行政机关并案处理的告知义务｜北京行政裁判观察

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在现行法律法规未对行政机关并案处理作出禁止性规定的情形下，行政机关出于行政效率及执法资源利用最大化考虑，在当事人申请查处事项与另案申请查处事项在违法行为、违法主体及查处请求方面基本相同的情况下，将该案与另案进行并案处理，并无不当。但行政机关应通过合理方式将并案处理决定告知当事人，未进行告知的属于执法瑕疵，人民法院予以指出。

文书标题及案号

标题：北京市第三中级法院行政判决书

案号：(2022)京03行终677号

当事人信息

上诉人（一审原告）杨国柱，男，1977年11月13日出生，汉族。

委托代理人冉华维，上海秦兵律师事务所律师。

委托代理人刘馨远，北京市中唐律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会石景山分局，住所地北京市石景山区阜石路165号院D座。

法定代表人蔡晶，局长。

委托代理人刘冀蓟，北京市规划和自然资源委员会石景山分局工作人员。

委托代理人韩新如，北京市浩天信和律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。

法定代表人张维，主任。

委托代理人贾博，北京市规划和自然资源委员会工作人员。

委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。

被上诉人（一审第三人）北京启迪和谐投资发展有限公司，住所地北京市石景山区香山南路105号院4号楼五层502-3。

法定代表人赵宝太，经理。

委托代理人刘新兵，北京市时代九和律师事务所律师。

委托代理人孙晓瑜，北京启迪和谐投资发展有限公司客服经理。

诉讼记录

上诉人杨国柱因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会石景山分局（以下简称石景山规自委）行政处理和被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2022）京0112行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

案件基本情况

2021年9月14日，石景山规自委作出《答复意见》，主要内容为：石景山规自委于2021年6月19日收到杨国柱的《违法查处申请书》，杨国柱要求查处北京启迪和谐投资发展有限公司（以下简称启迪和谐公司）涉嫌擅自违反规划用途将北京市石景山区香山南路XX号XX商业金融用地启迪香山中心X号楼进行“商改住”的行为，现将调查处理情况答复如下：经查，2015年8月，启迪和谐公司取得石景山区香山南路XX号XX商业金融用地项目（以下简称涉案项目）的《建设项目规划许可证》[2015规（石）建字0019号]，规划性质为商业金融用地。2017年5月，取得《建设工程规划核验（验收）意见（合格通知书）》(文号分别为：2017规[石]竣字0004号、2017规[石]竣字0005号、2017规[石]竣字0006号)，该项目X号楼办公商业楼项目方案布局符合规划审批，在规划验收时不存在违法行为。针对杨国柱反映事项，石景山规自委同时收到该项目X号楼多名业主的反映，石景山规自委立即开展调查工作。经查，石景山规自委已就涉案项目X号楼X层XXX号办公用房涉嫌改变规划用途行为对启迪和谐公司进行立案调查。在调查过程中，为核实反映情况，石景山规自委多次前往涉案项目现场勘查，并采取向建设单位、装修公司询问项目情况、向北京市城市建设档案馆翻阅涉案项目案卷等多种方式开展调查。经调查发现，杨国柱反映的X号楼项目多处房屋内部存在厨房、卫生间等问题涉嫌作为居住使用的功能，涉嫌存在与规划用途不符的违法行为。对此，石景山规自委已依据《北京市城乡规划条例》第八十四条“建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权”之规定，对启迪和谐公司涉嫌擅自改变使用用途的行为依法立案调查。但因涉及需要确定相关联的其他公司、购房人等相关的法律关系以及后续仍需开展大量相关调查取证工作，情况较为复杂，同时上级部门尚未出台改变规划用途认定细则，存在法律适用问题。为此，石景山规自委已依法启动中止调查程序。就杨国柱反映中提到启迪和谐公司在涉案项目销售过程中的宣传以及规划核验后的通水、通气问题不属于石景山规自委的职责，建议杨国柱向其他行政管理部门反映。下一步，石景山规自委将进一步查处，继续开展调查工作。杨国柱不服《答复意见》，向市规自委申请行政复议。市规自委于2021年12月17日作出京规自字〔2021〕211号《行政复议决定书》（以下简称《211号复议决定书》），维持了石景山规自委作出的《答复意见》。

