读者，你好：） 2019年12月26日，最高人民法院审判管理办公室主办、各高级人民法院审判管理部门协办的 第二届全国法院“百篇优秀裁判文书”活动 发布了获奖名单，近期将陆续推送其中优秀的行政、赔偿类文书，供大家学习交流。
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编辑提示：本案例中所涉及的《中华人民共和国安全生产法》已于2021年修正。
1.生产经营单位不具备安全生产条件的，安全监管部门应给予相对人一个停产停业整顿的期限，超过改正期限仍不符合安全生产条件的，安全监管部门才能报请县级以上人民政府作出责令关闭的行政处罚。即是说责令停产停业整顿是作出责令关闭行政处罚的前置程序。如安全监管部门在作出行政处罚前未履行该前置程序，则属违反法定程序。责令整改程序则不是责令关闭决定的法定前置程序。2.行政机关向当事人作出了责令限期整改文书，该文书作出并送达后即发生法律效力，对当事人产生拘束力。当事人基于该文书对其设定的义务提出延期的申请。若相关法律、法规并未对所涉行政行为是否准予延期行为作出明确规定，是否准予延期属于行政机关在行政执法中行使自由裁量权的范畴。上诉人（一审原告）重庆市军耀化工产品有限公司，住所地重庆市璧山区健龙镇弥勒村5组。
委托代理人范珈铭，中豪律师集团（重庆）事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市璧山区人民政府，住所地重庆市璧山区璧城街道解放路44号。委托代理人廖晓晨，重庆市璧山区人民政府法制办工作人员。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。重庆市军耀化工产品有限公司（以下简称军耀公司）诉重庆市璧山区人民政府（以下简称璧山区政府）、重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）安全生产行政处罚及行政复议一案，不服重庆市第一中级人民法院(2017)渝01行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，2018年4月12日，本院就本案的中止审理事宜告知双方当事人，双方当事人对本案的中止审理均无异议。本院于2018年6月7日恢复并公开开庭审理，上诉人军耀公司委托代理人任远，被上诉人璧山区政府委托代理人廖晓晨、张宁，被上诉人重庆市政府代理人王爱华到庭参加诉讼。璧山区政府副区长万永生以行政机关负责人身份出庭应诉。现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年6月21日，军耀公司向璧山区安监局提交《整改申请》及附件《整改方案》，《整改申请》载明，自”5.29”爆炸事故以来，军耀公司进行了反思，为了更好的管理企业，消除一切安全隐患，申请璧山区安监局对其提出的《整改方案》审核批准；《整改方案》共计1页，列明了8项整改措施。2015年7月9日，璧山区安监局组织重庆市化工研究院专家及其他相关人员对军耀公司进行现场检查，并制作了《现场检查记录》对检查情况进行了记录，军耀公司法定代表人张萍对检查情况予以确认并签名。同日，重庆市化工研究院作出《重庆市化工研究院关于重庆市军耀化工产品有限公司安全诊断检查报告》，列明军耀公司存在13项主要问题，诊断检查结论为：鉴于该公司多数自建仓库未经正规设计，私自扩建，且存在的安全问题较多，安全隐患较大，其经营储存条件已不具备《中华人民共和国安全生产法》和有关法律、行政法规及国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，建议企业应委托有资质的设计单位进行设计，严格按照安全设施”三同时”进行整改，整改完成必须经验收合格后方可投入储存经营。同日，璧山区安监局对军耀公司作出（璧山）安监管责改〔2015〕危15号《责令限期整改指令书》，责令军耀公司对检查中存在的13项问题于2015年12月9日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚；由此造成事故的，依法追究有关人员的责任，并告知军耀公司依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
2015年7月10日，璧山区安监局作出《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改方案的回复》，该回复载明：对军耀公司报来的《整改申请》及《整改方案》已收悉，经审查专家组明确认定你公司整改方案不可行。经7月9日的现场安全检查，专家组形成了《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案审查及现场安全检查意见》，请严格按照专家组检查意见，针对存在的安全隐患问题，委托聘请有资质的设计单位帮助制定切实可行的整改方案，并报我局审查备案。2015年11月30日，军耀公司向璧山区安监局提交了《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案报告书》以及由重庆化工设计研究院制作的总平面布置图等整改设计图。2015年12月4日，璧山区安监局作出《关于重庆市军耀化工产品有限公司整改方案图纸的回复》载明：你公司2015年11月30日递交的《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案报告》及整改设计图已收悉。