电子税务平台生态系统的构建和治理策略

王长林

河南财经政法大学电子商务与物流管理学院

一、问题的提出

近年来，越来越多的理论研究者开始关注如何帮助企业构建平台生态系统，借此打造企业的核心竞争力。以软件为基础的平台生态系统（以下简称“平台生态系统”）是操作系统平台（如IOS、Android）和能够增加其功能的特定应用模块（如可在IOS和Android上运行的各种APP）的组合（Tiwana et al.，2010）。简单地说，平台生态系统是由产品、服务和多参与主体共同组成的一种价值网络，具有价值共创的特点。与传统商业模式相比，平台生态系统具有开放创新和社会协作的优势，因而逐渐成为基于软件的服务和创新的主导商业模式，被公认为是企业为客户创造价值最为重要、最具有竞争力的商业模式（Qiu et al.，2017）。

然而，当前理论界对税务领域应该如何借助平台生态系统的思想，系统地推进电子税务建设还知之甚少。从现有文献看，平台生态系统在税务领域的研究还十分有限。向景 等（2017）构建了智慧税务的指标体系。原广东省中山市国家税务局课题组（2017）从系统生产者、消费者、分解者和建设环境四个方面提出了建设税务信息生态系统的策略。蔡昌 等（2019）构建了“互联网+4税务”背景下的税收生态系统。孙存一 等（2018）结合税务实践，提出了构建“互联网+智慧税务”的政策建议。陈旭煜（2018）从法律、技术、组织、征管机制四个方面提出了构建智慧征管系统的思路。综合而言，以上研究主要聚焦在《“互联网+税务”行动计划》的重点应用上，尽管这些研究部分地体现了平台生态系统的思想，但如何结合我国电子税务建设的实际情况系统地构建电子税务平台生态系统，在理论上还是一片空白。因此，从理论上探索电子税务领域平台生态系统的建设，不仅有利于丰富和完善电子税务的基本理论，也可为今后电子税务建设提供基本的理论分析框架。

从实践上看，构建电子税务领域的平台生态系统既是深入贯彻“以纳税人为中心”服务思想，提高纳税服务质量的重要举措，也是我国电子税务建设的现实需求。从我国电子税务建设的发展历程看，金税工程三期实施以来，特别是《“互联网+税务”行动计划》实施后，尽管电子税务建设和纳税服务质量都得到了进一步提升。但随着我国经济的快速发展，纳税人的多元化需求日益增强，如何运用平台化的思维整合现有税务应用以及开发更多的创新应用，并在平台上借助物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术多维度、多渠道为纳税人提供个性化的服务已成为当务之急。平台生态系统的核心思想在于创造性地通过社会协作的方式满足互联网环境下客户多元化的需求，从而打破传统软件开发企业仅依靠自身力量难以有效满足用户个性化服务需求的困境。因此，将平台生态系统的理念引入税务领域，整合金税工程三期和《“互联网+税务”行动计划》的重点应用，形成电子税务平台生态系统（Electronic Tax Platform Ecosystems，ETPE），对促进我国电子税务建设质量和提升纳税人满意度具有重要的现实意义。

鉴于ETPE的理论价值和现实意义，本文提出以下三个研究问题：一是为什么需要构建ETPE；二是如何构建ETPE；三是如何对ETPE进行治理。本文的研究思路是，在分析构建ETPE必要性的基础上提出ETPE的概念和设计原则，进而设计和构建ETPE的基本框架，最后阐述对ETPE进行协同治理的机制。

二、构建电子税务平台生态系统的必要性

我国电子税务建设起步于二十世纪八十年代，先后经历了金税工程一期、二期和三期建设，目前已建成了一个包含“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的全国税收管理信息系统。随着移动互联网、云计算、大数据等技术的发展，国家税务总局确立了实现税收现代化的建设目标，于2015年制定了《“互联网+税务”行动计划》，标志着我国电子税务正式从控税、管税进入治税阶段，即电子税务既要服务纳税人，也要服务国家的宏观经济管理决策。然而，随着治税的逐渐深入，制约电子税务发展的问题日益凸显。

