促进产业链供应链稳定的税收政策研究
作者：
石绍宾（山东大学经济学院）
张玲欣（山东大学经济学院）
“十四五”时期是我国经济社会发展过程中十分重要的时期，它承担着承上启下的纽带作用。在向第二个百年奋斗目标前进的过程中，我国面临的机遇与挑战始终并存。随着我国经济实力和国际地位的不断提升，我国正日益走近世界舞台的中央，在国际事务中发挥着越来越重要的作用，但与此同时，国际关系尤其是大国关系出现了新的变化，“逆全球化”思潮重新抬头，个别国家或地区对我国进行技术封锁和遏制，造成我国在关键产业和核心技术领域被“卡脖子”。发展中种种新挑战的出现对我国现有的经济运行进行了一次次“大考”，使我们更加清醒地认识到自身的优势和不足。早在2018年，中央就提出了“六稳”方针。2020年4月又提出“六保”任务，“保产业链供应链稳定”便是其中一项。可以说，确保产业链供应链稳定既是支持我国经济持续高质量发展的关键，也是应对各种国内外危机的重点所在。
产业链供应链稳定需要多方发力。税收政策作为政府调控经济运行的重要抓手，不仅可以从企业发展的微观层面发挥作用，还可以从产业发展的中观层面发挥作用，更可以从国家整体布局的层面统筹发力。本文欲从促进产业链供应链畅通、增强产业链供应链弹性、实现产业链供应链自主可控三个角度分析税收政策现状，并从处理好当前与长远、全面普惠与精准特惠、政策引导与市场主动三个关系的逻辑思路出发，探讨税收如何更好地发挥对产业链供应链稳定的促进作用，以更加有力、更深层次、更为持久的方式为产业链供应链稳定保驾护航。
一、产业链供应链稳定的内在要求
（一）产业链供应链稳定要求产业链供应链必须畅通
从产业内部企业构成看，产业链供应链稳定要求产业内的企业结构合理，既需要能担重任的龙头企业，也需要充满活力的中小企业，以多层次企业间的合作互补带动产业链供应链的纵向畅通发展。从需求侧看，产业链供应链稳定要求有稳定的消费市场、持续的消费能力以及广阔的消费潜力，以需求带动供给侧结构性改革进而实现供需均衡。从国际循环角度看，产业链供应链稳定还要求加强与世界各国的交流互动，积极发展外资外贸，加强全球范围内产业链供应链的布局，实现国内国际双循环相互促进。从物流保障看，产业链供应链稳定离不开物流链的支持，高效有序的物流体系是打通大动脉、畅通微循环、保证产供销完整循环通畅的重要保障。
（二）产业链供应链稳定要求产业链供应链富有弹性
产业链供应链富有弹性就是要具备应对风险的能力。这其中包含两个层面的含义：一是具备风险抵御能力，即在面临风险冲击时，产业链供应链上下游能够相互依存、加强合作、共同应对；二是具备风险恢复能力，即在受到外部冲击时，产业链供应链能够迅速恢复生产能力和生存活力。
（三）产业链供应链稳定要求产业链供应链自主可控
产业链供应链自主可控，即在面临国外产品、核心零部件、关键技术等供应受限时，国内产业链供应链依然可以保持提供足够社会产品或服务的能力。自二十世纪以来，基于专业化分工的效率理念，产业链供应链发展逐渐呈现出全球化的趋势且日益增强。我国改革开放以来经济持续快速发展，很大程度上得益于参与全球分工。但愈是如此，产业链供应链自主可控的问题亦愈加重要。
二、税收政策促进产业链供应链稳定的作用机理以及现状
（一）税收政策促进产业链供应链稳定的作用机理