经专家审核论证认为，你们提供的整改方案和设计图纸不符合《石油库设计规范》（GB50074-2014）的要求，为此，我局不同意该整改方案及设计图。2015年11月30日，军耀公司向璧山区安监局提交《申请书》，申请璧山区安监局延期验收。2015年12月4日，璧山区安监局对军耀公司作出《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改延期申请的回复》，告知了军耀公司不予同意延期及理由并要求军耀公司做好整改复查准备工作及将于2015年12月9日到军耀公司处进行复查。2015年12月9日，璧山区安监局对军耀公司的整改情况进行复查后，作出（璧山）安监局复查〔2015〕危15号《整改复查意见书》，提出：”复查当日：第1项进行了整改设计，但不符合相关的规范要求。第2项至第13项未进行整改”。军耀公司法定代表人张萍在该复查意见书上签字确认。2015年12月11日，璧山区安监局对军耀公司安全生产隐患未落实整改措施进行立案调查。2015年12月20日，璧山区安监局对军耀公司进行了勘验检查，并制作了（璧山）安监管勘〔2015〕危1号《勘验笔录》。军耀公司安全生产工作负责人夏云沛在当事人签名处签字确认。2015年12月22日，璧山区安监局对军耀公司未落实整改措施行政处罚案进行集体讨论。2015年12月23日，璧山区安监局对军耀公司分别作出并送达了（璧山）安监管罚告〔2015〕危1号《行政处罚告知书》和（璧山）安监管罚告〔2015〕危1号《听证告知书》，告知了军耀公司拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知了军耀公司依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。军耀公司未申请听证。2016年1月4日，璧山区安监局对军耀公司作出并于2016年1月5日送达了（璧山）安监管罚〔2015〕危1号《行政处罚决定书》（单位）。决定对军耀公司”停产停业整顿三个月，并处罚款人民币壹拾伍万元整”，并告知军耀公司申请行政复议和提起行政诉讼的权利。军耀公司未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2016年4月18日，璧山区安监局对军耀公司整改情况进行复查后，作出（璧山区）安监管复查〔2016〕危5号《整改复查意见书》，提出”复查当日：（璧山）安监管责改〔2015〕危15号责令整改的第1-13项内容未整改”。军耀公司法定代表人张萍在该《复查意见书》上签字，并手书意见为：”本次为什么没整改的原因是：重庆化工设计院设计的图纸区安监局不同意，而且同时安监局又向区政府申请关闭我们，所以我们就没有整改”。2016年5月10日和2016年7月15日，璧山区安监局分别向璧山区政府提交请示，报请璧山区政府对军耀公司下达关闭决定，实施关闭。2016年7月26日，璧山区政府对军耀公司作出璧山府〔2016〕77号《重庆市璧山区人民政府行政处罚听证告知书》和璧山府〔2016〕76号《重庆市璧山区人民政府行政处罚告知书》,告知了军耀公司拟对其作出关闭行政处罚的事实、理由及依据，并告知了军耀公司依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。2016年7月28日，军耀公司向璧山区政府提出申辩并申请听证。次日，璧山区政府作出《行政处罚听证受理通知书》决定对军耀公司提出的听证申请予以受理。2016年8月9日，璧山区政府作出《重庆市璧山区人民政府听证会通知书》，告知军耀公司告定于2016年8月19日举行听证会及其他相关注意事项。2016年8月19日，璧山区政府举行听证会，对军耀公司争议的相关事项进行了听证，军耀公司法定代表人张萍及军耀公司安全负责人夏云沛参加了听证会。2016年9月28日，璧山区政府对军耀公司作出并送达了《关闭决定》，以军耀公司生产经营条件不符合《中华人民共和国安全生产法》有关规定，经璧山区安监局责令限期整改、停产停业整顿后仍不具备《石油库设计规范》、《建筑设计防火规范》等法律法规和相关规范要求的安全生产条件为由，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条、第一百一十条规定，决定对军耀公司实施关闭，用于生产经营的相关设施设备由军耀公司自行撤除。并告知军耀公司申请行政复议和提起行政诉讼的权利。军耀公司不服璧山区政府作出的《关闭决定》，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2016年12月27日作出渝府复〔2016〕766号《行政复议决定书》，决定维持璧山区政府作出的《关闭决定》。军耀公司仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销璧山区政府作出的《关闭决定》及重庆市政府作出的《行政复议决定书》。另查明，璧山区安监局与重庆市化工研究院于2015年5月28日签订《安全管理技术咨询服务协议》，期限为2015年6月1日至2016年5月31日。朱进、邓勋民系重庆市人民政府安全生产委员会聘请的市政府第三届安全生产专家组专家。重庆市化工研究院资质等级为甲级，业务范围包括：石油加工业，化工原料，燃气生产及供应业，炼焦业等。还查明，重庆市政府于2017年4月10日作出渝府复〔2016〕766号《行政复议补正通知书》载明：”《行政复议决定书》（渝府复〔2016〕766号）中第10页第7行《中华人民共和国行政复议法实施条例》应为《中华人民共和国行政复议法》”。军耀公司于本案庭审中认可系重庆市政府的笔误，对行政复议决定的职权依据和法律依据均无异议。