三次分配视角下促进共同富裕的税收政策选择
作者：
李旭红（北京国家会计学院财税政策与应用研究所）
共同富裕是社会主义的本质要求。党的十八大以来，我国扎实推进共同富裕，2021年全面建成了小康社会。同时，在发展的过程中也出现了新的问题，收入分配差距扩大和分配不公问题日益凸显。因此，党的十九届五中全会明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的要求。税收政策作为政府宏观调控的重要手段，必须紧密围绕我国新发展阶段的历史使命及目标进行调整，形成功能不一、相互协调的体系，以缩小收入分配差距，促进共同富裕。
共同富裕具有丰富的内涵，主要包括以下三个方面的要点：首先，共同富裕鼓励勤劳创新致富，因此“富裕”是基础；其次，共同富裕是全体人民的富裕，因此“共同”是关键；最后，共同富裕是在高质量发展中实现的富裕，因此“渐进式”是路径。“十四五”时期我国进入新发展阶段，全面建设社会主义现代化国家是我们的核心目标，但是数据表明，从2008年至2019年，我国的基尼系数都在0.46以上，而根据国际惯例，基尼系数0.4～0.5视为收入差距较大。如果任由这样的趋势发展，则社会矛盾会激化，社会稳定岌岌可危。此外，新冠肺炎疫情对经济造成较大的非对称性冲击，进一步恶化了我国现有的收入分配问题。由此可见，收入分配公平的问题将是影响我国发展的关键性因素。新发展阶段促进我国共同富裕首先需要解决收入分配公平的问题。
收入分配公平主要指收入取得的途径公平公正。收入分配不公是导致收入分配差距过大的重要原因。其中，以垄断和不正当竞争行为获取过高的收入即为有失分配公平的典型表现。收入分配差距则指个人或家庭之间的收入水平差距。通过完善收入分配制度中的税收政策，可以发挥其调节收入差距、促进共同富裕的作用。从福利经济学的角度看，为了缓解收入分配不公问题，公共财政应以寻求“社会福利最大化”为目标，并在此基础上合理运用财政和税收政策来提高资源配置效率，以实现整个社会的帕累托最优。具体而言，一方面，无论在任何环节对何种纳税人征税，税收的最终实际负担者均为个人，因此税收必然对收入分配产生影响；另一方面，通过建立恰当的税制体系可以在保障国家收入的同时给予教育、卫生等基本民生更多扶持，实现“抽肥补瘦”，从而有效缓解我国现存的收入分配问题，实现共同富裕。
根据三次分配理论，初次分配指按照生产要素对产品的贡献程度所进行的分配；再分配是对初次收入分配结果的调节，主要包括税收、转移支付、社会保障等调节手段；第三次分配主要指个人和企业出于自愿，在道德机制的激励作用下，将部分可支配收入以公益慈善的方式捐赠给社会，从而实现对社会财富的调节。税收可以在三次收入分配中发挥一定的作用。其中，初次分配属于要素分配，消费税、资源税以及对垄断行业或获得高利润行业的征税，可以通过影响价格和要素实现调节初次收入分配的目标。而个人所得税和财产税则可以直接对初次收入分配的结果进行调节，从而发挥税收在收入再分配中的作用。此外，通过完善慈善捐赠等相关税收制度，可以进一步促进慈善事业的发展，发挥税收在第三次分配中的调节作用，促进共同富裕。
共同富裕应坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。因此，在构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套机制时，应正确处理效率和公平的关系。总体而言，三次分配的着力点不同，所采用的税收工具也具有差异。初次分配侧重效率，再分配及第三次分配侧重公平，同时三次分配中所采用的税收工具还应相互协调，以促进共同富裕。
（一）初次分配中促进共同富裕的税收工具
初次分配的力量在市场，按照资本、劳动等生产要素进行分配，主要解决的是按生产要素对产品的贡献程度进行分配的问题，关键点在于“富裕”。只有在发展的过程中带来国民收入的提高及人均收入水平的提高才能构成“共同富裕”的基础。初次分配鼓励勤劳创新致富，并坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，允许一部分人先富起来，并带动更多的人辛勤劳动、合法经营、敢于创业，实现共同富裕。初次分配更侧重于效率，因此从税收调节的角度看，主要通过建立中性的税制，促进资源配置效率达到最优，从而实现价值最大化，形成共同富裕的基础。从具体的税种看，增值税具有中性的特征，有利于促进生产、分配、流通及消费各个环节的畅通，减少税负的沉淀，提升资源配置的效率，从而增加“富裕”的总量。
