关于基层税收风险管理工作的研究与探讨

作者：

刘启星（国家税务总局丹东市税务局）

现行税收风险管理体系自上而下分为三个层级。国家税务总局主要负责从顶层设计层面统筹全国范围内的税收风险管理工作，组织制定税收风险管理战略规划、工作规程、过程监控和效果评价标准并实施监控与评价，组织开展特定领域的税收风险分析和应对任务推送。省级税务机关主要负责制定本地税收风险管理战略规划和年度计划，开展风险分析，建立税收风险管理模型和指标体系，形成本地风险特征库，对风险纳税人进行排序，推送应对任务并实施过程监控及效果评价。市级、县级税务机关在现行风险管理体系中主要工作重点是做好上级推送风险任务的应对工作，必要时可以组织开展风险分析识别工作。相对于税务总局和省级税务机关，市县级基层税务机关直接面向纳税人，面向当地发展实际，税收征管和纳税服务都更加实际具体，在风险管理过程中也有其自身的特点。本文主要研究市级、县级基层税务机关的税收风险管理问题。

一、现阶段基层税收风险管理工作中存在的问题

根据《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出的“精确执法、精准监管、精细服务、精诚共治”的总体要求，税收风险管理工作将进一步成为今后税务工作的重点，也给新形势下基层税务机关如何全面提升风险管理质效带来了更大的挑战。结合新形势新要求，笔者认为，现阶段基层税收风险管理工作主要有以下问题。

（一）风险管理机制不健全

目前，基层税收风险管理机制仍处于“摸石头过河”的探索阶段，缺乏统一规划部署和协同性，尚未形成层层推进的工作局面，“风险一起找、任务扎口推、成效共分享”的高效协调合作机制尚未形成。传统税收征管分权体制下设置的分税种、分事项专业部门在税收风险管理实践中存在职能交叉重叠、职责界限模糊的问题，引发信息传递不连贯、工作衔接不顺畅等一系列问题，造成风险管理链条割裂，制约税收风险管理工作质效提升。基层税务机关时常面对上级各部门同时下发的成千上万条风险任务，长期处于疲于应付的被动局面，难以开展深度分析。而且，分税种的税政导向模式引发的税种分割、部门分割的问题，导致“政出多门、政令不一”情况愈加明显，这既造成征管资源浪费，又有违税收公平原则，严重阻碍了风险管理效能的提升。

（二）风险管理方法不完善

现代化的税收风险管理工作应牢固树立“以数治税”理念，通过以“信用+ 风险”为导向，以“扎口管理”为基础，以“一户式”“一人式”“一局式”“一员式”管理机制为抓手，通过科学分级分类来丰富风险管理方法，营造数据管理、数据决策、数据服务的现代化税收风险管理氛围。然而，“扎口管理”思想在现有基层税收风险管理实践中尚未得到有效落实，风险管理部门依然只是“传声筒”“二传手”的角色。面对数量庞大的税收风险管理对象，市级税务机关采用的大多是最简单的定性、定量分析相结合的办法，并未将分级分类理念落到实处，缺乏边界清晰的风险等级划分具体标准和统一的税收风险分析与应对标准流程，存在应对措施滞后、应对手段有限的问题，难以有效实现专业化、集约化、差异化的管理构想。

（三）风险管理数据采集不全面

数据和信息是风险管理工作的根脉。便捷高效的税收风险管理离不开信息和数据的有效支持。然而，现有税收风险管理数据推送呈倒金字塔形，沉睡的数据价值无处彰显。现有税收风险管理体系主要由省级税务机关负责分析识别税收风险，风险应对则由省局、市局、县局分级负责。在这种体系下，省级税务机关税收风险管理的主要目标是分析和识别重点税源企业税收风险和打击虚开、骗税等重大违法行为。省级税务机关在缺乏第三方数据的情况下，对数量众多、发票依赖度不强的中小企业可能存在的税收风险敏感度较低，风险识别相对滞后，导致大量中小企业游离于风险识别体系之外。而对这些企业相对了解、信息掌握相对齐全的市县级税务机关，由于风险识别职能较弱、权限较低，缺乏高效的数据采集与处理机制，分析深度不够，无法对数据进行多维度、全方位的整合利用，导致中小企业税收风险管理出现真空地带，形成监管盲区。