杨国柱诉至一审法院，请求撤销石景山规自委作出的《答复意见》及市规自委作出的《211号复议决定书》，责令石景山规自委依照《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，对启迪和谐公司所开发的涉案项目X号楼违规“商改住”的行为履行查处职责。

一审法院经审理查明，2016年7月4日，启迪和谐公司（出卖人）与杨国柱（买受人）签订《北京市商品房预售合同》，约定杨国柱购买位于北京市石景山区香山南路XX号XX商业金融用地X号楼X层XXX房屋，合同载明该商品房规划用途为办公，所占用范围内的土地（地类）用途办公。杨国柱签署《房屋交付确认书》，载明自2017年9月29日起，房屋已经按毛坯状态由启迪和谐公司交付给业主。经一审法庭询问，杨国柱称其已办理涉案房屋的房本。

2021年6月18日，杨国柱向石景山规自委提交《违法查处申请书》，请求石景山规自委查处涉案项目X号楼擅自违反规划用途进行“商改住”的行为。同时，石景山规自委亦收到了来自同小区其他业主就X号楼“商改住”问题提出的查处申请。一审庭审过程中，杨国柱表示其在《违法查处申请书》中陈述的通水、通气和在销售过程中的违法宣传问题是涉案项目违规“商改住”的具体表现形式，并非单独的请求查处事项。

2021年6月30日和7月6日，石景山规自委对启迪和谐公司客服部经理孙晓瑜进行询问，并制作《询问笔录》，孙晓瑜称启迪和谐公司仅与业主签订了《北京市商品房预售合同》，项目于2017年10月交房时是毛坯状态，项目的水电煤气（商用）在项目报审图中已预留，在项目建设时已预留了水电煤气接口（商用）。此外，启迪和谐公司否认对涉案项目进行了“商改住”的宣传。2021年7月12日，石景山规自委对涉案项目X号楼进行现场勘验，现场检查情况为：1.现状检查独立单元布置、独立卫生间等；2.存在办公、公司等，公司有独立卫生间、厨房等；3.各房间有装修、布局不一致；4.有未出售的房间、未装修的情况；5.装修颜色一样（各房间）。石景山规自委同时拍摄了现场照片，显示有公司、超市、咖啡馆等经营主体。2021年7月13日、7月15日，石景山规自委对反映问题的部分业主进行询问，称收房的时候房间里已有煤气灶、厨房、二层钢结构、洗手间等设施，系精装修房屋。业主同时向石景山规自委提交了与四川君羊建设集团有限公司北京分公司（以下简称君羊北京分公司）签订的《装修合同》《关于精装工程工期延长到通知函》《补偿协议书》《启迪香山中心房屋验收表》以及房屋产权证等材料。其中，与君羊北京分公司签订的《装修合同》第二条载明：根据本协议附件一“装修标准”对商品房进行装修，并根据甲方要求对商品房进行内部改造，承包方式为包工包料。2021年7月19日、8月3日，石景山规自委向杨国柱、君羊北京分公司发出《接受调查通知书》，要求限期到石景山规自委就杨国柱举报的涉案项目X号楼违规“商改住”事项接受调查。经一审法庭询问，杨国柱及石景山规自委称部分业主自行前往接受了调查，其他业主共同委托律师接受调查，但未制作询问笔录。君羊北京分公司在指定期限内未前往接受调查。

2021年8月11日，石景山规自委作出《延期告知书》并进行了送达，告知杨国柱其反映的问题因情况比较复杂，需进一步核实有关情况，经负责人批准延长办理期限30日。2021年9月2日，石景山规自委再次向君羊北京分公司发出《接受调查通知书》，要求其于9月7日10时前到指定地点接受调查，但君羊北京分公司未予以回应。9月14日，石景山规自委作出《答复意见》，于次日向杨国柱邮寄送达。杨国柱不服《答复意见》，向市规自委申请行政复议。市规自委于12月17日作出《211号复议决定书》，决定维持石景山规自委作出的《答复意见》，并向杨国柱邮寄送达。杨国柱仍不服，提起本案诉讼。