由于电子税务涉及多平台和服务的应用以及多主体的参与，有必要拓展传统的税收治理理论，以适应现实的需求。各地服务税收的软件应用和服务大量出现，如同“应用丛林”，给电子税务的发展规划带来了一定的挑战。如金税工程三期主要应用系统（以下简称“金三平台”）、《“互联网+税务”行动计划》的重点服务和应用、电子税务局、纳税服务平台以及税收大数据平台等。从电子税务规划层面讲，正确认识和处理不同平台之间的工作关系，是规划电子税务建设和更好地服务纳税人的基础。这是因为，通过有效地整合功能相同或相近的平台或应用，不但避免了电子税务建设过程中出现的功能重叠的应用，为“只跑一次”创造便利，还能实现不同软件或平台间的协同，为实现协同治税提供基础，更能借此机会发现现阶段电子税务建设和应用的不足，为今后电子税务的科学规划提供基础。

从电子税务建设实践看， 2016年10月金三平台在全国各地全面上线运行后，也出现了一些较为现实的问题。一是金三平台的标准化与各个省级税务机关特色应用需求之间的矛盾。二是纳税人个性化的服务需求与金三平台之间的矛盾。三是国家和省级处理中心数据仓库数据爆发式增长与其安全存储和分析应用能力之间的矛盾。为此，有必要对现有税务“应用丛林”进行重新审视，构建开放包容的ETPE。

本文参照平台生态系统的定义，并结合我国电子税务的发展实践，对ETPE的内涵进行界定，即ETPE是以金税三期应用平台为基础，结合《“互联网+税务”行动计划》，综合运用互联网、物联网、云计算和大数据等技术对《“互联网+税务”行动计划》的重点应用和金三平台进行整合和优化，构建服务于纳税人、税务人以及外部机构，集大数据分析应用和创新服务应用为一体的平台生态体系，其致力于打造惠及广大纳税人的普惠税务、为税务部门决策和国家宏观经济管理服务的智慧税务以及为税收服务国家治理提供支撑。

三、电子税务平台生态系统的设计原则

（一）以服务纳税人合理需求为导向

互联网的核心要义之一在于通过多渠道的连接提升体验，即通过连接一切可连接的人、物和场景，不断提升用户体验。ETPE的设计应以纳税人为中心，从纳税人的角度设计所有服务和模块。同时，ETPE的设计还需要融合线上和线下的服务功能，实现网上业务全覆盖，打通“最初一公里”和“最后一公里”，实现让数据多跑“网路”，让纳税人少跑“马路”，为纳税人提供全天候、全方位、多渠道的涉税服务。

（二）以开放包容和内外协作为原则

互联网的核心要义之二在于通过去中心化的社群实现多主体间的社会协作。ETPE的设计应坚持“税务搭台，各方唱戏”，积极整合第三方资源，与社会各界积极互动，充分吸收大众智慧，在风险可控的条件下，积极将接口向成熟的社交平台、支付平台以及相关应用平台开放，将税务应用融入到互联网的生态圈中，实现众帮互助的新格局。

（三）以实现普惠税务和智慧税务为目标

设计ETPE时，一方面需要满足纳税人的涉税需求，另一方面还需要满足税务人的管理和决策需求，两者之间是相互依存的关系。因此，ETPE在设计上既要能广泛获取外部信息资源，形成税务大数据生态圈，让税务人通过对涉税大数据的分析，提高对纳税人服务的针对性和有效性，在实现精准服务的同时满足绝大部分纳税人的合理需求，从而体现普惠税务的特点；也要让税务机关能对内实现税收风险管理和评估，对外实现跨部门的信息交换和共享，为国家宏观经济管理服务，从而体现智慧税务的特点。

四、电子税务平台生态系统的设计框架

遵照设计科学（Design Science）对问题界定、系统设计和系统评估的设计流程（Peffers et al.，2007），并结合金三平台以及《“互联网+税务”行动计划》应用的特点，本文设计了ETPE的基本框架（见图1）。