第一，税收可以通过引导企业和个体行为促进产业链供应链畅通。一是差别化的税收政策可以引导大中小企业和谐有序发展，实现产业链供应链畅通。大型企业规模大、创新能力强、带动作用突出，往往是产业链供应链的龙头或骨干；而中小微企业规模小、创新能力弱、抗风险能力不足，但却是产业链供应链中相当重要且活跃的主体。因此，对大中企业采用结构性减税政策（李德刚 等，2020），对小微企业采用普惠性减税政策（万相昱 等，2021；蔡伟贤 等，2021），可以实现有针对性的税收调节。二是税收政策可以通过调节居民收入分配（宋晓梧，2021）、影响消费品价格（杨志勇，2020；罗秦，2021）等途径，充分挖掘市场消费潜力，释放消费能力，增强供需匹配度实现产销循环。三是可以通过调整关税税率鼓励外资流入、推动外贸繁荣，加强与世界各国的交流与合作，应对部分国家将计算机、机械等一些资本密集型产业重新迁回本土的挑战，实现国际循环。四是可以通过完善税收优惠等具体措施，推动物流业健康平稳发展，从而为产业链供应链稳定提供安全稳定的物流保障。
第二，税收可以增强产业链供应链弹性。在提高风险抵御能力方面，全面营改增后，服务业与制造业全部纳入增值税征收范围，进一步完善了增值税抵扣链条，增强了企业间的联系，从整体上提高了产业链供应链应对风险的能力。在提高风险恢复能力方面，在面对诸如新冠肺炎疫情等突发事件冲击时，短期内及时出台税收优惠政策，长期内不断完善税收制度，可以提升税收本身的弹性，为产业链供应链的长期稳定保驾护航。
第三，税收可以发挥导向和激励作用，实现产业链供应链自主可控。要实现产业链供应链的自主可控，需提升产业链供应链关键环节的竞争力（李明 等，2020）。而核心技术的自主创新是其最为重要也是最为根本的解决之道。目前我国在一些关键的技术领域还存在明显短板，容易陷入“卡脖子”境地。对于这些关键行业和重点领域，税收不仅可以通过降低企业所得税税率等普惠措施进行扶持，还可以结合特定领域和行业的特点，明确其发展过程中的实际需求，对症下药，精准施惠，实施创新驱动，增强国民经济运行的安全稳定。
（二）税收政策促进产业链供应链稳定的现状分析
1.现行税收政策及实施效果。自2018年以来，我国陆续出台了一系列促进产业链供应链稳定的政策。在促进供应链产业链畅通方面：一是通过减免增值税、递延缴纳企业所得税、减轻物业租金等措施扶持小微企业，以丰富市场主体；二是通过下调增值税税率、改革个人所得税等措施促进居民消费，以实现市场供需的匹配；三是通过提高出口退税率、鼓励境外投资者以分配利润再投资等措施来吸引外资，以实现国际畅通；四是通过减免城镇土地使用税扶持物流业发展，以促进物流业的平稳健康发展。在增强供应链产业链弹性方面：一是利用税收大数据推动上下游企业贯通，增强企业间联系，提高产业整体的风险应对能力；二是通过延长亏损结转年限、实行递延纳税、减免社会保险缴费等措施，减轻企业负担，增强企业个体的风险应对能力。在实现产业链供应链自主可控方面：一是通过综合实施研发费用加计扣除、高新技术企业优惠税率、先进制造业企业可以按月全额退还增值税增量留抵税额等政策，对大部分行业实行普惠性的创新激励；二是对软件产业、集成电路产业，实行增值税即征即退、企业所得税减免、职工培训费用按实际发生额税前扣除、外购软件缩短折旧或摊销年限等政策，以推动企业创新，从而实现产业链供应链自主可控。
从实际运行看，现有促进产业链供应链稳定的税收政策确实减轻了中小微企业负担，有利于中小微企业发展，从而通过调整产业内企业结构推动产业链供应链畅通；在一定程度上促进了居民消费，有利于实现生产与消费的需求匹配，打通供需循环；通过税收鼓励外资外贸，加强与世界的交流与联系，畅通国际循环。而且，全面营改增畅通了增值税抵扣链条，挖掘了企业集聚的积极作用，增强了企业整体抵御风险的能力，从而增强了产业链供应链弹性。另外，现有的税收政策从总体上可以起到鼓励企业创新的作用，支持我国企业在“卡脖子”领域快速突破，全方位实现产业链供应链自主可控。
