
1.行政复议申请书、邮寄单据及查询记录，证明市规自委收到董丽艳行政复议申请的情况；
2.《答复通知书》及送达回证，证明市规自委依法通知朝阳规自委；
3.《复议答复》、证据目录及法律依据，证明朝阳规自委的答复情况；
4.《复议决定书》、送达回证及签收记录，证明朝阳规自委在法定期限内作出复议决定并依法送达；
5.《更正通知书》、送达回证，证明市规自委将《复议决定书》的落款日期更正为2021年4月28日；
6.情况说明和微信截图，证明市规自委的转办时间为2020年11月26日，转办方式为微信工作群。
其中法律依据为：
1.《行政复议法》第三条、第十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，证明市规自委有作出涉案复议答复的法定职责。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：
董丽艳提交的证据4、5，朝阳规自委提交的证据6中的《答复告知书》，市规自委提交的证据4中的《复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。董丽艳提交的证据1至3内容真实、来源合法，能够证明董丽艳系涉案房屋的购房人及申请公开涉案政府信息的事实，一审法院予以采信；董丽艳提交的证据6至11与本案无关，一审法院不予认证。朝阳规自委提交的其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联性，能够证明朝阳规自委针对董丽艳的信息公开申请履行了登记、延期告知、查询、送达等程序，一审法院予以采信。市规自委提交的其他证据能够证明市规自委针对董丽艳的信息公开申请履行了转办程序，且市规自委针对董丽艳的复议申请履行了受理、核查、决定和送达等程序，一审法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
二审庭审中，董丽艳向本院补充提交如下证据：1.市住房城乡建设委（2021）第2624号至2633号《政府信息告知书》，2.北京市政府信息公开申请表，上述证据证明北京市住房和城乡建设委员会告知上诉人涉案信息在规划部门。本院认为，上述证据不能证明被上诉人制作或保存了涉案信息，对其证明目的本院不予采信。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，朝阳规自委具有受理公民的政府信息公开申请，并作出相应答复告知的法定职责。同时，根据《行政复议法》第十二条之规定，市规自委作为朝阳规自委的上一级主管部门，具有受理董丽艳的复议申请，并进行相应审查的法定职权。
《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，董丽艳申请公开“某某项目×号楼：1.给排水的设计说明（一）；2.给排水的设计说明（二）；3.京棉危改二期A1区商品房项目，4#住宅楼：设计说明（一）、（二）、（三）、（四）；4.结构设计总说明（一）、（二）；5.电气设计说明及图纸”等信息，朝阳规自委接到市规自委转办的上述申请后，采取纸质档案及电子检索等手段进行搜索，经过查询，作出《答复告知书》认定涉案信息不存在，并告知董丽艳，符合《政府信息公开条例》的相关规定。朝阳规自委尽到合理的检索义务，程序亦无不当。
关于朝阳规自委作出《答复告知书》的职权问题，根据245号文的规定，市规划自然资源委区分局依法独立行使本行政区域内规划许可（房建类）职权，并负责办理行使上述职权引发的信息公开工作。因董丽艳申请的涉案信息属于规划许可（房建类）信息，故市规自委收到董丽艳的政府信息公开申请，进行甄别后，依法将其转办至朝阳规自委处理并无不当，朝阳规自委具有处理涉案政府信息公开事项的法定职权。此外，一审法院对朝阳规自委作出《答复告知书》过程中存在的问题予以指正，本院予以认可。
综上，一审法院判决驳回董丽艳的诉讼请求正确，本院应予维持。董丽艳的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人董丽艳负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 胡兰芳
审判员 冯秋丽
二Ｏ二一年十月十八日
法官助理 孙畅阳
书记员 辛 遥
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