动用航权，制裁香港？漫谈美国与香港航权协定的前世今生

最近半年来，美国针对香港相继通过包括《香港人权与民主法案》与《香港自治法》（待总统签署或否决）两项法案，川普也在多个场合宣称将启动取消给予香港差别与特殊待遇的政策豁免程序。由于法案到具体措施仍需要一段时间，但在现实双边关系高度紧张的背景下，可以预见的是，中美双方针对香港问题的博弈较量，似乎才刚刚开始。
由于香港在《基本法》下拥有单独订立航空协定的“专属外交特权”，作为国际航空枢纽，美国香港间的航权安排是否又会成为这新一轮的大国交锋中的新战场。出于未雨绸缪，再加上中美已经在“五个一”问题上的双边航班安排进行过一轮较量，今天就来探讨下美国香港间的航权话题以及一点个人的理解。1美国到底给予香港什么样的“特殊待遇”？
1992年，时任美国总统布什签署了《美国香港政策法》，该法案的主要内容是确定美国与香港在97年之后的贸易、经济及文化交流等各方面的双边关系，强调美国在97年前后应尽力维持香港的信心与繁荣，确保香港国际金融中心地位，维持美国与香港的互利关系。正是在该项法案中，确立了香港回归后，美国给予其区别于中国大陆的特殊政策。所谓的特殊待遇主要体现在以下几个方面：

单独关税区

视香港为单独关税区。美国给予香港最惠国待遇，承认香港签发的制成品原产地证书，视其为不同于中国大陆的原产地。

经贸往来

美国与香港直接谈判签订双边经济协议，双边投资条约及知识产权框架等。在限制技术出口以及港资赴美投资的审查上，美国对香港也是与中国大陆区别对待。

美元港币自由兑换

允许美元与港币自由兑换，不设上限，鼓励美企在港经营。香港金管局可利用联邦汇率维持美元兑港元汇率。

签证豁免

美国认可香港发出的护照及旅行证件，两者施行旅行免签。

民用航空安排

美国承认香港注册的船只和飞机，并直接与香港达成航空运输协议，承认香港颁发给香港航空公司的许可证，认可香港签发给美国航空承运人的特定服务证书。

教育科研

美国赋予香港富布莱特计划正式伙伴的单独地位，寻求扩大与香港在文化、教育、科学和学术研究方面的交流。目前，美国已经针对上述“特殊待遇”中的单独关税区进行了调整。最近也有声音表示港元与美挂钩的汇率机制有可能也将会被放在讨论的方案中。航空运输协定作为特殊待遇中的重要一项内容，未来将如何发展，自然也值得关注与警惕。2香港在航权上的特殊地位源于《基本法》
在回归前，作为“东方之珠”的香港，凭借着地理位置以及“自由贸易港”的政策优势，航运业从历史上一直就是香港经济的重要支撑。上世纪90年代的香港启德机场更是号称全球最为繁忙与危险的单跑道机场。

►当年经典的启德机场起降，有资格在启德机场起降，更是能够成为很多飞行员值得炫耀的功绩。

考虑到香港在航运交通上的传统优势和历史沿革，《基本法》更是在第五章“经济”中，就香港的民用航空安排单独设立了章节，制定了8条具体的规定，开宗明义地表示特区政府应提供条件和采取措施，以保持香港的国际和区域航空中心的地位。
在《基本法》133条和134条中，中央政府更是授权特区政府，除可能涉及内地的民用航空安排外，特区政府有权对外谈判、签订以及修改民用航空运输协定。可以说，在民用航权安排上，中央给予了香港最大程度的“自主裁量权”。
虽然中央最近也出台了像“开放海南第七航权”这样的航空政策性安排，但香港以及澳门的民用航空协定自主权，即使在今天看来，也是两地区别于国内其他所有城市在航空业发展上，最为重要的政策。同时也是国内其他想要打造国际航空枢纽城市所“眼馋”的巨大优势。
从某种意义上说，香港在民用航空事务上的这种独立自主权也正是“一国两制”的重要体现。截止至2018年9月，香港已经与全球68个国家与地区单独签署生效了双边的航空协定安排。这些航空协定为香港在航空上的高度繁荣扫清了很多制度性的阻碍。仅从特殊航权地位一点，也不难理解为何内地资本对在香港建立航司如此热衷。最近，即使在如今航空业萧条的大背景下，东海航空又准备在香港成立一家新航司。
3美国香港之间的航空往来历史
从历史上看，香港与美国之间的定期民航客运班机最早可追溯至1937年，当时美国泛美航空就设立了香港与美国加州之间的客运及货运服务。两地之间的航空联系更是跨越了快一个世纪的时间。92年的《美国香港政策法》颁布后，针对香港回归，美国就紧锣密鼓地开始与香港进行民用航权安排的谈判。双方在95年9月以备忘录的形式确立了框架性的航权开放政策，并在1997年7月4日正式签署了双边的民用航空协定。