（一）问题界定

电子税务建设是国家信息化建设的重要组成部分。但随着电子税务建设向纵深发展，其也面临着一些突出问题。（1）如何规划下一步电子税务的重点建设工作。目前，如何规划今后一段时间电子税务的建设蓝图已显得较为紧迫。因为2016年10月金三平台在全国已上线运行，2020年“互联网+税务”行动计划的重点任务也将要完成，随之而来摆在我们面前的工作就是规划电子税务建设下一步的工作重点。（2）如何看待电子税务“应用丛林”的问题，也就是如何认识电子税务中不同软件（平台）之间的关系。（3）如何对电子税务的平台、应用以及与之相关的技术进行治理。我国电子税务建设经历了起步、蔓延、整合期。未来电子税务的核心社会功能是什么，如何监督管理未来电子税务建设和应用，处理电子税务不同参与主体之间的关系，使其更好地为国家经济管理服务，都是当前需要思考的问题。理清这些规划和应用之间的关系，不仅有利于规避重复建设和实现电子税务不同应用之间的协同效应，也有利于对电子税务建设进行前瞻性的规划。为此，笔者提出了借助构建ETPE解决上述问题的思路。

（二）框架设计

ETPE框架设计的理论基础是设计科学，其主要步骤是问题界定、系统设计和效果评估。ETPE框架设计的现实依据是以实现税收现代化为目标，整合金三平台和《“互联网+税务”行动计划》的重点应用，打造服务国家治理体系和治理能力现代化的税收集成服务一体化平台。

ETPE的基本框架包括四层：基础设施层、应用服务层、用户工作层和政策监管层。其中，应用服务层是ETPE的核心，是整个ETPE框架设计的重点。

1.基础设施层。基础设施层是支撑ETPE运行的软硬件支撑体系，具体包括硬件支撑体系（如服务器、电脑设备、网络设备等）、软件支撑体系（如数据库、网络等）和安全支撑体系（如防火墙等）。

2.应用服务层。应用服务层是ETPE的核心，主要包括六个模块：金三应用集成平台、社会协作创新生态圈、大数据分析应用生态圈、纳税服务创新应用生态圈以及前两者分别与后两者交互所形成的智慧税务（大数据应用集成）和普惠税务（创新应用集成），以上六个模块通过企业服务总线（Enterprise Service Bus，ESB）实现彼此间交互。具体地，金三应用集成平台包括金税工程三期建设的征收管理、行政管理、决策支持和外部信息四个子系统以及全国统一的12366纳税服务系统。金三应用集成平台是ETPE框架的核心模块，ETPE的应用都是在金三应用集成平台的基础上构建或拓展的。为了更好地服务纳税人，ETPE引入了社会协作创新生态圈，包括创意空间、众帮互助和应用广场三部分。参照《“互联网+税务”行动计划》的重点应用，为实现“智慧税务”的目标，ETPE以打造大数据应用平台为抓手，设计了大数据分析应用集成生态圈，重点模块有涉税信息公开与定制、税收风险管理、纳税人画像等；为实现“普惠税务”的目标，ETPE以建设电子税务局为抓手，设计了纳税服务创新应用生态圈，核心模块有办税服务、发票服务、智能服务等。具体而言，ETPT以金三应用集成平台为基础，打造“三个生态圈”（社会协作创新、大数据分析应用和纳税服务创新），形成“建立在两个支撑应用（大数据应用和创新应用）上的两个税务”（智慧税务和普惠税务），最终清晰地呈现了当前各种税务应用（平台）之间的逻辑关系，从根本上解决了当前电子税务建设中“应用丛林”的问题。同时，ETPE还为我们展示了如何将当前的新技术应用到电子税务建设之中。如，大数据分析技术主要应用在税收数据分析上，人工智能主要应用在纳税服务平台上，区块链技术可应用在电子发票和征收管理上，等等。