一审法院经审理认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条的规定：”本法规定的行政处罚，由安全监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定”。璧山区政府系县级以上人民政府，具有作出本案所诉《关闭决定》的法定职权，且军耀公司对璧山区政府的职权依据并无异议，一审法院予以确认。根据《中华人民共和国安全生产法》第一条、第三条、第四条的规定，军耀公司作为危化品生产经营单位，必须特别注重加强安全生产工作，防止安全事故的发生，安全生产与人民群众的生命财产安全息息相关，一旦发生安全事故，后果不堪设想。本案中，璧山区安监局作为安全生产监督管理部门于2015年7月9日对军耀公司经营储存场所进行了现场检查，发现军耀公司存在多数自建仓库未经正规设计、私自扩建等多达13处安全隐患问题，立即下达了责令限期整改指令书。军耀公司于2015年11月30递交的整改方案及设计图，经专家审查仍不符合安全生产条件。璧山区安监局于2015年12月9日进行复查，发现军耀公司仅对第1项进行了整改设计，但不符合相关的规范要求，第2-13项均未进行整改。随后，璧山区安监局对军耀公司处以责令停产停业整顿三个月，并处罚款人民币壹拾五万元整的行政处罚，军耀公司对安监局作出的处罚决定并未申请行政复议或提起行政诉讼。由于军耀公司经停产停业整顿仍不具备安全生产条件，璧山区政府拟对其予以关闭。为保障军耀公司合法权利，璧山区政府举行了公开听证会，军耀公司法定代表人张萍在听证会中亦明确承认璧山区安监局要求其重新设计后，就没有再进行任何整改。故璧山区政府于2016年9月28日作出的《关闭决定》认定军耀公司停产停业整顿后仍不具备安全生产条件事实清楚，其作出的《关闭决定》程序合法。关于原军耀公司提出其无法整改是因为璧山区安监局以责令整改时并未提出的《石油库设计规范》对其设计进行要求,并非军耀公司的原因所致的诉讼理由。一审法院认为，《石油库设计规范》系较《建筑设计防火规范》更为专业、严格的国家规范，军耀公司的储存经营场所主要储存甲苯、混苯、甲醇等危险化学品，经专家审查认定其火灾危险类别为甲B类，应独立存储，故设计标准应当依据《石油库设计规范》。军耀公司至迟于2015年12月4日已经明确知晓其应当依据《石油库设计规范》进行设计，但军耀公司于2016年4月18日璧山区安监局对其整改情况进行复查时，长达4个月的时间，仍然未进行任何整改，且其建筑设计亦不符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）。故军耀公司提出的该项诉讼理由并不影响璧山区政府认定其不具备安全生产条件，军耀公司以该诉讼理由要求撤销璧山区政府作出的《关闭决定》，一审法院不予支持。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市政府系璧山区政府的上一级地方人民政府，具有作出本案所涉行政复议决定的法定职权。经审查，重庆市政府的复议行为程序合法。综上所述，璧山区政府于2016年9月28日作出的《关闭决定》证据确凿，符合法定程序，适用法律法规正确；重庆市政府于2016年12月27日作出的《复议决定书》程序合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回重庆市军耀化工产品有限公司的诉讼请求；本案案件受理费50元，由军耀公司负担。上诉人军耀公司上诉称：1.一审法院没有采信军耀公司提交的整改方案的设计合同、设计单位的工程资质证书和企业信用信息报告三份证据错误；2.一审法院遗漏2016年4月军耀公司补充提交整改图纸这一事实；3.璧山区安监局对军耀公司库房进行检查后，向军耀公司下达了《责令限期整改指令书》，不论是现场安全检查还是整改方案审查意见，璧山区安监局均是要求军耀公司按照建筑防火设计标准制作防火间距整改方案，在军耀公司向璧山区安监局提交了《整改方案报告》和相关整改设计图及相关材料后，璧山区安监局却以军耀公司的整改方案不符合石油库设计规范的理由否决了军耀公司提交的整改方案报告，并在之后不接受军耀公司新的整改方案报告，导致军耀公司无法实际实施整改。璧山区安监局的滥用职权行为导致军耀公司无法在停产停业整顿期间完成整改，过错不在军耀公司一方，璧山区政府据此作出责令关闭决定是错误的。请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被诉的《关闭决定》和《复议决定书》。被上诉人璧山区政府答辩称：1.壁山安监局对设计图审查时提到《石油库设计规范》是因为军耀公司2015年11月30日提供的总平面图未说明设计依据，因此无法判定该建筑物防火间距符合什么标准和规范要求。同时，根据军耀公司生产经营实际和储存产品安全性、危险性等特点，军耀公司更适合用《石油库设计规范》（GB50074-2014），该规范明确将液体化工品纳入该规范的适用范围，解决了以往液化工产品没有适用规范的问题。同时，军耀公司应委托有资质的设计单位进行相关设计，有资质的设计单位根据企业实际情况进行设计时，必然会参考现行国家新规范进行设计。且，军耀公司提交的整改方案有四项也不符合《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)。2.军耀公司在整改即将到期时才向璧山安监局提交延期申请和整改方案附整改设计图，整改设计图无设计单位的资质证明、无总平面图设计说明、无消防给水设计说明，设计图纸零散、无系统性，设计图纸未说明其参照设计的行业标准，无法确定其合规性。