►1997年美国与香港签署的双边航权协定

当年，在美国香港航线上一共有11家航司提供客货运服务，全年共运输超过120万旅客。要知道，2016年，中美之间的全年客运量也刚刚突破了700万，香港仅仅作为一个城市，在20年前就在美国航线超过了百万的客运量。这些历史背景，也是在分析和理解目前香港社会所不容忽视的现实。
双方现行的航权安排则是2002年10月在外交部驻港特派员公署见证下，签署的修订版本。根据02年的双边协定，双方全面开放了第三和第四航权的航线安排限制，香港的承运人可开设前往美国任何一地的客运航线，并且可以与联盟合作伙伴采用代码共享方式经营最高25班的美国内陆航线。而作为交换条件，香港向美国航司有限额地开放了第五航权。美国航司因此可以香港为跳板，开设前往东南亚的航线。这一点对于UPS以及联邦快递这样的航空货运企业来说更是尤为重要。对美第五航权的开放，加之2000年后香港对发展航空货运的重视，相继出台了《香港航空货物转运（促进）条例》，香港机场的航空货运量在此之后大幅攀升，至2020年站上了全球第一的宝座，2019年的货运吞吐量更是遥遥领先，甚至超过第二名11%。4美国航线对香港的重要性
在疫情前，香港机场通达全球51个国家及地区的175个客运航点，全球更是有120家航司在香港机场运营。在众多的航线之中，香港美国间的航线的战略重要性基本与香港英国间航线不相上下。从航线分布上看，香港目前直达美国6大航空枢纽城市的7个机场（纽约有EWR与JFK两大航点），城市地区分布均衡，除传统的东西海岸外，还有中北部的芝加哥以及西南部的达拉斯。除了通航城市分布广外，香港美国航线更重要的是航班频率极高。而这一点对注重时间的商务客来说，竞争优势就尤为关键。以海航为例，虽然之前其在北美的航点也较为丰富，但一周两到三班的频率很难支撑起规模效应，最终也注定难以发挥出航线对客源的吸引力。香港在美国航线的高频率甚至不亚于很多国内干线。2019年，国泰每周在香港执行182个往返、美航28个往返、美联航42个往返、新航执行14个往返航班。例如在香港-纽约航线上，在晚上出发的黄金时间，更是每隔半小时就有一班起飞前往纽约的航班。

►新航更是利用第五航权在香港-美国航线上分一杯羹，图为正在准备登机的新航香港-旧金山航班机组人员

常年耕耘北美市场的国泰占据了该航线超过6成的座位数，从很多细节上更是可以看出国泰对北美航线的用心。1998年7月6日，香港新机场落成启用后所降落的第一班商业客机就是国泰航空从纽约飞抵的B-HUJ波音747。国泰作为启动客户，在第一批接收空客A350后就立刻安排投入到香港-华盛顿的新航线上。国泰在北美市场的表现，一直可谓是用心良苦。

►B-HUJ对于国泰来说是一架极具感情的飞机，常年执飞香港-纽约航线，更是开启跨越北极航线的先河。很多人亲切称其为“慧小姐”。2016年该架飞机正式退役，在最后一班飞行中，更是安排飞跃维多利亚港的环节，让更多人留下该飞机最后一刻的记忆。

