实现共同富裕的税收作用

作者：

杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院）

一、税收与共同富裕的关系

实现共同富裕，需要解决两个层面的问题：一是如何富裕；二是如何共同富裕。税收调节收入和财富分配，体现的是促进共同富裕中的“共同”，体现的是收入和财富差距的缩小。财富分配是建立在财富创造基础上的。这就涉及如何创造更多财富的问题。

税收如何促进财富的创造？中国作为发展中国家，发展是首要任务，只有蛋糕做大了，分给个人的蛋糕才能更多更好。因此，税收如何促进富裕是一个重要发展问题。在高质量发展中实现共同富裕，是时代的要求。

在高质量发展中实现共同富裕，需要进一步优化税制。实现高质量发展的基础是经济增长，即经济效率的提升。税收促进经济效率的提升就是在促进财富的创造。税制结构的优化，不仅可以促进公平，而且可以提升经济效率。目前，中国直接税收入占全国税收收入的比重较低。2020年个人所得税收入占全国税收收入的比重仅为7.5%，这影响了个人所得税调节收入分配作用的发挥。优化税制，需要逐步提高包括个人所得税在内的直接税收入比重。税制结构优化过程，总体看应该是间接税收入占比逐步下降、直接税收入占比逐步上升的过程。

增值税是中国第一大税种，降低间接税收入比重，势必要降低增值税收入比重。从趋势上看，增值税税率简并，按照税率调整就低不就高原则，增值税收入比重在其他条件不变的情况下必然下降，税率优化还可以更好地发挥增值税的中性作用，促进分工和专业化生产，提高经济效率。增值税的留抵退税政策，有助于减少企业资金积压，促进企业效率提升。从消费税看，消费税税目税率的优化，有助于扩大消费，促进经济增长。企业所得税税制中的加速折旧政策和研发费用加计扣除政策，有利于企业设备更新换代，提高企业经济效率。

二、税收更好地促进共同富裕需要关注的几个问题

（一）国情因素

实现共同富裕的税收作用的发挥，必须立足我国基本国情，即我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家。因此，我国税收制度的设计和税收政策的选择，都需要充分考虑发展因素。发展是共同富裕真正实现的前提。同时，咬定青山不放松，税收政策的选择必须沿着共同富裕的方向前进，不能以尚未达到发达经济体水平为由放弃公平目标。

（二）全球因素

中国坚持长期实行对外开放政策，这意味着税收制度的设计和税收政策的选择，都需要与国际进行比较。税收是营商环境的一个重要指标，税收的国际竞争力是国家竞争力的重要组成部分。国际竞争力对于提升一国的全球财富创造能力具有重要作用。很难想象没有国际竞争力，会有开放经济所带来的财富的创造，而没有财富的创造，就不会有相应的分配。全球发达经济体追求共同富裕的经验教训，包括税收的贡献，也值得中国比较和借鉴。法国经济学家皮凯蒂的《21世纪资本论》，用二十多个国家二百多年的历史数据，支持了资本回报率长期高于经济增长率的判断。如果这一判断能够成立，那么收入分配格局有利于资本，这是值得警惕的。这对中国国民收入分配格局的优化也有启示意义。

（三）税收理论的应用

税收理论是税收实践的反映，同时又高于税收实践，对税收实践有指导意义。无视税收理论的指导作用，仅凭感觉行事，可能会令实践遭遇挫折。1996年诺贝尔经济学奖得主莫里斯在研究最优税收理论时，本要证明累进所得税制的合理性，结果发现个人所得税的最优税率分布应该是倒U形曲线，最高边际收入适用税率为零。科学研究结论反直觉，但有其合理性。这是效率和公平权衡取舍的结果。虽然这一理论并未全部转化为现实，但是在很长一段时间内，国际社会降低最高边际税率的实践已经为理论的价值提供了支撑。税收促进效率可以视为财富创造，税收促进公平可以看作财富分配，相应地，处理好税收的效率和公平关系，就是在处理好财富创造和分配的关系。

（四）尊重税收运行规律

市场经济条件下，税收运行有其规律可循。税收运行规律的相当部分已经上升为税收理论，因此按照税收理论的要求行事，在很大程度上就是在尊重税收运行规律。这里要特别强调税负转嫁和归宿规律。税收制度只能决定谁是纳税人，却无法确定最终的负税人。这是税收政策工具选择中特别需要注意的。因此，选择税收政策工具，需要预计到真正的负税人，否则政策效果可能适得其反，不利于税收促进共同富裕目标的实现。

（五）动态调整税收政策

税收制度应保持相对稳定，减少税收不确定性才能适应财富创造中税负稳定性的内在要求。这也是税收法治化的体现。同时，现实是不断变化的，在传统工业经济向数字经济转变的时代，税收制度甚至可能需要作根本性的变化。根据发展变化的现实，对税收政策进行动态调整，并适时改革税制，才能适应税收促进共同富裕的要求。