一审法院另查，2018年8月31日，案外人王水生向石景山规自委提交《查处申请书》，请求查处王水生购买的涉案项目X号楼X层XXX号办公用房存在的“商改住”行为，经调查、行政复议以及行政诉讼，2021年1月15日，石景山规自委作出答复，称已对启迪和谐公司涉嫌改变规划用途的行为重新立案，石景山规自委将依法开展后续查处工作。3月12日，石景山规自委作出《中止调查决定审批表》，认为进一步界定“商改住”主体，需要上级部门出台认定标准，需要中止本案调查。此后，因王水生认为石景山规自委尚未作出行政处理，于2021年6月18日向市规自委申请行政复议。市规自委于8月20日作出行政复议决定，驳回了王水生的行政复议申请。王水生不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2021年12月2日作出（2021）京0112行初988号行政判决书，认为石景山规自委收到王水生的举报后经过调查已经予以立案，履行了相应的法定职责，后因法律适用问题而决定中止，符合《国土资源违法行为查处工作规程》调查中止的规定，且石景山规自委在中止调查后，仍然继续向其他相关部门调查涉案项目工商登记等情况，并不存在拖延履责的情形，故判决驳回王水生的诉讼请求。王水生不服，向本院提起上诉，本院判决驳回上诉，维持一审判决。

一审庭审过程中，石景山规自委称考虑到杨国柱的举报事项与王水生的一致，于2021年9月10日对包括杨国柱在内的其他业主的举报事项均进行了并案处理，一并中止调查，但在中止调查后仍在开展案件调查工作。并案调查是在系统内操作完成，没有作出纸质文件，后续有了实施细则，会立即展开处理。此外，关于中止事由，石景山规自委称已向市规自委执法总队进行了请示，但尚未取得回复。市规自委表示确已收到了石景山规自委的请示，但目前关于如何执行《北京市城乡规划条例》第八十四条，相关实施细则尚在研究过程中。

一审法院经审理认为，依据《北京市城乡规划条例》第八条、第八十四条的相关规定，市规划自然资源主管部门负责本市城乡规划管理工作。市规划自然资源主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。据此，石景山规自委对违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途等违法建设行为负有查处职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条之规定，市规自委作为石景山规自委的上一级主管部门，具有受理杨国柱的复议申请，并作出行政复议决定的法定职责。

关于石景山规自委是否依法履责的问题，一审法院认为，首先，针对杨国柱提出的《违法查处申请书》，石景山规自委依法进行了调查，到涉案项目所在地进行了现场勘查，向启迪和谐公司的工作人员及举报业主进行询问调查，并向君羊北京分公司发函调查，后将目前调查的情况作出《答复意见》告知了杨国柱，已经履行了相应的法定职责，并无不妥。

其次，关于石景山规自委对杨国柱举报事项进行并案处理并中止调查的正当性问题。第一，关于并案处理的正当性问题。一审法院认为，鉴于本案杨国柱申请查处事项与案外人王水生所提申请事项在违法行为、违法主体及查处请求方面基本相同，现行法律法规亦未对行政机关并案处理作出禁止性规定，故石景山规自委出于行政效率及执法资源利用最大化考虑，将该案与王水生案件进行并案处理，并无不当，一审法院不持异议。但应当指出的是，基于正当程序原则，石景山规自委应通过合理方式将并案处理决定告知杨国柱，因此石景山规自委未进行告知的行为存在不当之处。考虑到石景山规自委已在《答复意见》中明确告知了杨国柱以王水生952号办公用房案件为基础的调查情况，以及中止调查的决定，故一审法院再确认未及时告知杨国柱并案处理的行为违法或责令重做对杨国柱的权利不产生实际影响且没有实际意义。此外，在石景山规自委收到杨国柱的查处申请后，其仍然继续向其他相关主体调查涉案项目情况，并不存在拖延履责的情形。故对于石景山规自委未告知杨国柱并案处理的情况一审法院在此予以指正。第二，关于中止调查的正当性问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.3“调查中止”的规定，有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查......（2）涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的......《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》中“一、行政处罚一般程序案件查处操作规程”“（二）调查取证阶段”中规定，有下列情况之一的，办案人员填写《中止调查决定审批表》，报执法总队总队长或分局局长批准后，中止调查：......涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认......按照上述法律规定，规划自然资源主管部门查处违法行为时，若在调查阶段发现涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认的，可以按照法定程序中止调查。本案系因法律适用问题而需进行中止的情形，且目前对于具体法律适用问题尚未出台实施细则，一审法院对行政机关的自由裁量权予以尊重，认为该中止调查决定符合上述法律规定，对此不持异议。