在保障初次分配实现税收中性原则的基础上，还应该辅以其他税种的调节，以促进初次分配的结构更为合理。首先，消费税可以调节价格、引导消费结构，从而调节收入分配。近年来，我国在消费税征收范围和税率等方面进行了多次调整，然而，鉴于消费税的税目针对的是有限的特定商品，因此消费税的收入分配效应受居民消费结构的影响较大。随着我国经济的发展，居民消费转型升级，消费税也将发挥更为重要的收入分配调节作用。其次，企业所得税主要通过要素分配渠道来进行调节。对企业利润的课税可以改变资本要素和劳动要素的相对价格，降低资本要素收入者的收入，增加劳动要素的收入，从而影响初次分配收入。企业所得税还可以缩小不同盈利水平企业之间的税后收益差距，差异化的企业所得税税率及税收优惠也可以实现对不同地区、不同行业纳税人的收入分配调节。此外，资源税可以影响征收范围内资源的税负水平，从而影响资源的价格，可以在一定程度上降低因低价占有资源形成垄断的风险。我国现行资源税中，除海洋石油资源税为中央收入外，其余资源税均为地方收入，因此资源税可以增加西部资源丰富地区的财政收入，在一定程度上调节区域间的收入差距。
（二）再分配中促进共同富裕的税收工具
再分配主要依靠税收、社会保障、转移支付等工具实现。再分配中，“共同”是关键词，更侧重于促进社会公平正义，要着力加大税收等政策工具的调节力度，逐渐形成橄榄型的分配结构，以实现共同富裕。其中，两种最重要的税收调节工具分别为个人所得税和财产税。个人所得税是国际普遍采用的调节收入分配工具。一方面，超额累进税率可以使高收入者较低收入者负担更高比例的税款，从而实现纵向公平；另一方面，综合计征可以平衡不同收入来源但收入水平一致的纳税人税负，使同等收入水平的个人缴纳同等税收，达到横向公平。目前，我国尚未实现全面的综合计征且对于一些新型业态产生的个人收入征税存在一定的不确定性，个人所得税收入分配调节效应存在提升的空间。从财产税看，房产税作为一种典型的财产税，可以合理调节过高收入，确保无论何种所得来源的高收入者均需承担足够的税收负担。
（三）第三次分配中促进共同富裕的税收工具
第三次分配是富起来的人通过慈善捐赠、公益活动等方式在个人自愿的基础上帮助他人，弥补前两次分配的不足。因此，第三次分配是补充性质的，关键点在于“渐进式”的推进，既要尽力而为、量力而行，又要循序渐进。第三次分配鼓励富起来的人为社会作贡献，是促进共同富裕的一个重要制度安排。税收在促进第三次分配方面必须考虑到“渐进式”，以税收优惠进行引导为主。具体而言，我国所得税及增值税均规定有鼓励捐赠的税收优惠：一是在所得税中规定捐赠额可以税收减免，从而鼓励捐赠者增加捐赠；二是在增值税中规定公益性捐赠可以免税，鼓励更多发达地区的人群通过捐赠帮扶欠发达地区，减少区域之间的不平等。但是，目前我国税法对于允许享受税收优惠的捐赠范围限制性条件较多，此外享受税收优惠的程序性要求较高，对慈善行为的激励作用有限。因此，如何发挥税收对慈善捐赠的引导及激励作用仍有较大的发展空间。
当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。在新发展阶段，需要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。只有在新发展理念的指引下，我国才能够实现共同富裕的社会主义本质要求。因此，新发展阶段促进共同富裕的税收政策选择需要按照新发展理念、围绕三次分配而展开。
（一）初次分配中促进共同富裕的税收政策选择
首先，税收要在创新发展中促进增加初次分配的总量。创新发展是新发展阶段我国经济增长的源动力。随着大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的兴起，数字经济发展迅速，新兴经济构成了增长的重要力量。基于此，需要有效运用研发费用加计扣除等税收政策，积极引导数字技术赋能经济的发展，促进初次分配总量的增加。同时，数字经济在为我国经济发展注入强劲动力的同时，也加大了我国数字行业形成垄断格局的风险。因此，从共同富裕的角度，应在“双支柱”的规则下，优化我国现有的企业所得税制度，积极探索数字服务税及数字经济超额利润的征税方式及分配方式，并有效防范行业垄断风险，遏制以垄断和不正当竞争手段获取收入的行为，为实现共同富裕营造公平、公正、公开的社会环境。