（四）风险管理监督机制不健全

目前，基层税收风险管理工作仍采用数据采集、风险分析、风险应对、结果反馈的单向顺流模式，缺乏有效的结果驳回机制，使得拥有考核职能的部门实际仍处于被动接收结果的位置，无法对风险应对结果进行有效监督管控。同时，纪检部门和法制部门的参与力度不够，缺乏行之有效的监控与反馈机制。由于缺乏纪检、法制等部门的有效参与，“全覆盖、全方位、全流程”的监管目标无法实现，导致部分税务干部权力过于集中，徇私舞弊等税收执法风险时有发生。

（五）风险管理复合型人才稀缺

现代化的税收风险管理工作对税务人员的综合素质提出了更高要求。税收风险管理不仅需要掌握税收法规和财会知识的专业人才，更需要精通税收征管系统应用、模型构建、指标设立、Oracle数据库和SQL语句使用等计算机知识的复合型人才。目前，基层复合型税收风险管理人才极其稀缺。部分税务干部受自身知识结构所限，对新理念与风险管理高度融合的必要性认识不足，工作中经常出现分析不深入、角度不完善、过程不完整的问题。以某市税务机关风险管理人员构成为例，掌握税收和财会知识的专业人员占比不到30%，拥有注册会计师、注册税务师资格的高端人才更加稀缺。从年龄结构上看，两极分化现象比较严重，中坚骨干人才稀缺。此外，与税收风险管理相关的岗位培训也存在误区。现有税收风险管理岗位培训主要以税收风险管理日常业务培训为主，在内容上缺乏深度，难以有效拓宽税务干部的知识水平，难以达到培养风险税收风险管理专精人才的目的。

二、加强基层税收风险管理工作的对策建议

近年来，税务部门围绕“上云”“用数”，夯基垒台、立柱架梁，在云化探索、数据治理等方面取得了显著成效。基层税务机关应聚焦“风险源”全面布控，厘清各部门在税收风险管理过程中应当履行的工作职责，进一步明确以“扎口管理”为原则的税收风险管理工作全流程，通过提升风险管理工作站位，深入研究风险管理，创新机制、方法、手段，实现以税收风险管理系统为依托、以风险管理为导向、以分类分级管理为基础、以内控监督为抓手，征管资源合理有效配置，征管质量有效提升的税收风险管理新格局。因此，笔者提出以下几点建议。

（一）集约管理，创新风险管理模式

以简洁高效、集约管理为切入点，建立以市级税务机关为中心，以各县（区）级税务机关为支点的上下联动风险管理机制。打破现有“市局—县（区）局—分局（所）”的管理体系，突破层级壁垒，以市级风险管理领导小组和风险管理办公室作为风险任务统筹调度中心，打造“风险管理办公室—风险管理团队”的管理模式，形成市局、县（区）局、分局（所）相互呼应、互为依托、相互补充、共同提升的工作模式，建立扁平化、集约化的风险管理机制。

1.市局统筹开展风险管理工作。将税收风险管理理念转变成规范化、标准化、信息化的业务流、工作流、任务流。在现有风险管理领导小组和风险管理办公室的工作机制下，提升管理格局，确立税收风险管理部门的“大脑中枢”地位。由市局风险管理部门集中发挥指挥协调中心、任务发布中心、信息加工中心、质量检验中心的作用，形成“多方接收，一方统筹”的扎口管理理念，实现信息统一采集、数据统一分析、风险统一排序、任务统一发布、应对统一指导、效果统一监督，切实提升税收风险管理工作质效。在市局风险管理办公室各成员单位之间建立数据信息共享机制，不断拓宽任务来源、规范数据格式、统一下发口径、提高应对质量，避免重复下发，通过有效集中统筹，将扎口管理要求落到实处。

2.县（区）局持续完善税收风险管理机制。打造专业化基层风险应对团队，实时接收市局推送的风险应对任务，形成标准统一、责任明晰、过程可控、成效可评的风险应对激励机制。发挥基层了解具体情况的优势，一线工作人员可根据实际工作中掌握的“活信息”，及时提供风险因子，参与风险评定，通过上下互动，使具体的征管经验在更高层次上应用、更大范围内传播。从而形成以市局为主导，以县（区）局、分局和一线工作人员相补充的多层次、互补型风险评定格局，实现定性与定量结合、静态状况和动态趋势结合，保障评定的准确性和有效性。通过“点对点”式的推送模式，确保分析标准的一致性、管理过程的完整性、责任归属的可追溯性，逐步形成全市“一盘棋”的风险任务推送机制。