3.用户工作层。用户工作层是ETPE主要参与者的统一工作界面。主要参与者包括纳税人、税务人、第三方以及其他与税务部门进行涉税信息交换的政府部门。

4.政策监管层。政策监管层即ETPE的治理层，是ETPE持续运行的保障。宏观层面主要包括国家有关网络平台的法律法规、产业政策、技术政策等；微观层面主要包括平台规则的制定、监管和评估以及平台不同参与主体间的关系处理等。

ETPE的四个层次是一个相互依存的有机整体，不同参与主体借助该平台实现信息和服务的分享和利用，协同为纳税人创造价值和实现税收现代化，从而实现ETPE价值的最大化。

（三）系统框架效果评估

效果评估是从多维度对ETPE设计的效果进行评价。一是平台生态系统是当今以软件为基础的产品和服务的主导模式，ETPE的设计适应了这一趋势，为今后我国电子税务建设指明了方向。二是设计科学是一套规范的理论方法，在工程领域得到了广泛的应用，本文正是借助这一科学的设计方法，严格按照其三步走的流程设计了ETPE。当然，任何系统设计都不是绝对完美的，ETPE也需要在今后的实际工作中不断通过电子税务实践来检验和完善。总体上看，ETPE整合了当前电子税务建设中的主要产品、平台、服务和新技术，勾画出了不同要素和参与主体之间的关系，对未来电子税务建设具有较强的指导意义。

五、电子税务平台生态系统的协同治理

ETPE是由众多利益相关方共同参与组成的平台生态系统，主要构成要素包括平台系统本身、平台运营方和各参与主体三部分。由于不同参与主体间的利益诉求存在差异，甚至存在冲突，如何保证ETPE规范和引导不同参与主体的行为，实现ETPE的有序运行，协同为平台上的各参与主体创造最大价值，是平台运营方面临的一大挑战。有鉴于此，有必要对ETPE 进行有效治理。平台生态系统的治理是指平台运营方对平台参与者施加影响并协调生态系统运行的所有政策和机制（Song et al.，2018）。在平台生态系统治理中，平台运营方既是平台重要的参与主体，也是平台规则的制定者，在平台治理中发挥着主导作用。具体到ETPE上，对各参与主体的行为进行规范和引导是通过设计一套协同治理机制来实现的。协同治理主要体现在税务部门借助ETPE对相关参与主体之间的利益进行协调，让各参与主体努力发挥自身优势，共同实现平台价值的最大化。在ETPE的协同治理中，税务部门是平台的运营方和重要的参与主体，在实现ETPE有效治理的过程中发挥着核心作用。为使ETPE的协同治理作用有效发挥，需要坚持三条基本原则，处理好三种基本关系，并采用多方参与的协同治理机制。

（一）三条基本原则

1.坚持创新引领。促进创新协作是治理ETPE的基本出发点，治理ETPE的核心在于坚持创新引领，鼓励平台各参与主体积极创新，服从服务于税收现代化。在创新过程中，要以审慎监管的思想为指导，合理确定治理的制度体系和治理进度，通过开放式创新和颠覆式创新促进ETPE的创新发展。

2.坚持主体公平。平台生态系统是一种新服务模式，具有开放、共享、普惠、平台化、数据化等特征。在从传统的征管和纳税服务平台过渡到ETPE的过程中，要促进ETPE线上和线下服务间的融合，促进不同参与主体间的协作，实现不同参与主体间的收益公平，为ETPE持续发展提供保障。

3.坚持收益最大化。发展ETPE的最终目的，是让不同参与主体基于ETPE享受到数字税务带来的红利。在ETPE治理过程中，平台运营方需要调节平台参与主体之间的责权利关系及其利益分配，尽量协调各参与主体共同为纳税人创造价值，采取激励相容的方法，实现平台整体利益的最大化。