其次，税收要在绿色发展中优化初次分配的结构。只有绿色发展才能带动我国能源结构、产业结构、消费结构等多方面的转变，确保在高质量发展中实现共同富裕。有效的绿色税收体系可以同时实现经济高质量发展和环境保护的“双重红利”目标。通过对绿色研发项目的税收优惠以及对高能耗、高碳含量产品的征税等，能够在一定程度上优化产业结构和能源结构，从而带动整体经济总量及收入水平的提高。同时，合理的绿色税制还能减少环境污染的负外部性，从而弱化社会不公平行为的发生。因此，需要在健全环境保护税、资源税等现有绿色税收的基础上，适时研究碳税开征的必要性及可行性，发挥税收在绿色发展中优化初次分配结构的作用。
第三，税收要在开放发展中畅通初次分配的循环。开放发展主要解决发展内外联动的问题，对初次分配具有促进作用。其主要通过加强国际间的交流与合作畅通循环，促进全球资源要素的自由流动，发挥国际经济间相互的比较优势，增加人类共同福祉，从而实现共同富裕。开放环境下，初次分配的各种要素中，劳动力的流动性较弱，但是，劳动力的充分就业以及工资报酬水平的高低对于收入分配的影响较大，是实现共同富裕的关键。我国的出口产品主要为劳动密集型产品，对外开放能够提供更多的就业机会。同时，“走出去”企业开拓海外业务也为劳动力提供了更多的就业机会及更高的工资报酬。因此，税收应该在促进开放发展、畅通初次分配循环中发挥积极作用：一方面，通过优化关税、进口环节增值税消费税、出口退税等税收制度，降低税收壁垒，促进要素流动；另一方面，着力研究有利于促进劳动力及人力资本发展及流动的税收制度，如优化我国个人所得税综合所得的税率级次，缩小劳动报酬与资本所得之间税负的差异，简便我国居民境外所得税收抵免制度，平衡境内、境外高端人才的税收优惠政策等，以促进共同富裕。
（二）再分配中促进共同富裕的税收政策选择
税收要在协调发展中强化再分配的功能。协调发展主要解决的是发展不平衡的问题。新发展阶段，我国区域发展不平衡的问题仍然较为严重，由于产业结构以及要素禀赋的差异，区域间的经济总量及增长速度存在较大差距，从而导致了区域间收入分配的差距和不均衡。新冠肺炎疫情的冲击进一步加大了区域间发展的不平衡，进一步拉大了区域间的收入差距。共同富裕是全体人民的富裕，当初次分配市场配置存在失灵，导致不均衡、不公平产生时，需要通过再分配中税收工具的调节发挥纠正作用，这是政府的职责所在，也是协调发展的要义。因此，一方面，应该给予西部及欠发达地区适度的税收优惠，鼓励西部及欠发达地区从产业的源头进行调整，从而带动经济社会的发展；另一方面，应积极协同区域经济税收一体化，构建有助于要素流动的共同体市场，以实现相互之间的互联互通，带动区域整体协调发展。区域经济税收一体化既包括完善社会保障、转移支付及税收分配机制，缩小地方财力之间的差距，建立科学的公共政策体系，保障和改善民生，形成人人享有的合理分配格局；也包括推动区域的税收征管一体化，通过统一税收政策执行标准、提供跨地区办理涉税业务、税收数据资源共享等多种方式解决区域间的税收征管难题。通过区域经济一体化的税收协同，优化税收营商环境，促进要素自由流动，缩小区域差距，在协调发展中强化再分配的功能，推进实现共同富裕。
（三）第三次分配中促进共同富裕的税收政策选择
税收要在共享发展中夯实第三次分配的基础。共享发展主要解决的是社会公平正义问题。充分发挥第三次分配的作用，既能有效帮助实现共同富裕，又能形成良好的社会风气，推动全面建设社会主义现代化国家。从税收角度看，应进一步加大对个人、企业捐赠的优惠力度，如提高对个人捐赠所能享受的个人所得税最高扣除比例，对部分捐赠金额较大的，允许在以后若干年内结转扣除；同时适当降低慈善捐赠税收激励的门槛限制，包括适当扩大公益性社会团体的范围等。此外，还应当合理简化享受免税退税的程序，让企业和个人真正享受到捐赠相关税收优惠的好处，提高投身慈善事业的积极性，助力改善收入和财富分配格局，推进实现共同富裕。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第11期。）
-END-
点击“阅读原文”快速订阅~