3.推进部门间协同共治。运用智能化手段，横向打通风险管理各业务部门工作流程，以项目任务的形式，通过自动化手段将各方力量衔接起来协同运作，降低部门间的沟通成本，形成部门内的纵向管理与跨部门的横向业务流相交织的网格化共管共治。在管理上充分发挥税收风险管理领导小组的作用，建立集数据采集、风险识别、风险推送、结果反馈、监督考核等功能于一体的税收风险管理机制，充分调动各业务部门工作积极性和主动性。构建对外纳税遵从风险分级可控、对内量化工作监督可考的现代化风险管理工作流程。

（二）精准采集，统合风险来源渠道

1.统一风险推送渠道。将上级下发、本级自发、外部推送三种风险来源渠道集中至风险管理办公室统一推送。对于自主发现的风险管理任务，积极倡导趋向性分析，将风险管理重点环节前移，突破因果式思维局限，关口前置、清源正本，由“事后应对”转为“事前预警”，有效发挥管控中心作用，实现统一化、集约化的总体协调管理，以“多预警提示、零应对处罚”为终极目标，创建“一个中心统筹协调、一套标准执法管理、一库数据共享共用”的工作模式，建设规范化、制度化、精准化的管理体系，推动税收风险管理由“以人为主”模式向“数据驱动”模式转变。

2.推进数据来源全覆盖。在数据来源方面，努力实现“四个覆盖”，即数据来源覆盖全社会、指标设计覆盖全税种、模型建立覆盖全地区、机制推进覆盖全系统。数据来源覆盖全社会，即坚持“纵向到底、横向到边”的理念，拓展信息来源渠道。对内，整合税务稽查信息、纳税评估信息、涉税事项审批信息等涉税信息数据，提升风险识别效率；对外，加强与相关部门的合作，推进部门间信息交换共享，积极参与行业协同治理。加强对来源于不同渠道的涉税信息内在关系的梳理，绘制涉税信息基因图谱、关联关系图谱，有效提升税收风险管理靶向性。指标设计覆盖全税种，即坚持所有税（费）种统筹整合，全面统筹考虑各税（费）种关系。关联设计预警指标体系，从单一分析到多维度无死角评价，实现对纳税人税收遵从由“部分检查”到“全身体检”转变。完善全税（费）种联动风险管理，增强风险管理工作的完整性和系统性。模型建立覆盖全地区，即推行定制化的风险分析识别理念，建立覆盖全体纳税人的风险模型。通过走访、调研、座谈，建立异质化、个性化的涉税风险模型特征库，最终实现所有企业涉税风险管理理念由“社区医院”到“家庭医生”转变，逐步健全科学化的风险管理体系建设。机制推进覆盖全系统，即加强税收风险分析过程中的上下协作、风险互推，实现各级风险管理部门基础信息、分析经验和分析成果的共通共享。

（三）创新工作方法，丰富风险管理手段

1.建立分级分类管理机制。明确风险等级排序标准，对纳税人实施差异化精准管理。市局风险管理办公室对风险数据进行“初加工”“粗加工”，筛选排除无效信息，对有效风险数据进行等级排序，统筹再分析后，明确相应主体。在总局文件划分的“高、中、低”风险等级基础之上，对中风险任务进一步细化为中高风险和中风险，由不同应对主体根据风险等级不同，有针对性地开展税收风险应对工作。

（1）高风险是指涉嫌偷税、骗取出口退税、虚开发票等风险等级较高的风险任务，可由稽查局负责开展风险应对工作。风险管理部门按照税务稽查案源管理办法的相关规定做好移交工作，由稽查局按稽查规程开展风险应对工作。