5在经贸交流上，美国早已离不开香港
从美国与香港之间紧密的航空联系不难看出，客运和物流的双边繁荣商业联系的体现，反之，美国长期来形成的在港利益同时也是坚定双边航空运输的基石。对于美国而言，似乎全世界很难再找到像香港这样一个万里之外的城市能够与美国产生如此深厚的往来。从自身利益而言，这背后因历史所积淀的利益，也会是美国也不敢在双边航权问题上轻举妄动的重要考量。查阅了下特区政府工业贸易署公布的数据摘要后发现，美国与香港之间的商业及贸易往来其实远比大家所想象的要更为紧密。首先，香港是美国货物的重要市场


美国是香港第二大贸易伙伴。双边商品贸易在2018年增长8.1% 。作为香港第六大货物供应地。从美国进口的商品货值自2014年起每年平均增长1.3% ，占香港2018年进口货值总额的5% (290亿美元) 。香港在2018年是美国第二十一大贸易伙伴、第十大商品出口地区 ，以及第四十二大商品进口来源地区。香港在2018年是美国第三大葡萄酒出口市场、第四大牛肉和牛肉产品市场，以及第七大农业产品市场。

►香港WATSON无论性价比还是品种，卖酒也是毫不含糊，尤其是产地美国加州酒品之丰富，印象深刻

就货物贸易而言，美国一直在香港赚取可观的贸易顺差。在2018年的商品贸易方面，美国在香港赚取311亿美元的贸易顺差。香港是美国赚取最高贸易顺差的单一经济体系。第二点：香港是美国投资的重要地区


在本港的外籍人士当中，美国人为数甚多。截至2018年12月底 ，约有20,758名美国国民居于香港及有130 万来自美国的旅客访港。截至2018年6月，母公司位于美国的驻港公司中，290间是地区总部、434 间是地区办事处，以及627间是当地办事处。美国在香港有庞大的外来直接投资。截至2017年底，美国在香港的外来直接投资头寸市值达417亿美元。美国是香港金融行业（银行、投资和控股公司除外）、进出口、批发及零售贸易行业的重要直接投资来源。作为世界主要金融中心之一，银行业是香港金融活动中最重要的一环，而美国金融机构亦积极参与其中。从在香港经营的美国金融机构数目之多，可见一斑。截至2018年年底，香港152家持牌银行的其中9家、18 家限制牌照银行的其中5家，以及48 家代表办事处的其中1家均为美资机构。美国银行在香港的总资产值和客户存款分别约为1,480亿美元和790 亿美元，占香港银行业整体数字约5%。在香港的美资银行包括美国银行(Bank of America) 、国泰银行 (Cathay Bank)、花旗银行(Citibank) 、 华美银行(East West Bank)、摩根大通(JPMorgan Chase Bank)、美国道富银行 (State Street Bank and Trust Company) 、纽约梅隆银行有限公司 (The Bank of New York Mellon) 、富国银行 (Wells Fargo Bank) 、摩根士丹利(Morgan Stanley) 和高盛 (Goldman Sachs)。以保险业而言，在香港经营的外资保险公司当中，美国公司的数目排名第三。香港161 家认可保险公司中，10家为美国公司，另有12 家据知由美资控制 。在港经营的美资保险公司包括美国国际集团 (American International Group) 旗下的公司、美国丘博保险集团 (Chubb Group) 和大都会人寿集团 (MetLife Group) 。迪士尼第五个主题度假区设在香港。香港迪士尼乐园度假区由香港特区政府与华特迪士尼公司设立的联营公司共同拥有。自2005年九月开幕以来，乐园的入场人数超7700万人次。

►人头攒动的香港迪士尼乐园

在香港享有空运权亦使美国得益不少。11 家美资航空公司提供往来香港的定期航班 ，包括美国航空 (American Airlines) 、美国亚特拉斯航空公司 (Atlas Air) 、联邦快递 (Federal Express) 、卡利塔航空 (Kalitta Air) 、National Air Cargo、博立航空 (Polar Air Cargo Worldwide) 、Sky Lease I、南方航空运输 (Southern Air) 、Western Global Airlines、联合航空 (United Air Lines) 和联合包裹服务 (United Parcel Service) 。第三点：美国是香港的重要出口市场


