贾康：在大城市用房产税取代调控，应探讨开征遗产税

搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第43期（点击“阅读原文”进入专题）

本期嘉宾：财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家 贾康

1994年的分税制改革为我国搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康参与了这场改革。

1984年，贾康仍是财政部科研所的硕士研究生，但因一篇《论广义狭义价值规律》的论文受邀参加莫干山会议，并开始崭露头角。1988年，贾康赴美留学，并由此深入了解了美国的三级财政管理体制。

彼时中国仍实行着“分灶吃饭”的预算管理体制，这造成了中央财政收入严重不足，甚至使中央财政陷入危机之中。

贾康于1986年率先提出，我国必须改变“分灶吃饭”的财政体制，实行分税制，而赴美留学的考察经验，也更加坚定了他的想法。

“中国必须学习现代化经济的一些共性经验，因为不论国情如何不同，人类文明的主潮流毕竟是有共性的。在财政税收制度安排上，同样也有它的共性。”

在近期的一次访谈中，贾康对搜狐财经&经济杂志表示，现代市场经济基本的财政体制特征，是以分税制为基础的分级财政。

虽然1994年分税制改革建立了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，但贾康强调，省级以下（从市县级到基层）的分税制仍未实现，与市场经济的客观要求不相适应。

他建议我国应从五级财政管理体系转向构建中央、省、市县的三级财政管理体系，从而使省以下分税制由无解变为有解。

“在农村税费改革推出以后，乡镇这一级实际已变成普遍的乡财县管，但迄今还没有真正全面地做到省直管县。”贾康称，未来中国的财政改革，应以中央、省、市县三级框架贯彻落实以分税制为基础的分级财政这一同市场经济相匹配的制度安排。

此外，贾康还表示，今后还可以考虑赋予市县合理的举债权。“像苏州这么发达的地方，完全可以先行试点，这是值得探讨的。”

对于推进直接税改革，贾康表示，直接税有利于优化收入再分配，以及有利于宏观调节的逆周期调节。他认为，房地产税作为典型的直接税种，应由全国人大立法，并规定税率区间，全国各地因情况而异再制定具体的税率。

贾康建议，应优先在房地产“930新政”地区征收房地产税。

“930新政用行政手段，通过限售、限贷、限价等方式压住房地产市场，副作用很大，伤害了很多刚需和改善性需求，违背市场经济应有的资源配置机制，只能是不得已的权宜之计。”

他说，推出房地产税可替代930新政地区的行政调控手段。

搜狐财经&经济杂志：你参加了1984年的莫干山会议，会上所讨论的价格双轨制议题，其意义何在？

贾康：在莫干山会议之前，双轨制就有实践，并不是在莫干山上横空出世的。但在理论认识上的确有一个过程，当时会上也没有特别明确地把这个概念确定为“双轨制”，更多强调的是“调放结合”的表述。

但实际上，“调放结合”讲的就是双轨并行，且市场轨要越来越起作用。

这对当时所要解决的重大现实问题而言，找到了符合大方向、且带有操作性的建设性思路。应该讲，价格双轨制确实是集体智慧的结晶。中国价格改革，实际上是按照这种双轨并行的方式去实质性地推进管理体制过渡的。

直到现在，对双轨制的讨论也并没有结束。

目前我国还有很多带有双轨制特征的现实问题：比如住房双轨制——保障轨和市场轨要在总框架上实现统筹；又比如，金融双轨制，应有商业金融和政策性金融如何并行的战略性考虑。

价格双轨制在中国有举一反三的意义，如何掌握好双轨制的兴利除弊，那是一个更开阔的命题了。

搜狐财经&经济杂志：莫干山会议几年后，你到美国访学一年，当时是出于什么机缘？这段访学经历对你的研究生涯有何影响？

贾康：我是1988年9月1号到美国访学，到1989年8月31号回国，为期一年。

访学的机会是由亨氏基金会设在美国匹兹堡大学的一个项目提供的。该项目每年在欠发达国家挑选他们认为将来在学术界有领袖潜质的两个人，去参加他们的学习项目。

这次访学对我以后的专业生涯，产生了非常重要的影响。在此之前，我只知道西方世界比我们的现代化程度高，但从来不知道西方世界具体是什么样的。

访学当地，有专门帮助国际访学人士参与各种场景活动的机制。因此，我在访学期间一直努力地了解美国社会。

我了解美国的广播电台、电视台、跑马场、监狱、邮局等，亲见了很多具体的美国社会生活的场景和运行机制。

从联邦政府到、州政府，再到地方政府，我也十分有意识地调查了解了他们的三级预算情况、财政体制、预算编制和相关规则。 

搜狐财经&经济杂志：你认为中国财税体制改革的方向是怎么样的？

贾康：这个就得说到我在美国访学期间进一步明确地形成的思路。中国必须学习现代化经济的一些共性经验。不论国情如何不同，人类文明的主潮流毕竟是有共性的。在财政税收制度安排上，同样也有它的共性。

