全国优秀行政裁判｜部门规范性文件的适用规则
读者，你好：） 2019年12月26日，最高人民法院审判管理办公室主办、各高级人民法院审判管理部门协办的 第二届全国法院“百篇优秀裁判文书”活动 发布了获奖名单，近期将陆续推送其中优秀的行政、赔偿类文书，供大家学习交流。
编辑提示：本篇案例中涉及的《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）已被《市场监管总局 财政部关于印发〈市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法〉的通知 》（2021年7月30日发布；2021年12月1日实施）废止。
标题：山东省济南市中级人民法院行政判决书
案号：(2018)鲁01行终441号
被上诉人（一审被告）济南市历城区食品药品监督管理局，住所地济南市。
法定代表人刘冠山，局长。
委托代理人张猛，济南市历城区食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
上诉人贾洪泷因诉济南市历城区食品药品监督管理局（以下简称历城食药监局）行政奖励一案，不服济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年3月13日，原告向被告举报违法责任人销售过期食品，并申请奖励。2017年9月4日，被告作出（济历城）食药监食罚[2017]310号行政处罚决定书，认定原告举报事项属实，并对历城大润发作出以下处罚：1、没收违法所得2.02元；2、罚款5万元。被告于2017年9月25日通知原告提交相关材料申请举报奖励，并于2017年10月24日向原告支付奖励款0.2元。2017年11月10日，被告作出《奖励情况说明》，并邮寄原告。原告认为被告作出的《奖励情况说明》适用法律错误，应当适用食药监稽[2017]67号《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称67号《食品药品违法行为举报奖励办法》）第十条的规定，故提起行政诉讼。请求撤销《奖励情况说明》，重新依法作出举报奖励。
一审法院认为，针对原告的举报，被告依法查明事实，对被举报人作出相应处罚，并对原告进行奖励，其作出的《奖励情况说明》程序合法，认定事实清楚，对此予以确认。根据《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》第十条第一款第(一）项规定：“……（一）属于一级举报奖励的，按案件货值金额的10%给予奖励；……”因涉案商品货值金额为2.02元，被告根据以上规定对原告奖励0.2元并无不当，其适用规范性文件准确。综上，原告要求撤销《奖励情况说明》，并对原告重新作出举报奖励无事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告贾洪泷的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾洪泷负担。
上诉人贾洪泷不服一审判决上诉称，第一、《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》虽然制发主体明确，但制发程序、权限、审查机制不全面，没有统一的登记和编号，且被上诉人未提交制定《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》时征求公众意见、举行听证会或组织专家咨询论证的相关证据，因此该办法不属于规范性文件。第二、《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》的制定依据是国食药监办（2013）13号《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称13号《食品药品违法行为举报奖励办法》），但被上诉人作出《奖励情况说明》时，13号《食品药品违法行为举报奖励办法》已被67号《食品药品违法行为举报奖励办法》废止，依据上位法优于下位法的原则，被上诉人应当依据67号《食品药品违法行为举报奖励办法》的规定对上诉人作出举报奖励。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当。上诉请求：撤销一审行政判决并支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人历城食药监局辩称，第一、《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》是依法发布的现行有效的规范性文件，上诉人的举报事项发生在2017年3月，对该举报适用《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》并无不当。第二、67号《食品药品违法行为举报奖励办法》和《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》均属于规范性文件，依据《中华人民共和国立法法》的相关规定，规范性文件之间并没有效力层次之分，不存在所谓上位法与下位法的问题，食品药品监督管理局不属于行政垂直管理单位，上级部门对下级部门只是进行业务指导，被上诉人属于历城区人民政府的职能部门。