（六）合理看待税收的作用实现共同富裕离不开税收作用的发挥，同时税收也不是万能的。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，这就决定了税收在初次分配中的作用不是最主要的。税收代替不了市场主体的努力。税收需要和其他公共政策工具一起共同发挥作用，激励市场主体创造财富。实现共同富裕需要一整套公共政策工具体系，税收是其中的一种，税收作用的发挥要与其定位相称。税收与其他公共政策工具的有效配合，才能更好促进共同富裕目标的实现。

三、促进共同富裕目标下的税收作用发挥

（一）进一步优化个人所得税税制

促进共同富裕，实现收入和财富分配公平最主要依靠直接税。笔者认为，我国目前综合与分类相结合的个人所得税税制仍有优化空间，这主要是因为目前个人所得税税制中的综合所得所包括的主要是劳动所得，对劳动所得累进课税虽然有利于缩小劳动收入的差距，但这显然是不够的。关于个人所得税税制的进一步优化，从促进共同富裕目标出发，可考虑以下三方面的优化措施。

第一，适时调整综合所得的免征额。免征额与居民生活水平密切相关，应逐步建立起与CPI（消费者价格指数）相联系的调整机制。免征额的确定还应与基本收入（Universal Basic Income，UBI）关联。所谓基本收入，是指社会上的每一个人都拥有领取一笔固定金额的收入的权利。每个人都可以获得基本收入，将是极其有利于社会稳定的。这也与实现共同富裕的理念是一致的。共同富裕不是所有人无差别的富裕。实现共同富裕下的基本收入应该是较高水平的基本收入，可以满足个人基本的物质生活和精神生活需要。

第二，适当扩大综合所得的范围。目前的综合所得仅包括工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得和特许权使用费所得四种类型的所得，都是劳动所得。这从总体看符合我国国情，但仅对劳动所得适用累进税率，与以按劳分配为主体的分配方式的要求仍有一定差距。经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得和偶然所得目前仍然分类征收，且除经营所得外均适用比例税率。建议在充分评估个人所得税税制调整对公平和效率影响的基础上，逐步扩大综合所得的范围，更好发挥个人所得税调节公平的作用。同时，在突出公平目标的同时，也要关注效率目标，要充分考虑对资本所得累进课税对资本市场的影响。

第三，进一步优化个人所得税税率。累进税制如何促进公平是一个非常复杂的问题。一方面，为了在国际人才竞争中立于不败之地，综合所得的最高边际税率不能太高；另一方面，为了促进公平，最高边际税率又不能设定得太低。全球不平等问题日益得到重视，有些国家已经开始调高最高边际税率，我们应该高度关注这种动态。同时，综合所得累进课税应注意降低中等收入群体所适用的税率。应该与实现共同富裕目标衔接，科学测算中等收入群体收入，以此为基础，减少累进级次，让中等收入群体适用较低税率，从而更有利于中等收入群体的发展壮大，促进橄榄型社会的形成。

（二）发挥财产税对缩小收入分配差距的作用

财产税有助于缩小收入分配差距。但是，财产税目前还是一个短板。房产税主要对商业房地产征收，税收收入规模较小，调节作用有限。党的十八届三中全会决定“加快房地产税立法并适时推进改革”，从此，房地产税纳入税收法治化轨道。可以预期，随着房地产税改革的实施，拥有更多房地产的纳税人将承担更多的税负，房地产税可以在一定程度上促进收入分配差距的缩小。

调节收入分配差距，仅有房地产税调节是远远不够的。财产包括不动产和动产，包括有形财产和无形财产。只有将全部财产纳入课税范围，财产税调节收入分配差距的作用才会更加明显。显然，建立能够覆盖全部财富的税制还有很长的路要走。在后工业社会，房地产甚至可能不是财富的最主要存在方式。因此，探索构建具有时代特征的收入调节税制也亟须提上议事日程，特别是数字收入作为一种新型收入，应该有对应的税制加以调节。

遗产税和赠与税属于财产税。遗产税和赠与税的开征也经常作为调节收入分配差距的措施被提出来。但是遗产税和赠与税的开征需要以必要的征管信息为基础。作为一种调节代际财富差距的重要手段，遗产税和赠与税的开征有其必要性，但需要更好地与征管实际相联系。

（三）发挥税收促进第三次分配的作用

第三次分配在收入分配体系中发挥补充作用。一个成熟的社会，不仅要鼓励人们创造财富，而且要鼓励先富起来的人们为社会作更大贡献。一个成熟的社会，应该是有着慈善捐赠良好风气的社会。税收在第三次分配中的作用主要是促进作用。个人所得税和企业所得税都有针对慈善捐赠扣除的鼓励性规定，旨在激励个人和企业参与公益性事业。从许多国家的实践看，遗产税和赠与税在促进慈善基金的建立和发挥作用上也功不可没。对于中国而言，税收促进第三次分配的作用还亟待发挥。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第11期。）

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