成渝的战略地位到底有多高？|十四五规划解读④

杠杆地产 2022-01-11

The following article is from 杠杆游戏 Author 张银银

撰文|张银银&编辑|欣欣然

杆友欣欣然推荐Casion Demon-Teenage的《I Love You》：模仿痕迹好像很重。（ps:欢迎杆友们点第二天的歌，或将自己的歌发给我们，可以写句简短的话，我们会将音乐下面原文附上）

前3天，杠杆游戏推出了十四五规划解读的京津冀篇、长三角篇、珠三角篇。

详见《北京之外，雄安、滨海新区、北三县各获得什么？》、《长三角比珠三角强在哪》、《珠三角这些优势，京津冀长三角都没有》。

上述3大城市群，在我国郑智、经济、文化、金融、科技创新，配置全球资源，辐射带动全国发展方面，分别具有最顶级的地位。

今天推出十四五规划核心城市群解读的第四弹，成渝篇——成渝城市群，和前3大城市群比，虽然现在也被明确为第一层次，且从截至目前的各种规划、高层表述看，比老5长江中游城市群地位要高一点，但总的来说，整体还是属于欠发达。

所以，杠杆游戏最想说的是：

首先成渝地区双城经济圈（此前叫“成渝城市群”）地位晋级，值得祝贺；

其次发展任重道远，整个四川盆地富裕起来，才算真富。带动邻蓉、邻渝四川其他地方的发展，是成渝两个大城市的责任。

不废话了，进入正题。

1、成渝城市群的晋级之路，到底是怎么迈入我国城镇化空间格局第一层次的？规划纲要“第八篇完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量”下的“第二十八章完善城镇化空间布局”说得很清楚：

以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群……

如下图。

前几天杠杆游戏写了京津冀、长三角、珠三角，剩下的成渝、长江中游2个城市群——从表述看，显然这2个是高于剩下其他城市群地位的。

5年前的十三五规划纲要是这样说的；

优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展……

也就是说，5年前，在国家眼中，第一层次只有3大城市群。成渝的地位总体说来，和东北地区、中原地区、长江中游、关中平原城市群无二。

变化是怎么发生的？

过去5年，重庆和成都的经济总量排名继续提高，重庆坐5望4；成都站稳脚步，新建天府国际机场，拿下简阳，开启东进之路。

这是城市自己的努力。

外部，国内外形势发生深刻变化，内外双循环都被重视。

而整个中西部地区，拥有2个经济总量前10城市的区域，也只有四川盆地。人口合计1亿多，区位优良、腹地广阔，还有长江黄金水道加持。

领导2016年在渝说，重庆是西部大开发重要战略支点、“一dai一路”和长江经济带联结点。

领导2018年在川指出，四川天府新区是“一dai一路”建设和长江经济带发展的重要节点。

领导2019年在渝要求重庆注重从全局谋划一域、以一域服务全局，努力在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用、在推进共建“一dai一路”中发挥带动作用、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。

十三五期间，领导上述考察重庆2次、四川1次，成渝城市群地位的提升，名称的变化，自然而然发生了。

2020年1月3日，中财委第六次会议研究推动成渝地区双城经济圈建设问题，至此它有了最新的名字“成渝地区双城经济圈”。

在更早之前的十二五期间相关规划时，它叫“成渝经济区”，定位是：

西部地区重要的经济中，成为全国重要的经济增长极；全国重要的现代产业基地；深化内陆开放的试验区；统筹城乡发展的示范区；长江上游生态安全的保障区。

十三五期间，规划时定名为“成渝城市群”，定位是：

引领西部开发开放的国家级城市群。全国重要的现代产业基地；西南创新驱动先导区；内陆开放型经济战略高地；统筹城乡发展示范区；美丽中国的先行区。

2020年，“成渝地区双城经济圈”提出后，目标定位为：

在西部形成高质量发展的重要增长极。强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。

2、成渝地区双城经济圈的战略地位，到底有多高：我国“两横三纵”城镇化战略格局，多了一条西部陆海分支，从重庆往贵州、广西方向分出去。我国十三五规划纲要说：

加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局。

十四五规划纲要说：

以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。

十四五规划纲要未明确阐释“两横三纵”，但从上文第一部分十四五规划纲要的“城镇化空间格局示意图”看，大致未变。

前几天，写前3大城市群时，杠杆游戏有预告，其实略有变化，第四篇成渝篇中会写。今天我来阐释一下。

下图是我国十三五规划纲要中的“城镇群空间分布示意图”。

图表来源|我国十三五规划纲要

注意细节，对照上文第一部分十四五规划纲要的“城镇化空间格局示意图”，19大城市群数量未变。主要就是海西城市群，如今改为“粤闽浙沿海城市群”。

但和5年前的十三五规划纲要相比，有微妙变化：

“两横三纵”城镇化战略格局中的“两横”没变，“三纵”实际变成“3.5纵”——沿海、京哈京广都没有变化，包昆通道则多出一个分支，西部陆海分支，从重庆往贵州、广西方向分出去。