第三、67号《食品药品违法行为举报奖励办法》、山东省《食品药品违法行为举报奖励实施办法》以及国家食品药品监督管理总局下发的食药监办稽〔2017〕125号《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》，均授权地方可结合本地实际情况制定细则，但目前济南市尚未出台新的奖励办法，本案被上诉人适用的《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》仍然有效。综上，上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，济南市食品药品监督管理局和济南市财政局根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》等相关法律、法规和13号《食品药品违法行为举报奖励办法》，于2016年1月1日发布并实施了《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》，有效期五年。2017年8月9日，国家食品药品监管总局和财政部对13号《食品药品违法行为举报奖励办法》进行了修订，公布并实施了67号《食品药品违法行为举报奖励办法》，同时废止了13号《食品药品违法行为举报奖励办法》。
规范性文件，是指在规章以下，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人或其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的行政公文。县级以上人民政府工作部门制定的规章以下规范性文件，为部门规范性文件。《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》与67号《食品药品违法行为举报奖励办法》均属于政府工作部门针对食品药品违法举报奖励行为而制定的部门规范性文件。在具体案件中，如果部门规范性文件规定不一致并导致行政行为结果不同时，在如何适用问题上，现行法律、法规未作出明确规定。
关于部门规范性文件适用规则问题，本院作如下分析：
首先，应审查部门规范性文件的合法性、地域性和有效性。《食品药品投诉举报管理办法》第三条第二款规定：“各级食品药品监督管理部门应当加强对食品药品投诉举报管理工作的指导协调，加强宣传，落实举报奖励制度，鼓励并支持公众投诉举报食品药品违法行为。”但如何落实举报奖励制度，《食品药品投诉举报管理办法》没有具体规定。参照《中华人民共和国立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条的规定相关精神，国家食品药品监管总局和财政部可以在本部门的权限范围内公布并实施相应举报奖励办法，在适用地域上未作出特别规定时，其效力范围覆盖全国；济南市食品药品监督管理局和济南市财政局也可以根据本行政区域行政管理的需要制定具体的举报奖励办法，在本行政区域内有效。本案中，67号《食品药品违法行为举报奖励办法》及《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》均系现行合法、有效的部门规范性文件，在适用地域上未作出特别规定，在内容一致的情况下均可适用于本案。
其次，在上下级部门规范性文件均有效的情况下，当下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致时，应优先适用上级部门规范性文件规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”虽然地方人民政府的工作部门系受人民政府统一领导，上级部门与下级地方人民政府相应部门不存在直接的领导关系，但在业务上存在指导或领导关系。上级主管部门发布的部门规范性文件在性质上更符合行政命令的特征，上级主管部门以规范性文件的形式发布政令，是我国行政管理的基本手段，也是实现行政效率的基本要求，是国家行政管理和政府法治建设的重要组成部分，下级部门应当遵从。上级部门规范性文件作出具体规定的，下级部门在制定规范性文件时应保持一致，下级部门制定的部门规范性文件不得减损公民、法人或其他组织权利或者增加其义务，否则，若导致行政行为结果出现较大差异时，优先选择适用上级部门规范性文件的规定。本案中，《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》是根据13号《食品药品违法行为举报奖励办法》制定的。2017年8月9日，国家食品药品监管总局和财政部对13号《食品药品违法行为举报奖励办法》进行了修订，公布并实施了67号《食品药品违法行为举报奖励办法》，同时废止了13号《食品药品违法行为举报奖励办法》。《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》没有明文废止，其规定的内容与67号《食品药品违法行为举报奖励办法》相一致的部分，应当具有法律效力，但与67号《食品药品违法行为举报奖励办法》不一致的部分，应适用67号《食品药品违法行为举报奖励办法》相关规定。