璧山安监局根据专家对整改方案的审查意见书面回复军耀公司，认为该整改方案不具有可行性，故不同意该整改方案和设计图，并无不当。对其延期申请，因为没有出现法定的可以延期的事由，璧山安监局没有批准也无不当。3.璧山安监局出具的《责令限期整改指令书》中需要整改的13项要求中，只有部分需要璧山安监局的批准方能整改，部分不需要璧山安监局的批准可以自行整改，但是军耀公司对可以自行整改的部分也没有整改。综上，军耀公司违法事实清楚，璧山区政府对军耀公司处以责令关闭的行政处罚程序合法，符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人重庆市政府答辩称：1.军耀公司不服涉案《关闭决定》，于2016年11月1日向重庆市政府申请行政复议。2016年12月27日，重庆市政府作出《复议决定书》，决定维持璧山区政府作出的《关闭决定》，程序合法。一审法院根据庭审查明的事实，认定璧山区政府于2016年9月28日作出的《关闭决定》证据确凿，符合法定程序，适用法律正确，判决驳回军耀公司的请求正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。璧山区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：拟证明军耀公司生产经营条件不符合法律法规和有关规范的要求，存在重大安全隐患，不具备安全生产条件。2．重庆市化工研究院关于重庆市军耀化工产品有限公司安全诊断检查报告（2015年7月9日）；拟证明经璧山区安监局委托具有法定资质的机构对军耀公司安全生产条件进行诊断检查，发现军耀公司安全生产条件存在13方面重大安全隐患，其经营储存条件已不具备《安全生产法》和有关法律、行政法规及国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。3．（璧山）安监管责改〔2015〕危15号《责令限期整改指令书》（2015年7月9日）；拟证明璧山区安监局依据专家意见，向军耀公司下达限期整改指令，并明确要求军耀公司于2015年12月9日前完成整改任务，达到有关法律、法规规章和标准规定的要求，逾期不整改或者达不到要求的，依法给予行政处罚。4．重庆军耀化工产品有限公司整改申请、整改方案（2015年6月21日）和璧山区安监局关于整改方案的回复（2015年7月10日）；拟证明经璧山区安监局确认，军耀公司在整改期间，无视整改期间不得生产经营的限制，擅自经营危险化学物品，且转移危险化学品储存地点，逃避监管的违法事实。6．《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改方案图纸的回复》（2015年12月4日）、《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案图纸审查意见》（2015年12月2日）和《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案报告书》及申请图纸（2015年11月30日）；拟证明经专家组确认，图纸设计说明中，没有说明该总图布置的设计依据，无法判断该设计总图的符合性；总图显示军耀公司储存的危险化学品主要为二甲苯、混苯、甲醇，依据《石油库设计规范》（GB50074-2014），其火灾危险类别为甲B类，这些易燃液体化学品独立储存，其设计标准应依据《石油库设计规范》（GB50074-2014），从图上标注的建构筑物防火间距、道路间距看，明显不符合《石油库设计规范》（GB50074-2014）的相关要求。因此，璧山区安监局批复不同意该整改方案及设计图。7．《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改延期申请的回复》（2015年12月4日）和军耀公司《申请书》（2015年11月30日）；拟证明军耀公司在不具备延期整改的法定条件和未出现不可抗力因素，且在整改期限即将届满和根本未实施整改的情况下，不符合延期整改的法定条件，因而璧山区安监局不同意延期整改。8．（璧山）安监管复查〔2015〕危15号《整改复查意见书》（2015年12月9日）、照片30张；拟证明经璧山区安监局现场复查确认，军耀公司在指令整改期限内未实施整改的事实。9．（璧山）安监管勘〔2015〕危1号《勘验笔录》（2015年12月20日）；拟证明在军耀公司限期整改期限届满之后，璧山区安监局邀请专家组成员对军耀公司安全生产条件现状进行现场勘验，其勘验结果为军耀公司的安全生产条件不符合法律法规和有关规范要求的事实成立。10．（璧山）安监管立2015危1号《立案审批表》和《行政处罚集体讨论记录》（2015年12月22日）；拟证明璧山区安监局拟对军耀公司的违法行为实施行政处罚予以立案，并对其违法行为进行了认真讨论，认定其存在违法行为。11．（璧山）安监管罚告〔2015〕危1号《行政处罚告知书》（单位）（2015年12月23日）；拟证明璧山区安监局指令军耀公司限期整改后，军耀公司拒绝整改，为此，璧山区安监局依法拟对军耀公司作出责令停产停业整顿3个月，并处罚款人民币15万元的行政处罚。12．（璧山）安监管罚告〔2015〕危1-1号《行政处罚告知书》（个人）（2015年12月23日）；拟证明璧山区安监局指令军耀公司限期整改后，军耀公司拒绝整改，为此，璧山区安监局依法拟对军耀公司公司负有安全生产管理责任的责任人夏云沛作出罚款人民币3.5万元的行政处罚。13．（璧山）安监管听告〔2015〕危1号《听证告知书》（单位）（2015年12月23日）；拟证明璧山区安监局告知军耀公司有权依法申请听证的权利。