另外，针对杨国柱在《违法查处申请书》中提及的通水、通气和在销售过程中的违法宣传问题，因其表示系对涉案项目违规“商改住”问题的具体表现形式的描述，故石景山规自委虽在《答复意见》中一并进行了指引，但对杨国柱的合法权益并不产生实际影响，一审法院不持异议。

综上，一审法院认为石景山规自委针对杨国柱的查处申请，履行了相应的查处职责，杨国柱的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。市规自委针对杨国柱的复议申请履行了受理、调查、决定、送达等程序，并依法作出了复议决定，故一审法院认为杨国柱提出撤销涉案《211号复议决定书》的诉讼请求，亦缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回杨国柱的诉讼请求。

杨国柱不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由主要为：一审法院未对争议焦点做实质性审查。本案之所以成诉，是因为案件双方对石景山规自委中止调查的决定是否合理产生了争议。石景山规自委认为，在查处启迪和谐公司违规商改住的过程中，因为上级部门未出台对于改变规划用途的认定细则，存在法律适用问题，故无法继续开展查处工作。但上诉人认为，涉案项目改变规划用途并不存在无法认定之处，并就该问题在一审起诉状及一审庭审过程中进行了重点说明。因此，本案的争议焦点应当是“涉案项目违法问题是否存在难以认定的情形”，而不是“石景山规自委以未出台认定细则为由进行中止是否合法”。纵观整个一审过程，一审法院没有围绕上诉人所主张的争议焦点来进行法庭调查和质证，其在一审判决书中只是预设了“涉案违法行为存在无法认定的情形”作为立场去讨论是否应当适用《国土资源违法行为查处工作规程》和《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》中关于中止调查的规定，如此便导致诉讼程序一直空转，双方的实质争议无法化解。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

石景山规自委及市规自委、启迪和谐公司均同意一审判决，请求予以维持。

杨国柱在举证期限内依法向一审法院提交了如下证据材料：

1.《违法查处申请书》及证据；

2.《答复意见》；

证据1、2证明杨国柱向石景山规自委提出了查处申请，石景山规自委作出了《答复意见》；

3.《行政复议申请书》；

4.《211号复议决定书》；

证据3、4证明杨国柱就石景山规自委的答复提起行政复议，市规自委作出复议决定。

石景山规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：

1.《违法查处申请书》及相关材料、邮寄单、快递签收查询、涉案项目4号楼多名业主《违法查处申请书》，证明2021年6月19日，石景山规自委收到杨国柱的申请，同时收到涉案项目多名业主的《违法查处申请书》，查处事项及内容与杨国柱一致；

2.2017规（石）竣字0004号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》、2016规（石）建字0009号《建设工程规划许可证附件（城镇建筑工程-非居住项目）》及附图、2017规（石）竣字0005号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》、2016规（石）建字0003号《建设工程规划许可证附件（城镇建筑工程-非居住项目）》及附图、2017规（石）竣字0006号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）、2015规（石）建字0019号《建设工程规划许可证附件（城镇建筑工程-非居住项目）》及附图，证明涉案项目已取得《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》，符合规划许可要求，项目性质为商业办公；

3.《询问笔录》（2021年6月30日）、《接受调查通知书》《询问笔录》（2021年7月6日），证明石景山规自委就涉案项目情况向建设单位进行询问调查；

4.《询问笔录》（2021年7月13日、7月15日）、部分业主提供的房屋验收表、不动产权证、补偿协议书、装修合同、入住须知、收房通知书、会员购房优惠确认函、收据、照片等相关材料，证明石景山规自委就涉案项目情况向业主进行询问调查；

5.《现场勘验笔录》（2021年7月12日）及现场照片，证明石景山规自委就涉案项目进行现场踏勘；

6.《接受调查通知书》（2021年7月19日、8月3日）和《询问笔录》（2021年7月26日）以及邮寄单据及物流查询记录，证明石景山规自委就涉案项目情况开展调查；

7.《用章审批表》《延期告知书》以及邮寄单据、物流查询记录、电话录音文字记录及光盘，证明2021年8月11日，石景山规自委办理延期告知，并向杨国柱邮寄送达，石景山规自委与杨国柱沟通延期事宜及案件调查情况；