沿途有黔中城市群、北部湾城市群。

我们知道，重庆是西部陆海新通道的通道物流和运营组织中心，西部陆海新通道又是中新（重庆）战略性互联互通示范项目的重要组成部分。

图表来源|西部陆海新通道总体规划

注意，规划纲要“第九篇优化区域经济布局促进区域协调发展”下的“第三十一章深入实施区域重大战略”中，杠杆游戏注意到，列了5大区域重大战略。

分别是：

加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。

但是从上文第一部分十四五规划纲要的“城镇化空间格局示意图”看，其实还有第6大区域重大战略，即“海南全面深化改革开放”——而这部分和北部湾城市群框在一起。

2016年印发的《成渝城市群发展规划》说：

成渝城市群处于全国“两横三纵”城市化战略格局沿长江通道横轴和包昆通道纵轴的交汇地带，是全国重要的城镇化区域，具有承东启西、连接南北的区位优势。自然禀赋优良，综合承载力较强，交通体系比较健全。

如今看来，成渝地区双城经济圈处于全国“两横三纵”城镇化战略格局，沿长江通道横轴和包昆通道纵轴，以及西部陆海新通道这条纵轴支线的交汇地带——其他城市群最多2轴交汇，成渝地区双城经济圈出现了2.5轴交汇。

综上，这是重庆战略地位的提升，是成渝地区双城经济圈战略地位的进一步提升，是贵州、广西、海南战略地位的提升。

利用陆海联动、江海联动，国家对西部陆海新通道战略、中新（重庆）战略性互联互通示范项目提升西部地区的开放、发展水平，寄予厚望。

3、在主体功能分区中，成渝地区双城经济圈未列入城市化地区高质量发展的第一梯队。如杠杆游戏十四五规划解读前3篇京津冀篇、长三角篇、珠三角篇，详见《北京之外，雄安、滨海新区、北三县各获得什么？》（3月15日）、《长三角比珠三角强在哪》（3月16日）、《珠三角这些优势，京津冀长三角都没有》（3月17日）所述，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5大城市群虽然同处城镇化战略的第一层次，但内部实际又有梯队差距。

规划纲要“第九篇优化区域经济布局促进区域协调发展”明确了我国区域经济布局有3个战略，分别是：

区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。

国土空间实施主体功能分区，这是正常不过的。国家的主体功能分区又分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

城市化地区，又以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，其中：

以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。

简单说，5大第一层次城市群，第一梯队为京津冀、长三角、粤港澳大湾区3大城市群。

成渝、长江中游城市群，都只能算后一梯队。

“开拓高质量发展的重要动力源”一节说：

在中西部有条件的地区，以中心城市为引领，提升城市群功能，加快工业化城镇化进程，形成高质量发展的重要区域。破除资源流动障碍，优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用。

——起码包括成渝。

4、成渝地区双城经济圈，没能和3大城市群一起成为5大区域重大战略，只是长江经济带发展战略的一部分。规划纲要“第九篇优化区域经济布局促进区域协调发展”下的“第三十一章深入实施区域重大战略”中，杠杆游戏注意到，列了5大区域重大战略。

分别是：

加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。

如上，未单独把成渝地区双城经济圈算入，只算是长江经济带发展战略的一部分，如杠杆游戏上文第三部分所述，地位比京津冀、长三角、珠三角还是要低一点。

这部分强调：

围绕建设长江大动脉，整体设计综合交通运输体系，疏解三峡枢纽瓶颈制约，加快沿江高铁和货运铁路建设。发挥产业协同联动整体优势，构建绿色产业体系。保护好长江文物和文化遗产。

显然，上述政策和工程，对于重庆提升长江上游航运中心水平，川渝客货运能级、招商引资、经济发展、文化及遗产保护有利。

5、在区域协调发展战略中，点名成渝地区双城经济圈。区域协调发展战略，也就是我们日常说的，西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展。

