怎样提升行政处罚的合理性
怎样提升行政处罚的合理性
曾 霞
《行政诉讼法》和《行政复议法》均规定，行政行为明显不当的应当撤销重作。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》也规定，案件处理不当的，法制审核机构要建议纠正。可见，行政处罚要具备合理性。
但实际工作中，基层市场监管部门作出的行政处罚决定，因明显不当被法院判决撤销重作的，屡见不鲜。比如以下举例的4个行政诉讼败诉案件，虽然达到合法性要求，却因合理性方面这样或那样的问题，招致了败诉。为了提升执法办案质量，下面笔者以这4个行政诉讼败诉案件为例，对行政处罚合理性方面常见问题开展剖析，并探讨怎样改进。
一.行政处罚合理性方面的常见问题
1.完全未兼顾行政处罚的合理性
在（2018）京01行终763号行政判决书中，北京市第一中级人民法院审理认为，延庆区食药监局对北京快乐三六五商店销售一袋过期瓜子的违法行为依据《食品安全法》第124条第1款第5项作出没收违法所得12.8元及罚款5万元的行政处罚决定，由于处罚时未考虑当事人销售过期瓜子数量少、货值金额小、未被消费者食用等情节，导致作出的罚款违反过罚相当原则，故，法院判决变更罚款5万元为罚款1万元。
2.处罚裁量时，只考量一个情节，未对当事人从重从轻等多个情节综合考量
在（2020）冀0981行初14号行政判决书中，泊头市人民法院审理认为，泊头市市场监管局对泊头市广源劳保门市部销售侵犯“3M”注册商标专用权和销售伪造厂名、厂址口罩的违法行为依据《商标法》第60条第2款作出罚款178000元的行政处罚决定，明显不当。
法院认为，该处罚决定作出时未对当事人的从重、从轻情节综合考量，只考虑当事人违法行为发生在新冠肺炎疫情防控期间这一从重情节，未考虑当事人还有积极配合调查、主动退还口罩款的从轻情节，也未考虑当事人系个体工商户、经营规模及营业额度有限等因素，故，法院判决变更罚款178000元为罚款8万元。
3.处罚裁量的情节缺乏证据支撑
在（2019）皖0826行初19号行政判决书中，宿松县市场监管局对宿松县黎明百货有限公司经营不合格米酒的违法行为作出没收违法所得9元和罚款1万元的行政处罚，宿松县检察院不服该处罚决定提起行政公益诉讼。宿松县检察院认为，宿松县市场监管局将当事人贴出不合格米酒召回告示的情节认为符合《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则》（试行）第十一条“具有下列情形之一的，应当予以减轻行政处罚：（七）主动采取改正、召回或者赔付等措施，消除危害后果的。”明显缺乏证据支撑，因为，当事人虽有召回措施，但已售出的不合格米酒实际上未被召回，对消费者的危害后果未消除。
最后，县法院支持县检察院的公益诉讼请求，判决撤销行政处罚决定、县局重新作出行政行为。
4.作出处罚裁量时，未考虑日常生活经验
在（2016）浙0106行初240号判决书中，西湖区人民法院认为，杭州市西湖区市场监管局对西湖区方林富炒货店在其经营场所内外及包装袋上发布绝对化宣传用语广告依据《广告法》第57条第1项作出罚款20万元的行政处罚决定，明显不当。
审理法院认为，当事人在经营场所内外及包装袋上发布违法广告，与通过电视、网络等大众传媒发布广告相比，无论是受众范围还是影响力都要小，对同行业商品的贬低危害也相对小。且涉案广告介绍的是大众熟悉的日常炒货，不需要专业知识便可判断，对消费者的误导程度相对有限，故案涉违法行为的情节较为轻微，社会危害性较小。而西湖区市监局处罚裁量时未考虑这些日常生活经验，导致处罚明显不当，故，法院判决变更罚款20万元为罚款10万元。
二.怎样提升行政处罚的合理性
1、思想上要提高重视
《行政处罚法》第4条第2款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”此既“过罚相当原则”，是要求行政处罚的轻重要与违法行为的轻重相适应，换言之，就是要求行政处罚具备合理性。
《行政处罚法》第5条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”此既“处罚与教育相结合原则”，是要求行政处罚应发挥惩罚和教育双重功能。而欲发挥处罚与教育双重功能，同样要重视行政处罚的合理性。因为，只有对违法行为处罚适度，方能既纠正违法行为，又促使违法者自我反省，还可教育其他公民守法。反之，处罚过度，不但不能发挥教育作用，还会使被处罚者有抵触心理，甚至以各种手段拖延、抗拒履行处罚，结果不仅增加行政机关执法成本，还损害行政处罚的公信力和行政机关的公信力。例如上述行政诉讼败诉案件中的北京快乐三六五商店、西湖区方林富炒货店，就通过行政复议、行政诉讼多种救济途径，拖延执行处罚。