（二）三种基本关系

一般而言，平台生态系统的治理需要妥善处理好三种基本关系：标准化和多样性、控制与自治、整体利益与个体利益（Wareham et al.，2014）。

1.平台上业务的标准化和多样性。它强调的是平台的产出，是指平台核心模块的标准化和其他功能模块的个性化。具体到ETPE的治理机制设计，国家税务总局需要制定整个平台以及金三应用集成平台的技术标准和接口标准规范等，三个生态圈（社会协作创新生态圈、大数据分析应用生态圈和纳税服务创新生态圈）模块的创新可以由各地税务机关和第三方根据实际情况完善。ETPE的治理需要恰当处理标准化和差异化的关系，过分强调标准化不利于外围创新，过多强调差异化不利于平台运营方掌控平台的发展方向。因此，国家税务总局需要将标准化和差异化在一定水平上保持平衡，以增强ETPE价值创造的最大化。

2.平台运营方对平台的控制和参与者的自治。它强调的是平台的核心参与方，即平台的运营方通过何种机制加强对平台的控制，同时又能激励各参与主体积极参与平台建设。例如，价格手段和非价格手段（用户评价和APP 更新）（Song et al.，2018）。具体到ETPE的治理机制设计，运营方既可对加入ETPE的财税专家和APP等根据绩效排名给予现金奖励；也可以贡献值、好评度、在线投票结果等开放透明的评价结果为依据对其绩效进行排名，方便纳税人进行选择，激励平台主体积极参与平台生态体系建设。

3.平台的整体利益与参与方的个体利益。它强调的是平台的核心参与方的身份认同问题。即如何保证平台的运营方在运行过程中不丢失自己的核心特色，同时又不至于造成第三方个体身份的丢失。具体到ETPE的治理机制设计，既要保证国家税务总局和各级税务机关对ETPE的发展方向和与税务相关的核心应用与服务的控制，也要积极发挥第三方参与者的创新精神，鼓励他们积极参与和开发能体现其身份特征的个性化产品。这就要求平台设计一种能同时兼顾核心运营方和参与方身份认同的平衡机制。这种平衡机制，实际上就是协同治理的机制。

（三）协同治理

在平台生态系统治理中，运营方一般会鼓励多方参与，通过构建去中心化、多利益相关方共同参与的治理机制，实现由对单一软件系统的管理和治理向对平台的协同治理转变。在ETPE治理过程中，各参与主体在同一治理框架下，实现从传统经济治理即直接面向纳税人（企业/个人）的治理模式向通过制定平台规则来约束平台上各参与主体的行为的协同治理模式转变，其突出特点体现在以下三个方面：

1.国家税务总局制定有效的ETPE运营规则，是实现ETPE协同治理的前提。金三应用集成平台是ETPE的核心平台，在ETPE中扮演着最为重要的治理角色，这也是ETPE治理区别于传统经济治理的重要特点。ETPE运营方（国家税务总局）通过制定平台生态系统的技术标准、数据标准和接口规范，搭建全国统一的电子税务支撑平台、纳税服务平台、互动交流平台等，在维护ETPE的可持续运营上发挥着主导作用，成为ETPE治理的推动者和参与者。但需要注意的是，国家税务总局在制定平台规则时，应本着审慎和包容精神，以开放和创新的思维，提出适应互联网时代ETPE平台治理的规则，为ETPE的创新发展提供保障。各省级税务局依据国家税务总局的规范，结合当地实际情况，制定当地技术标准规范细则，搭建互联网应用支撑平台，并在此基础上自主创新，开发和实现具有本地特色的互联网应用产品（如纳税服务、风险管控），支持多种渠道调用和接入。

2.各参与主体积极参与到ETPE中，是实现ETPE协同治理的关键。各参与主体不但参与ETPE的规则治理、平台创新，还参与ETPE的建设，通过对平台运营方（如国家税务总局）和服务提供者（如第三方）进行评价，直接推动ETPE的发展。

3.平台积极引入新兴技术服务于各参与主体，是提高ETPE协同治理效率的重要举措。推动ETPE的治理，既需要采用必要的法律法规、网络规则，还需要重视使用新的技术手段让ETPE的治理更加高效。比如，运用大数据构建信用体系、代码规则，有利于建立全国统一的信用监管规则和标准；运用人工智能技术可以有效增强纳税人办税体验，提高办税服务质量和征管效率；利用区块链技术提高数据安全性和加强隐私保护；等等。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第2期。）

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2 March 2020

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