再次，在优先适用上级部门规范性文件的同时，还应遵循对行政相对人有利的原则选择适用部门规范性文件。本案中，2017年8月9日实施的67号《食品药品违法行为举报奖励办法》，根据我国经济的发展情况，作出了“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4％—6％（含）给予奖励。按此计算不足2000元的，给予2000元奖励”的规定；《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10％给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元，如适用67号《食品药品违法行为举报奖励办法》，上诉人贾洪泷获得的奖励金额至少为2000元，如适用《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》，上诉人贾洪泷获得的奖励金额为0.2元。在适用上下级部门规范性文件导致行政行为结果出现较大差异时，应遵循有利于行政相对人的原则，被上诉人历城食药监局于2017年9月对上诉人贾洪泷实施奖励时，应适用67号《食品药品违法行为举报奖励办法》的相关规定。
最后，行政奖励应符合诚信原则。行政机关制定并发布的有关违法行为举报奖励办法既属规范性文件，又属政府的公开承诺，有关行政机关在执法过程中应严格遵守，在公民、法人或其他组织的举报行为符合上述办法的规定时，应遵循诚信原则给予承诺的行政奖励。67号《食品药品违法行为举报奖励办法》关于奖励数额不低于2000元的的规定，应属对举报人的承诺，若不予兑现，有违诚信原则。
此外，行政机关适用法律规范还应当结合社会形势，并与相关政策相一致。食品药品安全直接关系到人民群众的切身利益。近几年，出售过期食品、无证无照经营食品、无合法手续制售药品等现象屡禁不止，毒奶粉、瘦肉精、不合格疫苗等事件更是刷新了人民群众对食品药品安全问题的认知，食品药品安全形势不容乐观，伪劣食品药品已使消费者付出惨痛代价，对食品药品安全构成了严重威胁，已严重影响人民群众对食品药品安全的信赖。严厉打击食品药品违法犯罪行为，确保食品药品安全，势在必行。为了及时发现、控制和消除食品药品安全隐患，2003年11月27日，国家食品药品监督管理局和财政部联合发布了《举报制售假劣药品有功人员奖励办法》，2013年1月8日，国家食品药品监督管理局、财政部又印发13号《食品药品违法行为举报奖励办法》，2017年8月，食药监总局会同财政部,发布67号《食品药品违法行为举报奖励办法》，将单次举报奖励限额从原先的30万元提高到50万元，均体现了鼓励社会公众参与举报食品药品违法行为的积极性，通过社会公众来发现并积极举报食品药品违法行为，以达到打击食品药品违法犯罪，保障食品药品安全的目的。适用67号《食品药品违法行为举报奖励办法》的相关规定对上诉人贾洪泷予以奖励，更加契合当前的食品药品监管政策和制定食品药品违法行为举报奖励办法的立法目的。
不可否认的是，对食品药品违法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑制“职业打假人”之间进行兼顾和平衡。所谓兼顾，就是在支持鼓励企业发展的同时，必须确保食品药品安全；所谓平衡，就是在三者之间寻求一个结合点和平衡点。举报者向食品药品监管部门举报食品药品违法行为，经查实符合奖励条件的，依法应当获得奖励，现行的食品药品投诉举报奖励办法也并未对“职业打假人”进行明确界定并排除。依法打假具有正当性，有利于社会健康发展，应予支持；营商企业不生产、不流通伪劣产品，“职业打假人”自然失去存在的基础。本案中，被上诉人历城食药监局在二审法庭调查结束后向本院提交了《关于对贾洪泷相关情况的说明》及相关证据，主张上诉人贾洪泷系“职业打假人”，并存在涉嫌敲诈勒索、扰乱行政机关办公秩序等行为。对上诉人贾洪泷的上述行为，被上诉人历城食药监局在行政程序中未予以认定并处置，在本案一审、二审诉讼过程中也未向人民法院提出答辩意见并提供相应证据，根据行政诉讼相关举证规则，对被上诉人历城食药监局提交的《关于对贾洪泷相关情况的说明》及相关证据不予采信。在法律允许的范围内进行打假对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以打假的名义对食品药品生产、销售厂商等进行威胁、敲诈的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以支持。如果被上诉人历城食药监局确有证据证明上诉人贾洪泷在投诉举报过程中存在违法行为，可另行依法予以查处。
综上，被上诉人历城食药监局对上诉人贾洪泷作出的奖励行为及一审法院所作判决，适用法律规范不当，均应依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及第三款之规定，判决如下：
一、撤销济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行初91号行政判决；
二、撤销被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局对上诉人贾洪泷作出的奖励行为；
三、责令被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局于本判决送达之日起15日内依法重新对上诉人贾洪泷作出奖励行为。
一、二审案件受理费共100元，均由被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙继发
审判员 张极峰
审判员 魏吉锋
二Ｏ一八年九月二十六日
法官助理 慕 晟
书记员 李雪珂
值班编辑：初相钰、谢智洁
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