（2）中风险任务是指应对过程中需要到纳税人或者扣缴义务人生产经营场所实施实地检查的风险任务。根据风险管理任务的具体情况，将其区分为中高风险和中风险。中高风险任务是指风险分析预估税款较高或涉及反避税调查、特别纳税调整等特殊事项的风险任务，原则上采取纳税评估、税务审计、反避税调查、特殊纳税调整等手段进行应对。中风险任务是指除上述情形外，其他应对过程需要到纳税人或扣缴义务人生产经营场所实施实地检查的风险任务，原则上应在市局风险管理办公室的统筹部署下，采取各县（区）局交叉互查的工作模式。由市局风险管理办公室统筹确认应对工作主体，应对团队由实施检查的县（区）局专家人才库中人员组成，任务所属单位需全力配合开展检查工作，承担出具执法文书、督促税款入库和应对行政复议等责任。

（3）低风险是指以风险提醒、纳税辅导等手段为主要应对方式的风险任务。由风险任务所属单位开展风险应对工作，属地单位通过服务辅导等方式，帮助纳税人自查自纠，鼓励纳税人自觉提高纳税遵从度。

2.坚持传统与现代手段并用。一方面，基层税务机关应当加大数据采集力度，充分利用税收大数据平台和信息化手段，依法科学调取、整合纳税人各方面信息，丰富风险分析信息库。另一方面，也不要摒弃传统管理手段，应将实地调查、行业分析等传统手段常态化。

3.构建互补型风险管理任务处理模式。探索建立以系统随机选择风险应对人员分配风险任务的任务推送规则，通过开发手机App等移动办税终端，实现风险应对全流程管控、可视化管理、标准化实施的税收风险任务推送新模式。成立市局、县（区）局两级风险管理专家团队，对不同层级风险管理任务实施分级处理。在确定风险任务等级后，由系统随机组成风险任务分析与应对小组，完成风险管理任务，有效利用有限征管资源实现差异化应对，提高风险处置效率。建立健全以市局为主导、以县（区）局为补充的多层次、互补型的风险管理任务处理模式。

（四）筑牢防线，完善全程监管机制

推行风险应对联席会议制度，对风险管理工作的全流程进行监督，将权力行使过程细化为通过数据对信息处理进行动态监控的过程。推动形成信息控权的制约机制，全面记录风险管理过程中对风险点的每一项操作，共享和整合各业务系统风险信息。通过对各类涉税数据强化业务监管，对违法违纪行为及时处理，随时调整风险指标，查找薄弱环节和问题，从而达到加强管理、完善机制、堵塞漏洞、有效化解消除执法风险的目的，实现风险防护、信息共享、风险分析、监督考核、责任追究、持续改进的良性循环。

1.筑牢“四道防线”。一是着力筑牢“流程”和“纠错”防线。“流程”就是标准化的工作流程和工作要求，筑牢“流程”防线要求将标准化的工作流程和工作要求融入日常风险应对工作。“纠错”要求各单位把住“流程”运行的核心环节，及时查错补缺，将“纠错”防线内嵌在“流程”的关键节点中，做到及时查、及时纠。二是着力筑牢“核查”和“问责”防线。要在分析识别的基础上采用定向选户与随机选户相结合的方式，对基层单位开展执法督察和专项检查，并根据“核查”的结果进行问责。

2.实现“三个联动”。“三个联动”，即与纪检、稽查和各征收部门实现联动。与纪检部门联动，将中高风险数据事前传输到纪检部门，其他数据实现实时共享；纪检部门要全程监督风险应对过程，实现执法风险动态校正。日常工作中，税收风险管理部门应当加强与纪检部门的联动监控，强化岗责体系。建立以“监督考核为导向”的复核机制，明确每项风险任务工作节点的内容，实时跟踪每一项任务的工作状态，对整个风险管理工作环节实现监督考核和精准定位。同时提倡税务干部主动“照镜子、正衣冠”的自我“诊断”，形成多层次多角度多方位互相配合、交互作用的内部监管体系，有效压缩自由裁量和权力寻租的空间。联动稽查部门，建立高风险疑点数据共享平台，第一时间将风险线索明晰的企业移交稽查部门，扫除信息共享盲区。同时，稽查部门要把处理结果返回风险管理及纪检部门，共同对处理结果进行评估复核。联动各征收部门，拓展合作维度，合理确定不同等级风险的应对主体。定期汇总收集业务需求和意见，总结全地区在风险管理工作中提炼或发现的具有全局性、普遍性特征的风险事项，进一步完善相关风险指标和风险任务。组织开展跨部门数据调度，统筹安排税收风险管理各项工作任务，持续完善应对链条，强化部门之间风险指标的联动监控和纵向互动，有效提升征管主观能动性。