14．（璧山）安监管听告〔2015〕危1-1号《听证告知书》（个人）（2015年12月23日）；拟证明璧山区安监局告知军耀公司安全负责人夏云沛有权依法申请听证的权利。15．（璧山）安监管罚〔2015〕危1号《行政处罚决定书》（单位）（2016年1月4日）；拟证明璧山区安监局依法对军耀公司作出责令停产停业整顿3个月，并处罚款人民币15万元的行政处罚，同时告知其依法享有行政复议或行政诉讼的权利。16．（璧山）安监管罚〔2015〕危1-1号《行政处罚告知书》（个人）（2016年1月4日）；拟证明璧山区安监局对军耀公司安全负责人夏云沛依法作出罚款人民币3.5万元的行政处罚，同时告知其依法享有行政复议或行政诉讼的权利。17．（璧山区）安监管复查〔2016〕危5号《整改复查意见书》（2016年4月18日）；拟证明经璧山区安监局执法人员对军耀公司生产经营现场安全生产条件再次进行复查，发现军耀公司根本未实施任何整改，其安全生产条件不符合《安全生产法》和行政法规、有关规范要求，存在重大安全隐患，不具备安全生产条件。18．（璧山）安监管罚〔2015〕危1号《文书送达回执》；拟证明璧山区安监局依照法定程序向军耀公司送达了各种法律文书，其收集证据程序、处罚程序均符合法律规定。19．《安全管理技术咨询服务协议》和单位、相关人员资质资格资料；拟证明璧山区安监局依法聘请具有资质的咨询单位--重庆市化工研究院，对军耀公司安全生产经营条件是否符合法律法规规定和是否满足国家有关规范要求提供专家咨询意见，其咨询单位、咨询专家均符合法律规定的资质（资格）条件，其咨询意见合法有效。20．璧山府〔2016〕76号《重庆市璧山区人民政府行政处罚告知书》（2016年7月26日）；拟证明璧山区政府在对军耀公司实施行政处罚之前依法履行了告知义务，其行政处罚程序具有合法性。21．璧山府〔2016〕77号《重庆市璧山区人民政府行政处罚听证告知书》（2016年7月26日）；拟证明璧山区政府在对军耀公司实施行政处罚之前依法履行了告知其依法享有听证的权利，其行政处罚程序具有合法性。22．《听证申请》、《申辩申请》和《申辩书》及其附件；拟证明军耀公司在法定期限内依法提出听证申请、陈述和申辩，其合法权益受到保障。23．重庆市璧山区人民政府行政处罚听证受理通知书（2016年7月29日）、重庆市璧山区人民政府听证会通知书、听证笔录；拟证明璧山区政府依法保障军耀公司陈述权、申辩权和听证权，并按时举行听证会，其行政处罚程序合法。24．关于《申辩书》提及标准使用前后矛盾的说明（2016年8月8日）；拟证明军耀公司应当适用《石油库设计规范》（GB50074-2014）。拟证明璧山区安监局在行政处罚过程中，严格按照有关规定送达有关法律文书，其行政处罚程序具有合法性。26．璧山府罚〔2016〕1号《重庆市璧山人民政府关于对重庆市军耀化工产品有限公司实施关闭的决定》（2016年9月28日）；拟证明璧山区政府依据《安全生产法》第108条、第110条规定，决定对军耀公司实施关闭，并告知其依法享有的诉权。27．渝府复〔2016〕766号《重庆市人民政府行政复议决定书》（2016年12月27日）；拟证明璧山区政府作出的关闭军耀公司的行政处罚，经重庆市政府复议后，重庆市政府依法维持了璧山区政府关于关闭军耀公司的决定。《中华人民共和国安全生产法》第八条、第九条、第十七条、第一百零八条、第一百一十条规定。重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：2．渝府复〔2016〕766号行政复议答复通知书、送达回证及邮递凭证；3．渝府复〔2016〕766号《重庆市人民政府行政复议决定书》、送达回证及邮递凭证。拟证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。4．渝府复〔2016〕766号《重庆市人民政府行政复议补正通知书》及邮递凭证。拟证明重庆市政府对渝府复〔2016〕766号《行政复议决定书》中的”实施条例”的笔误进行了补正，且已经于2017年4月13日向军耀公司邮递送达。职权依据及法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第三十一条规定。军耀公司在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1．璧山府罚〔2016〕1号《重庆市璧山人民政府关于对重庆市军耀化工产品有限公司实施关闭的决定》；2．渝府复〔2016〕766号《重庆市人民政府行政复议决定书》。证据1-2拟证明本案的涉诉具体行政行为情况和涉诉具体行政行为是以《石油库设计规范》、《建筑设计防火规范》为依据，作出的关闭决定，并说明本案涉诉复议决定情况。3．《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改方案的回复》及《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案审查及现场安全检查意见》；4．《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改方案图纸的回复》；5．《重庆市璧山区安全生产监督管理局关于重庆市军耀化工产品有限公司整改延期申请的回复》。证据3-5拟证明，在2015年7月，由璧山区安监局聘请专家论证后，出具了现场安全检查意见。在现场安全检查意见中列明了需要按照GB50016-2014规范进行整改的问题；在军耀公司提交整改方案图纸后，璧山区安监局以军耀公司提交的整改方案图纸不符合2015年7月安全检查意见中没有列明的GB50074-2014为由，不同意该整改方案；在璧山区安监局不同意整改方案后，军耀公司申请整改延期，被璧山区安监局拒绝的事实。