在十三五规划时，区域协调发展战略，杠杆游戏记得，当时的措辞叫“区域发展总体战略”。

按照当时的规划：

以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

可见，当时区域发展总体战略的地位更高。

虽然措辞略有变化，但总得来说实质基本未变。

此次十四五规划纲要，在“推进西部大开发形成新格局”一节中明确：

推进成渝地区双城经济圈建设，打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，提升关中平原城市群建设水平，促进西北地区与西南地区合作互动。

此外，还提出：

积极融入“一带一路”建设，强化开放大通道建设，构建内陆多层次开放平台。加大西部地区基础设施投入，支持发展特色优势产业，集中力量巩固脱贫攻坚成果，补齐教育、医疗卫生等民生领域短板……

显然，这些都是利好成渝地区双城经济圈的。

在“支持特殊类型地区发展”一节中，还提到推进陕甘宁、大别山、左右江、川陕、沂蒙等革命老区绿色创新发展等。

6、支持有条件的地方建设区域科技创新中心，成渝地区双城经济圈有戏。规划纲要“建设重大科技创新平台”一节中明确：

支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心……

2020年末，科技部印发的《关于加强科技创新促进新时代西部大开发形成新格局的实施意见》明确提出：

支持成渝科技创新中心建设。研究制定成渝科技创新融合发展专项规划，重点支持布局超瞬态物质科学实验装置、长江流域地表过程与生态环境模拟实验系统等重大科技基础设施，培育建设川藏铁路等国家技术创新中心，加快成都国家新一代人工智能创新发展试验区建设，着力打造综合性国家科学中心。支持建设成渝西部科技城，提升重庆科学城、成都科学城建设水平，支持绵阳科技城探索建立区域科技创新特区的科学路径。推动重庆、成都自主创新示范区建设。

成渝地区双城经济圈，应该算有资格。

7、成渝地区双城经济圈产业、交通、能源、商贸有关规划收获颇丰，四川盆地农业地位在全国也较高。规划纲要的“第三篇加快发展现代产业体系巩固壮大实体经济根基”，从制造强国、战略性新兴产业、服务业、现代化基础设施体系4个方面进行了布局。

比如明确提出：

巩固提升高铁、电力装备、新能源、船舶等领域全产业链竞争力，从符合未来产业变革方向的整机产品入手打造战略性全局性产业链；
强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设；
聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，加快关键核心技术创新应用……

川渝两地相关方面有不错基础。

交通强国建设工程中点名建设川藏铁路雅安至林芝段、提质改造川藏公路G318线、建设成都重庆至上海沿江高铁、西安至重庆高铁、西部陆海新通道相关铁路、推进中欧班列运输通道和口岸扩能改造、全面实现长江干线主要港口铁路进港、深化三峡水运新通道前期论证、建设成渝世界级机场群、实施重庆国际枢纽机场改扩建工程……

2月24日晚间，《国家综合立体交通网规划纲要》（规划期为2021至2035年）发布后，杠杆游戏写了篇文章，《渝蓉2、3位！深圳长沙赶上广州，杭宁历史性跨越|未来15年我国交通格局详解》（2月25日）。

这篇文章中，我不仅注意到，京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区作为极，且从“十纵十横”综合运输大通道，到6条主轴、7条走廊、8条通道背后，都围绕4极展开规划布局。

十四五规划纲要交通部分再次说明这一点。

现代能源体系方面，重点提到建设黄河上游和几字湾清洁能源基地、实施川渝特高压交流工程、研究论证哈密至重庆特高压输电通道、新建川气东送二线油气管道等。

相关章节还点名四川盆地油气开发，建设川渝天然气生产基地等。

国家水网骨干工程方面，重点提到渝西水资源配置工程、四川都江堰大型灌区续建配套和现代化改造、推进四川向家坝大型灌区建设等。

“促进国内国际双循环”一章中提到，支持外资加大中高端制造、高新技术、传统制造转型升级、现代服务等领域和中西部地区投资；培育建设国际消费中心城市；面向服务国家重大战略，实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程。

此外，杠杆游戏注意到十四五规划纲要中的“粮食生产功能区和重要农产品生产保护区布局示意图”，如下。

同时相关章节还提及四川育制种基地等。

总体来说，四川盆地川东、川东、成都平原的农业地位很显赫，渝东北、渝东南部门地区也是重要的农业产区，重庆中心城区和渝西不少地区农业地位不高，不过作为一种国土主体功能分工，这也为成渝地区双城经济圈的工商业建设提供了建设用地。