因此，市场监管部门和执法人员在思想上要提高对行政处罚合理性的重视，要认识到合理性与合法性是行政处罚中须臾不可或缺的两个重要标准，行政处罚既要合法还要合理。
2、要正确认识《行政处罚法》与市场监管业务法律之间的关系
关于处罚裁量，有的执法人员认为，不能超越罚条规定的最低限度罚款，甚至还有的执法人员认为无论什么情形下都不能不予处罚。
以《广告法》第57条为例，第57条规定对发布”最高级”、“最佳”等绝对用语的广告主处20万元以上100万元以下的罚款。有的执法人员认为，鉴于《广告法》未规定减轻处罚或者不予处罚的情形，那么对违反第57条规定的广告主能作出的最低罚款只能是20万元，不能在20万元以下再减轻处罚或不予处罚了。
这种认识谬矣。《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，与《广告法》等市场监管业务法律之间是一般法与特别法的关系。《行政处罚法》第27条还规定了应当从轻、减轻或不予处罚的情形。因此，虽然《广告法》未规定从轻、减轻及不予处罚的情形，但当事人有《行政处罚法》规定的从轻、减轻或不予处罚情形时，执法人员可适用《行政处罚法》进行处罚裁量。
再以《食品安全法》为例，虽然《食品安全法》第136条规定了免予处罚的情形，《食品安全法实施条例》第76条规定了可以从轻或者减轻处罚的一些情形，但仍未涵盖食品违法案件中所有可能存在的从轻、减轻或不予处罚情形，因此，《食品安全法》及实施条例就处罚裁量未规定到的，可适用《行政处罚法》开展处罚裁量。
2019年12月24日总局出台《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，其后各省局相继制定行政处罚裁量权实施办法、裁量权基准，它们都以《行政处罚法》为依据，一脉相承，上下一致，不仅囊括《行政处罚法》规定的从轻、减轻、不予处罚情形，而且以《行政处罚法》的过罚相当原则、处罚与教育相结合原则为指导，结合各类具体案件可能遇到的情况，新增了一些从重、从轻、减轻处罚裁量情形，丰富了市场监管处罚裁量内容，有利于基层执法办案。因此，办案人员在对具体的市监案件作处罚裁量时，可先适用《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》及省局的行政处罚裁量权实施办法、裁量权基准，当仍不明确，仍不能满足具体案件的处罚裁量需要时，还可运用《行政处罚法》的过罚相当原则、处罚与教育相结合原则来处理具体案件中的具体情况。
3、要善于运用法治方式办理处罚案件
一是要全面调查案情。不能囿于只调查当事人的违法行为，还应当调查当事人主观恶性大小、违法行为持续时间长短、违法行为社会危害性以及整改情况等关系到从重、从轻、减轻、不予处罚的多方面因素。
二是处罚裁量的情节要有证据支撑。调查取证时，不仅要收集能证明当事人违法行为的证据，而且要收集能证明从重、从轻、减轻、不予处罚情节的证据，要使所裁量的情节有证据支撑。
三是要用法的原理、法的原则来理解处罚裁量相关规定。比如《行政处罚法》第27条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”是处罚裁量中常用的一项规定。不少执法人员以为只要当事人有召回不合格产品的行为就可径行判定为当事人主动消除或者减轻违法行为的危害后果，然后据以作出从轻或者减轻的行政处罚。实际上这种理解和作法错矣。从法的原理和法的原则来理解，要适用该项裁量规定，当事人不仅要有主动召回不合格产品的行为，而且还要取得不合格产品被全部召回或者部分召回的效果。
四是处罚裁量时要考虑日常生活经验。有些日常生活经验，比如违法货值金额大小、违法所得多少、营业额大小、经营规模大小等以及其他未例举到的因素，虽然在《行政处罚法》、市场监管业务法律甚至总局省局关于裁量权的规范性文件中都未具体规定进去，但是，执法人员在案件的处罚裁量时仍然要纳入考量。
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