6．重庆市大渡口区智慧化工有限公司璧山丁家分公司（原丁家化工原料经营部）申报资料及申报资料若干；7．渝璧安经（乙）字〔2010〕0001《危险化学品经营许可证》；9．《石油库设计规范》（GB50074-2002）。证据6-9拟证明，智慧化工有限公司（原丁家化工原料经营部）就是军耀公司的前身。事故发生前，安监部门认可军耀公司依据建筑设计防火规范设计库区；安全评价机构从专业角度认可建筑设计防火规范作为军耀公司库区的安全设计规范；军耀公司2006年建设库区时，2003年版本石油库设计规范已经施行，安监部门没有要求军耀公司适用该石油库设计规范，认可军耀公司依据建筑设计防火规范设计库区符合要求。璧山区政府以军耀公司未依据石油库设计规范指定方案为由否定军耀公司的整改方案是不合理的。证据10-14拟证明，军耀公司严格依照整改指令书要求委托了重庆化工设计研究院有限公司制定整改方案；重庆化工设计研究院和安监部门委托审查单位系同一系统下的单位，具备相应的专业资质；璧山区政府安监部门以未适用石油库设计规范为由否决原整改方案后，军耀公司又按其该规范制订了整改方案。军耀公司一直积极履行整改义务，系璧山区政府原因导致军耀公司无法实际整改。15、非公司企业法人改制登记申请书、名称变更核准通知书、准予变更登记通知书。证据15拟证明设计单位的名称变化情况，重庆化工设计研究院在2016年5月被九龙坡工商局核准变更名称为重庆化工设计研究院有限公司。经庭前证据交换及庭审质证，军耀公司对璧山区政府举示的证据1-27的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到其证明目的，具体异议为：证据2-3，在2015年7月璧山区安监局委托专家进行检查时及检查之后，璧山区安监局对军耀公司安全生产条件存在问题及整改应当依据的规范进行了固定及明确，在整改指令中明确要求”严格按照检查意见整改”，但是在整改应当依据的规范中不包括《石油库设计规范》（GB50074-2014）；证据5，能充分显示军耀公司存档的100多吨货物系在璧山区安监局下令整改前存放的；证据6，璧山区安监局不同意军耀公司的整改方案原因是其认为军耀公司的整改方案不符合《石油库设计规范》，但在整改指令书和检查报告中，均没有任何涉及《石油库设计规范》之处，故军耀公司依据整改指令和检查报告联系了专业设计机构进行设计，形成整改方案报璧山区安监局后，璧山区安监局以整改指令书和检查报告之外的理由，否决了整改方案。璧山区安监局此处存在程序性错误，其额外要求军耀公司按《石油库设计规范》进行整改，应当出具相应整改指令书并指定新的整改期限；证据7，璧山区安监局以整改指令外的理由否决整改方案后，军耀公司又根据璧山区安监局新的整改理由提供了整改方案的情况，但璧山区安监局对新的方案拒绝审查且不同意延期整改，故至今未能整改的原因是璧山区安监局在提出新的整改意见后，没有指定新的整改期限，且拒绝审查军耀公司根据璧山区安监局新整改意见修改的整改方案；证据8-27，璧山区安监局在提出新的整改意见后，没有指定新的整改期限，且拒绝审查军耀公司根据璧山区安监局新整改意见修改的整改方案，导致军耀公司无法投入整改的事实，致使证据8-27均建立在璧山区安监局强制整改存在程序违法的基础上，故无法证明未能整改的原因是由军耀公司造成的；证据10-17、20-23、25-27，璧山区安监局和璧山区政府系以第一次整改指令和检查报告为基础，此中没有涉及《石油库设计规范》的相关内容，也可以证明璧山区安监局按照《石油库设计规范》否决军耀公司整改方案属于错误决定，没有得到后续区、市政府的支持；证据24，在第一次整改指令中，并未涉及石油库设计规范的任何内容，故即使要按照石油库设计规范进行整改，也应当另行作出整改指令并给予整改期限，但璧山区安监局并未给予新的整改期限，并以旧整改期限到期为由拒绝审查军耀公司要求设计公司按照石油库设计规范重新设计的整改方案，属于执法错误。在璧山区安监局和璧山区政府的行政处罚和听证告知书中，列明的整改规范也未包括石油库设计规范，故该证据不能证明璧山区安监局在整改执法过程中不存在错误。重庆市政府对璧山区政府举示的证据及依据的真实性、关联性、合法性均无异议。军耀公司对重庆市政府举示的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，认可行政复议决定程序的合法性，对复议的实质性维持结论有异议；军耀公司对重庆市政府作出行政复议决定的职权依据、法律依据无异议。璧山区政府对重庆市政府举示的证据及依据的真实性、关联性、合法性均无异议。璧山区政府对军耀公司举示的证据1-7、证据9的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到其证明目的，具体异议为：对证据6，认为原丁家化工原料经营部的申报资料及危化品经营许可证系根据当时情况所作批复，并不意味着在检查验收时仍按照当时的建设的申报进行检查验收；对证据7，此许可证系根据当时特定条件颁发的，并不能证明在关闭时该许可证具备的条件能够满足关闭时国家对危化行业监管要求，该许可证有效期也至2016年8月5日届满；对证据9，此规范在2014年再次进行了修正，国家出于对安全生产的管理需要，对危化行业的要求规范逐步趋于严格，军耀公司应当遵守国家相关规范，满足国家的要求。