3.构建“两个闭环”。一是搭建数据流转闭环。以风险管理平台为依托，形成风险指标“从征管系统中来，回归到数据模型中去”的数据管理模式，打造风险管理的压力器、风险任务的传导器、风险制度的孵化器、税收征管的监视器，提升风险管理的科学化水平。以数据可视化平台为“千里眼”和“顺风耳”，将风险管理前置，通过派发风险管理的联动任务与税源管理部门的实时对接，为前后两端风险管理联动拉起隐形的税收风险防控线，不断填充数据分析的“弹药库”，做到实时监控、即时预警，搭建“智能识别—自动触发—实时推送—过程应对—结果反馈—建立模型”的数据流转闭环。二是搭建过程监控闭环。以数据可视化平台为载体，打造“应对处理全透明、执法过程全记录”的过程监控模式，不断完善税收风险管理制度。从源头的岗位设置、权责分配入手，从风险管理流程的全过程出发，设置每个环节的工作流程，注重内控流程标准化，加强内控机制新型化建设，逐步建立“风险防控—监督检查—问责追究—反馈改进—完善模型”的内部监管闭环体系。

4.加强结果评价。打通接收与驳回的“双向并行”通道，从严把好风险分析与应对“质量关”。市级风险管理部门通过汇总分析总结应对过程的反馈信息，全面掌握整体工作的运行情况，对风险识别的科学性和针对性、风险等级排序的准确性、风险应对措施的有效性等进行效果评价。根据评价结果提出调整建议，不断优化、修改、完善识别指标和模型等风险分析工具。通过总结经验、查找不足，促进税收风险从事后解决处理向事前、事中提前介入监管防控的转变。加强对过程监控和评价结果的应用，各级风险管理人员可及时针对风险应对阶段性报告作出信息反馈，提出优化调整建议，实现持续精进。全面归集企业税收风险的性质及成因，减少盲目应对或应对无果的情况。全面了解应对人员的规范执法和廉政廉洁情况，降低执法风险。对未按照计划完成风险管理任务或避重就轻、徇私舞弊导致风险应对成果严重偏离预估情况的风险应对团队，市级风险管理部门有权综合评估各个环节的实际情况，实行“驳回制度”，从严把控应对质量。对于被驳回的风险应对任务，各级应对主体应重新启动风险分析、应对等工作流程，必要时市级风险管理部门将采取指定主体交叉复核的办法进行再次处理。

（五）团队为本，塑造新型人才队伍

1.组建新型团队。以任务项目化、项目团队化、团队最优化的管理思路，组建税收风险管理项目团队，将税收业务骨干、法律和技术方面的人才、行业专家等三类人员作为团队成员的基本构成，选强配好团队主管，提高团队运行效能。建立信息型团队，依托自主研发的风险管理系统、大数据平台和金税三期系统等数据管理平台，提高风险管理信息化水平，实现数据的无障碍提取和集成化运用，为应对税收风险提供精准导航。建立专业型团队，组织系统内精干力量，逐步建立具有代表性的覆盖重点行业、税种及特定类型纳税人的风险管理团队，搭建风险分析识别指标体系及模型库，大幅度提升各税种分析应对纵向精准度和各行业分析应对横向覆盖面。

2.优化组织结构。基于税收风险应对专业化、团队化运作需要，打造适应新时代风险管理工作需要的多层次、复合型人才梯队，为应对复杂事项提供强有力的人才支撑。完善风险管理人才养成机制，进一步建立健全干部管培机制，实现管、考、训、用有机统一。围绕打造专业团队的目标健全人才选拔任用机制，突出工作实绩选拔任用干部，鼓励税务干部不断学习业务、提升工作水平。

3.建立风险智库。借鉴互联网分散融合的思维模式，将固化的风险团队设计为松散的智库形式。选取来自税务系统内外部不同领域、不同层级的专业人才组成风险智库，充分发挥各自特长，为税收风险管理献计献策，力求最大程度地完善税收风险管理制度和相关工作规程，不断提高税收风险管理水平。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第11期。）

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