美国是香港出口的第二大市场，2018年的输美出口货值为460亿美元，占出口总货值的9% 。第四点：香港是中美贸易的重要转口港


香港是美国与中国内地商品贸易的重要转口港。 2018年，内地经香港出口到美国的货物约占其总出口额的8%，货值为370亿美元，而内地经香港进口的美国货物约占其总进口额6%，货值为100亿美元。由此可见，双边如此紧密的经贸联系所造就的航空运输蛋糕，自然是任何一方都不愿主动轻易放弃的资产。6动用航权，杀敌一千，自损八百
在香港的各项“特殊待遇”中，与签证、关税以及出口限制政策不同，航空协定具有双边“互惠互利”的特点，并非美国单边给予香港的特殊政策。美国的航空业亦在双方的航空协定中收益颇丰。尤其是2002年的双边补充协定，在香港对其开放第五航权后，美方甚至是该航权安排上的主要获益者。98年在探讨开放香港第五航权的公共议政论坛上，时任特区政府经济局局长曾说过这样一番话：我們不打算現時單方面地全面開放第五航權，因為這樣做並不符合本港的最佳利益。第五航權是每個地方的重要資產，不應該無條件雙手奉上，而應該在對等及符合本身最佳利益下與民航夥伴交換。
“民航夥伴交換第五航權的其中一個目標，是幫助本地航空業擴展其服務網絡。由於第五航權的實際使用，必須得到另一第三國家的同意，相對某些擁有強大經濟或政治實力的夥伴而言，香港在取得第三國家同意方面的能力，相對而言沒有那麼強。而由於某些民航夥伴的徧遠地理位置，香港所取得的第五航權亦未必有實際的商業價值。故此，全面即時開放第五航權，當然會幫助有關民航夥伴的航空公司擴張業務，但對本港航空業發展服務網絡及在國際市場上競爭，則幫助不大，甚至可能做成打擊。
由於香港優良的地理位置，第五航權是我們與民航夥伴談判時，其中一個最有力的籌碼。假設香港立即全面開放第五航權，香港將再沒有任何重要的談判籌碼，在將來因應航空業的發展與有關民航夥伴談判時使用。長遠來說，這會影響本港航空業的發展。
此外，根據美國的「開放天空」協定，美國國內的航空市場，盡管佔了世界航空市場一個相當大的比重，仍然不會對外開放，而只會讓美國的航空公司經營。故此如果香港與美國簽署「開放天空」協定的話，美國的航空公司可無限制地透過香港經營業務，而香港航空公司卻不可以在這個龐大的美國國內市場經營服務，這是否公平競爭，這是否真的開放天空,我相信議員都有自己的答案。
由此可见，在对美方第五航权开放的态度上，由于很难获得相对均衡的对等权益，在协定商讨阶段，香港特区政府的态度一直都是相对谨慎的。但02年双方协定的结果，最终还是有限度地向美方开放了这一重要航权。而香港航司只获得了执行其部分国内航线代码共享的权益。从这个角度看，美方实际享受着航空协定中更为有利的条件。在该协议签署后，国泰就表示虽然对港美达成新的航空协定表示欢迎，并表示在新的协议下，可以增加香港航空业的未来发展空间，为香港带来更多的商机， 但是对于在第五航权的谈判中，美国的航空公司获得更为优惠的待遇，香港国泰则表示失望。更有香港学者直言新协定无疑是美方争取的条件更为优厚。从这个角度看，一旦美国在目前的局势下选择动用航权手段对香港发起制裁，撕毁双边协定，香港极有可能采取取消对美现有航权安排的反制措施。作为一项本来就有利于自己的协定，美方实在没有理由“搬起石头砸自己的脚”。因此，航权安排甚至是美国对香港所有“特殊待遇”中最不可能动用的手段。

►在龙脊上看港岛大浪湾

7一点思考
不可否认，在现有的全球经济规则下，美国有着全球包括在金融领域在内的各项霸权，但这种权利其实也是双向的。美国在利用自身优势向全球提供服务时，同时也有赖于全球对其美元金融体系的支持。如果滥用自身霸权，对香港进行根本性的制裁，可能的结果必将是，给香港造成困难的同时，也是对自身体系权威性和国际性的侵害。无论是从航空制裁以及可能的美元兑换制裁来看，这种双向的影响，没有一方会真正成为赢家。如何平衡利益，相向而行，真的要靠双方的智慧了。虽然前路困难重重，但未来的“东方之珠”相信还会依然璀璨。
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►香港“风云过后的彩虹”，摄于2020年6月