证据8、10-12系军耀公司未在行政程序中向璧山区安监局提供的证据，上述证据璧山区政府无法确认，且达不到军耀公司的证明目的，具体异议为：证据8，军耀公司在行政程序中未向璧山区安监局提供，且该报告是基于国家在2012年对危化行业的监管要求的特定条件下做出的，并不能证明该报告可以适用于任何期限；证据10-12，因军耀公司在行政程序中未向璧山区安监局提供，故璧山区安监局和专家组在审查时才认为军耀公司提供的整改方案不符合法律法规相关规范的要求。璧山区政府对军耀公司举示的证据13-14的真实性、合法性、关联性不予认可，达不到其证明目的，因该方案缺乏相应的设计单位资质资格，且相关配套资料不符合法定要求，在璧山区安监局和专家组审核时才未同意其方案。重庆市政府对军耀公司举示的证据6-14的关联性不予认可，本案市政府行政复议审查重点不是璧山区安监局的行政处罚，而是璧山区政府作的《关闭决定》，其他质证意见与璧山区政府相同。经审查，一审法院对上述证据认证如下：军耀公司举示的证据1-5与本案有关联、内容客观真实、收集程序合法，依法予以采信；证据6并非军耀公司的申报审批材料，与本案无关，且不能达到其证明目的，对该证据不予采信；证据7、8并不能反映2015年军耀公司的生产经营条件，与本案并无直接关联性，且不能达到其证明目的，对该证据不予采信；证据9系国家颁布的国家标准，但不能达到军耀公司拟证明安监部门认可其依据建筑设计防火规范设计库区符合要求的证明目的；证据10-12系军耀公司在行政程序中未提交的证据，且军耀公司举示的该组证据不能证明设计单位重庆化工设计研究院有限公司具有相应的设计资质，璧山区政府亦对该组证据有异议，对该证据不予采信；证据13-14，因军耀公司举示的证据不能证明设计单位重庆化工设计研究院有限公司具有相应的设计资质，璧山区政府亦对该组证据有异议，对该证据不予采信；证据15与本案不具有直接关联性，且该证据也不能证明重庆化工设计研究院有限公司具有相应的设计资质，对该证据不予采信。璧山区政府、重庆市政府举示的证据与本案有关联，来源合法且内容真实，且军耀公司对上述证据三性并无异议，依法予以采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审中，璧山区政府向本院提交《总平面图专家审查意见》，拟证明军耀公司在整改方案中提交的总平面布置图设计中既存在不符合《建筑设计防火规范》的情况，也存在不符合《石油库设计规范》的情况。军耀公司质证认为该份证据是一审结束后才形成的专家意见，且无专家资质证明，不认可其真实性、合法性、关联性。重庆市政府对该份证据的真实性、合法性、关联性无异议。经审查，璧山区政府向本院提交《总平面图专家审查意见》与证明本案军耀公司的整改方案是否符合《建筑设计防火规范》的事实有关，虽然其是在二审中提交，但是这份证据是专家对当时审查意见的补充说明，能够补充证明2015年11月30日军耀公司向璧山区安监局提交的《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案报告书》以及由重庆化工设计研究院制作的总平面布置图等整改设计图是否符合《建筑设计防火规范》的有关要求，可以用于证明案件的相关事实，本院对这份证据的真实性、合法性、关联性予以确认并对这份证据予以采信。本院二审另查明，针对2015年11月30日军耀公司向璧山区安监局提交的重庆化工设计研究院制作的总平面布置图中,璧山区政府向本院提交的《总平面图专家审查意见》载明：1）二甲苯、甲醇罐区的生产火灾危险类别依据GB50016-2014表3.1.1的规定,应为甲类,而该设计类别为乙类。2)混苯即为混合苯,工业商品混合苯的主要成份为苯、甲苯和甲苯,依据GB50016-2014表3.1.1的规定,应为甲类,而该设计为丙类。3）二丁酯即邻苯二甲酸二丁酯,为可燃液体,依据GB50016-2014表3.1.1的规定,应为丙类,而该设计类别为丁类。4）按照该设计总图明确的生产火灾危险类别来判定其设计的建(构)筑防火间距的符合性:（1)依据GB50016-2014表4.2.2,甲、乙类半地下式液体固定顶储罐间的防火间距为0.5D(储罐直径),甲醇储罐直径(D)为5m罐间距应为2.5m,而总图中甲醇罐间防火间距为2m。(2)总图中未标注消防道路或厂区道路。根据GB50016-2014表4.2.9规定,甲、乙类液体储罐与厂内主要道路路边为15m、次要道路路边为10m,丙类液体储罐与厂内主要道路路边为10m、次要道路路边为5m。而精甲醇罐区与二丁酯储罐的间距仅有13.15m,明显不满足乙类罐区与厂区主要道路路边15m的要求。该总平面图设计不符合《建筑设计防火规范》的有关要求。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条、第一百一十条的规定，生产经营单位不具备有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府予以关闭，据此，璧山区政府具有作出被诉责令关闭决定的法定职权。