8.《接受调查通知书》（2021年9月2日），证明石景山规自委就涉案情况再次向装修公司发送调查通知；

9.查询企业登记情况，证明石景山规自委向北京市石景山区市场监督管理局调查核实涉案项目工商登记情况；

10.立案审批表，证明2021年1月13日，石景山规自委就涉案项目立案调查；

11.《中止调查决定审批表》，证明2021年3月11日，因涉案项目涉嫌改变规划用途需进一步调查核实，且认定标准尚未出台，石景山规自委作出中止调查决定；

12.《答复意见》及邮寄单据、EMS物流查询，证明2021年9月14日，石景山规自委作出本案答复书并于2021年9月15日向杨国柱邮寄送达。

法律依据如下：

1.《北京市城乡规划条例》（2019修订）第八十四条；

2.《北京市信访条例》第四十条；

3.《国土资源违法行为查处工作规程》第8.3条；

4.《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》第一条。

市规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：

1.行政复议申请书及材料、邮寄信封及签收记录截屏，证明2021年10月18日，市规自委收到杨国柱行政复议申请的情况；

2.行政复议答复通知书、送达回证，证明市规自委依法通知答复人答复；

3.行政复议答复书、提交材料清单、法律依据，证明答复人答复情况；

4.《211号复议决定书》、送达回证及签收记录截屏，证明市规自委在法定期限内作出《211号复议决定书》并依法送达。

法律依据为《行政复议法》第三条、第十二条、第二十八条第（一）项。

启迪和谐公司在法定期限内向一审法院提交七份《房屋交付确认书》作为证据，证明启迪和谐公司交房的时间是2017年9月，是毛坯交付。

一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对上述证据认证如下：《答复意见》《211号复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。各方提交的其他证据能够证明杨国柱购买涉案房屋情况，以及石景山规自委在收到杨国柱的查处申请后进行调查、答复，市规自委收到杨国柱的行政复议申请后对《答复意见》进行审查、作出复议决定的履职过程，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，一审法院予以采信。对于各方欲证明的目的，一审法院在判决理由中进行具体阐释认证。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第八条、第八十四条的规定，石景山规自委对违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途等违法建设行为负有查处职责。根据《行政复议法》第十二条之规定，市规自委作为石景山规自委的上一级主管部门，具有受理杨国柱的复议申请，并作出行政复议决定的法定职责。

本案中，杨国柱提交《违法查处申请书》，请求石景山规自委查处涉案项目4号楼擅自违反规划用途进行“商改住”的行为。石景山规自委收到杨国柱的《违法查处申请书》后，依法开展了调查，到涉案项目所在地现场勘验，向启迪和谐公司的工作人员及部分举报业主调查询问，并向君羊北京分公司发送了《接受调查通知书》，后根据其调查的情况作出《答复意见》并告知了杨国柱，已经履行了相应的法定职责，本院不持异议。

根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.3“调查中止”的规定，以及《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》中“一、行政处罚一般程序案件查处操作规程”“（二）调查取证阶段”中的规定，规划自然资源主管部门在查处违法行为的调查过程中，如发现涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认的，可以按照法定程序中止调查。本案中，石景山规自委在调查阶段认定涉案项目的调查属于因法律适用问题而需进行中止的情形，故依据上述规定中止案件的调查，具有相应的事实根据和法律依据。

另，关于石景山规自委对杨国柱的举报事项进行并案处理的问题，本院认为，在现行法律法规未对行政机关并案处理作出禁止性规定的情形下，石景山规自委出于行政效率及执法资源利用最大化考虑，在杨国柱申请查处事项与案外人王水生申请查处事项在违法行为、违法主体及查处请求方面基本相同的情况下，将该案与王水生案件进行并案处理，并无不当。但石景山规自委应通过合理方式将并案处理决定告知杨国柱，石景山规自委未进行告知属于执法瑕疵，一审法院已予以指正，本院不持异议。

关于杨国柱在《违法查处申请书》中提及的通水、通气和在销售过程中的违法宣传问题，本院同意一审法院的认定意见。

市规自委受理杨国柱的复议申请后，履行了调查、送达等程序，其作出《211号复议决定书》结论正确，程序并无不当。

综上，一审法院判决驳回杨国柱的诉讼请求正确，本院应予维持。杨国柱的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人杨国柱负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　董　巍

审判员　　王　菲

审判员　　陈金涛

二Ｏ二二年六月十日

法官助理　　李露希

法官助理　　朱梦洁

书记员　　高　原

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