现代市场经济基本的财政体制特征是分税制，我把它称为“以分税制为基础的分级财政”。美国就是清晰的三级财政：联邦一级、州一级、还有“地方”一级。

在这一方面，我当时写了系统化的研究报告。这些报告为1994年我国的分税制改革，提供了思路性的参考材料，我也不遗余力地推进该改革。

到了1994年以后，我国终于建立起一个与市场经济相匹配的、以分税制为基础的分级财政框架。此后的问题，就是如何按照分税制的内在逻辑把它的深化改革做好。

搜狐财经&经济杂志：从分税制内在逻辑的角度而言，目前我国的财税制度在实践上还存在哪些问题？又应如何完善？

贾康：问题是省以下的分税制直到现在，都还没有真正落实。换句话说，中国所有的省份以下，并未实际进入分税制状态，有的省份自称是分税制，有的省份直接说还是分成制。

在一些基层和经济困难的地方，干脆就是包干制。这种体制是没法与现代市场经济适应的。

那么，如何将分税制贯彻到省以下？我的思路是，必须首先把中国整个财政体制扁平化，由五级财政变为三级财政，这个想法在现在，已有极大的可能性。

在农村税费改革推出以后，乡镇这一级实际已变成了普遍的乡财县管，就不成其为一个财政实体层级了。

至于往上一级的市县，财政部明确要求的“省直管县”在全国已经铺开，但是不少地方实际上只做到试点就止步了，并没有真正全面地做到省直管县。

浙江是特例。浙江一直坚持省直管县，所以浙江的财政体制跟行政体制不一样：在浙江，市县“行政不同级，但财政同级”。

在未来，全中国财税管理体系应该是中央、省、市县三级，这三级政府得到人民代表大会授予的事权，每级政府都应有清晰的事权一览表，接着是财权、税基如何合理匹配，预算支出如何落到具体的支出责任明细单上。这便是分税制要处理好的事。

我们还要考虑赋予地方合理的举债权。现在是中央和省两级可以举债，以后不排除推广到市县举债，像苏州这么发达的地方，完全可以先行试点。这是很值得探讨的。

“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，这是三级扁平化财政框架中合乎逻辑的制度构架链条。

财政体制应该追求最好地服务于全局，应该是财权与事权相顺应，财力与事权相匹配。把这一套制度安排做好了以后，各个地方政府履行职能时，应该都能得到合理的财力保证。

如果当地税收提供的财力还不够，那么地方还可以得到财政转移支付的支持。极而言之，像可可西里地方政府层面的主要职责是保护可可西里的生态，它就只能靠转移支付过日子。

总的来说，未来中国财政改革应解决什么问题？就是要从上到下贯通落实“以分税制为基础的分级财政”同市场经济相匹配的这套制度安排。 

搜狐财经&经济杂志：对于推进直接税的改革，你有什么建议？

贾康：中国目前的税制结构已是复合税制，需要逐步改变以间接税为主的格局，需要逐渐提高直接税比重。

房地产税是非常典型的直接税。提高直接税比重，下一阶段所涉及最突出的事项，是加快房地产税立法。另外遗产税和赠予税也是典型的直接税，未来我们也要探讨研究开征。

直接税有一系列的好处，有利于优化收入再分配，也有利于宏观调节的逆周期调节，因而有利于促进社会和谐。此外，直接税的贡献还在于按照社会成员支付能力给国库做贡献，形成公共资源的优化分配。

如何攻坚克难？这些年来，我们可以感受到，不仅先富起来的阶层自然而然地抵制直接税，而且未富的大众也高度厌恶直接税。

比如很多低收入阶层的年轻人，一听到房地产税，甚至可以到怒不可遏的程度。虽然他们现在没房子，但考虑到以后要买房子，对他们而言，未来年年交税可不干。这些都是必须要解决的一些社会认知问题。

搜狐财经&经济杂志：你认为中国房地产税是否应作为地方税种由地方立法？

贾康：估计房地产税立法应由全国人大牵头，不会是各地立法。我认为会是由全国人大牵头，再进入一审二审三审，很可能还要推到四审，最后形成一个法律文本。

形成法律文本后，各地应该还会走各自的法律程序。在全国人大立法层面，房地产税税率很可能设置为一个区间，落实到地方层面，究竟在此区间内取一个什么具体的税率值，还得走地方的立法程序。

另外，开征房地产税时也不会全国一刀切。房地产税法通过后，要对地方充分授权，分步实施。

分步实施的第一步是解决可操作问题，首先应该选哪些地方实施？我认为，首选应该是执行“房地产930新政”的地方。

930新政用行政手段，通过限售、限贷、限价等方式压住房地产市场，副作用很大，伤害了很多刚需和改善性需求，违背市场经济应有的资源配置机制。

应赶快在执行930新政的地方，推出房地产税来替代行政手段，这是亟应考虑的先行区域。

很多三四线城市“去库存”的任务还没有完成，实施房地产税就不着急，可以在以后比较从容地再考虑。

搜狐财经&经济杂志：你认为我们还需要在提升国民纳税人意识上做些工作吗？

贾康：纳税人意识和整个国民素质、以及整个社会文明程度的提升，是结合在一起的。

美国曾经明确地表示要废除遗产税，这对富人而言是好事，但是比尔·盖茨、巴菲特等美国顶级富人却一同联名在报纸上登广告，坚决反对废除遗产税。

他们认为这样做不利于国家，也不利于他们自己的子女。这就是纳税人意识高到一定程度后，他们所拥有的理性认识。 

搜狐财经&经济杂志：要增强纳税人意识，比如是否可在全国推行商品含税价标签的措施？

贾康：是的，这是在间接税方面应该做的改进。目前一些地方已经在增值税发票上实现价税分开了：价是多少，税是多少，可以一目了然。中国应该往这个方向走。

在所有的销售场所，收银机打出来的票据应该就是一清二楚的价税分开的账单信息。为此，有关部门应该建立统一的行业标准。

对低收入阶层而言，虽然他们收入够不到个人所得税起征点，但他们到超市购物后可以看到流转税（销售环节所征税收）的账单，他们也会由此知道他们给国家做出了税收贡献。

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