本案中，璧山区安监局于2015年7月9日对军耀公司经营储存场所进行了现场检查，发现军耀公司存在自建仓库未经正规设计、私自扩建等13处安全隐患问题，当日即下达了责令限期整改指令书。军耀公司于2015年11月30递交的整改方案及设计图，经专家审查不符合安全生产设计。璧山区安监局于2015年12月9日进行复查，发现军耀公司没有按照责令限期整改指令书的要求进行整改。随后，璧山区安监局对军耀公司处以责令停产停业整顿三个月，并处罚款人民币壹拾伍万元整的行政处罚，经停产停业整顿三个月后，军耀公司仍不具备安全生产条件，璧山区政府对军耀公司作出《关闭决定》认定事实清楚。璧山安监局已经依法对军耀公司作出责令停产停业整顿3个月的行政处罚，军耀公司对该行政处罚既没有复议、也未诉讼，璧山安监局履行了作出责令关闭决定的前置程序。璧山区政府对军耀公司作出被诉《关闭决定》程序中向其送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书,告知了军耀公司拟对其作出关闭行政处罚的事实、理由及依据，并告知了军耀公司依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。并受理军耀公司的听证申请依法举行听证会，对军耀公司争议的相关事项进行了听证。被诉《关闭决定》亦经过璧山区政府常务会议集体讨论决定。综上，璧山区政府作出的被诉《关闭决定》履行了停产停业整顿、调查、告知、决定等程序，程序合法。综上，璧山区政府根据所调查的事实认定军耀公司在停产停业整顿后仍未达到安全生产的条件，作出了责令关闭的行政处罚决定，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确。关于军耀公司所称，璧山区安监局以整改指令书和检查报告之外的理由，否决了整改方案导致其无法整改，责令关闭程序违法。首先，军耀公司作为危化品生产经营单位，其储存经营场所主要储存甲苯、混苯、甲醇等危险化学品，上述产品属于重点监管的危险化学品。在军耀公司向璧山区安监局提交的总平面布置图等整改设计图中未说明设计依据，专家根据其经营危险化学品的生产经营情况判定其设计标准应当依据《石油库设计规范》（GB50074-2014）的要求进行设计，认为其提供的整改方案和设计图纸不符合《石油库设计规范》（GB50074-2014）的要求，璧山安监局据此不同意军耀公司的整改方案并无不当。其次，根据二审中，璧山区政府向本院提交《总平面图专家审查意见》载明，2015年11月30日军耀公司向璧山区安监局提交的《重庆市军耀化工产品有限公司整改方案报告书》以及由重庆化工设计研究院制作的总平面布置图等整改设计图亦不符合《责令限期整改指令书》中按照《建筑设计防火规范》设计的有关要求。最后，从《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定来看，生产经营单位不具备安全生产条件的，安全监管部门应给予相对人一个停产停业整顿的期限，超过改正期限仍不符合安全生产条件的，安全监管部门才能报请县级以上人民政府作出责令关闭的行政处罚。即是说责令停产停业整顿是作出责令关闭行政处罚的前置程序。如安全监管部门在作出行政处罚前未履行该前置程序，则属违反法定程序。责令整改程序不是责令关闭决定的法定前置程序，即使璧山安监局在责令整改程序中不同意军耀公司的整改方案的规范依据与《责令限期整改指令书》中的规范依据不一致，军耀公司至迟于2015年12月4日已经明确知晓其应当依据《石油库设计规范》进行设计，其在之后的停产停业整顿期间，军耀公司有3个月的期限可以整改，但其仍然未进行任何整改。军耀公司以璧山安监局不同意整改方案的规范依据与《责令限期整改指令书》中的依据不一致为由，来主张行政机关剥夺了其整改权利，责令关闭决定程序违法的理由不能成立。关于军耀公司所称，璧山安监局在责令整改程序中不同意军耀公司的延期申请导致被诉的《关闭决定》程序违法。璧山安监局于2015年7月9日向军耀公司下发了《责令限期整改指令书》，责令军耀公司对检查中存在的13项问题于2015年12月9日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。该整改指令书作出并送达后即发生法律效力，对军耀公司产生拘束力，军耀公司基于该指令书对其设定的义务提出延期的申请。相关法律、法规并未对本案所涉是否准予延期行为作出明确规定，是否准予延期属于行政机关在行政执法中行使自由裁量权的范畴，军耀公司于2015年11月30递交整改设计方案和图纸的同一天递交延期申请，该延期申请距验收复查到期日仅有9天，璧山安监局经审查认为并未出现整改延期的法定条件和不可抗力因素，不同意其延期申请，行使自由裁量权并无不当。军耀公司主张璧山安监局未准予延期导致责令关闭程序违法的理由不能成立。关于军耀公司所称，一审法院没有采信其提交的整改方案的设计合同、设计单位的工程资质证书和企业信用信息报告三份证据错误的上诉理由。本院认为，整改方案的设计合同、设计单位的工程资质证书和企业信用信息报告应当是军耀公司向璧山安监局提交整改方案及相关整改设计图时一并提交的材料，而军耀公司当时并没有向璧山安监局一并提交。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：”被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”根据上述规定，一审法院对军耀公司提交的整改方案的设计合同、设计单位的工程资质证书和企业信用信息报告三份证据不予采纳并无不当。关于军耀公司所称，一审遗漏2016年4月军耀公司补充提交整改图纸这一事实的上诉理由。本院认为，因一审中军耀公司并未提交相关证据证明璧山安监局收到其2016年4月补充提交整改图纸，且璧山安监局否认收到上述整改图纸，一审法院对军耀公司主张2016年4月补充提交整改图纸这一事实不予认定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。军耀公司的上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人重庆市军耀化工产品有限公司负担。审判长 谭秋勤
审判员 乐 敏
审判员 王 乐
二Ｏ一八年六月二十一日
书记员 李小燕
值班编辑：初相钰、谢智洁
审核：薛政
策划、设计：黄琳娜