2.现行税收政策的不足之处。总体上看，现有的税收激励措施从不同维度综合助力产业链供应链稳定，但同时亦呈现出临时性和阶段性特征。随着疫情防控常态化以及“逆全球化”思潮愈演愈烈，已有的税收政策需要根据经济形势发展进行适当调整。
在促进产业链供应链畅通方面，突出表现体现在以下四点。一是企业所得税的优惠政策偏离实际需求，不利于大中小企业协调发展。现有的企业所得税优惠政策大多基于盈利前提，但多数中小微企业面临的直接困难是存在经营亏损，企业所得税优惠政策与中小微企业的实际需求背离，难以解决企业的燃眉之急。二是以间接税为主的税制结构具有累退性，不利于调节收入分配差距，加之现行的个人所得税和财产税在缩小收入差距方面的效应还不强，居民收入基尼系数常年保持在警戒线以上水平，从而影响居民消费意愿和消费能力。虽然增值税税率多次调整，但对居民基本生活必需品的下调力度还不够，而且消费税的征税范围也缺乏动态调整，这些均对提振居民消费不利。三是在促进国际畅通方面，现有政策多是提高一些征管方面的便利，但国际畅通不仅应是外资外贸数量上的稳定和提高，更应该有质量和结构的改善。四是物流业的增值税负担较重，阻碍物流通道畅通。由于物流业可抵扣的进项税额较少，营改增之后，物流业税负普遍上升。而且在现行增值税税率安排下，交通运输服务按9%纳税，而物流辅助服务按6%纳税，导致物流业作为一个整体被分割，不利于物流业产业集聚和产业链供应链畅通。
在增强产业链供应链弹性方面，突出表现在增值税多档税率、多种计征办法减弱了税制的中性特点。全面营改增推动了增值税抵扣链条的进一步完善，增强了企业间联系，表现出显著的减税效应和分工效应（范子英 等，2017）。但现行增值税的税率档次仍然较多，大大削弱了增值税的效率优势。不仅如此，大量小规模纳税人、简易计征办法以及增值税优惠政策等的存在，客观上造成产业链供应链上下游企业的税负差异，可能会因此导致资源错配（史明霞，2017），从而对增值税中性产生较大影响。
在实现产业链供应链自主可控方面，突出表现在支持自主可控关键行业的税收政策设计尚不够完善。以集成电路产业为例，目前税收优惠政策主要针对设计、制造等环节，对一些辅助环节缺乏支持，但这些辅助环节也恰恰是我国的关键薄弱环节（李传志，2020）。另外，根据现行政策，能够享受税收优惠的企业需要符合一系列复杂条件，门槛较高。集成电路产业由于其投资收益回收周期长、科研创新难度高、技术人才缺口大，对其投资相比于普通行业具有更高风险，但目前能够适用的税收优惠政策较少。
三、促进产业链供应链稳定的税收政策建议
（一）处理好三种关系
第一，需要处理好当前与长远的关系。就当前看，出台的税收政策更多的是集中资源去进行一些短期的优惠激励，如阶段性减免税费、延迟纳税等，直接让利于企业，使企业能够尽快地恢复生产能力。但从长远看，产业链供应链稳定的实现非一日之功，既要增强对企业的帮扶，也要考虑涵养税源、调整税制结构、优化税种设计，从更深层次构建更具弹性的税收政策体系，增强税收政策持续发挥作用的能力。
第二，需要处理好全面普惠与精准特惠的关系。要对特定行业、特定地区予以特别关注，精准施策，但也要兼顾全面普惠，逐渐从区域优惠为主逐步过渡到全面普惠，对所有行业企业都给予扶持。既要对关系产业链供应链自主可控的关键行业重点发力，也要从大环境上支持全体企业创新升级，以实现全地区全产业链生产能力的恢复和提高。
第三，需要处理好政策引导与市场主动的关系。既要发挥政策的激励和扶持作用，又要充分调动市场主体的积极性，两者充分协调，实现“1+1﹥2”的结果。
（二）具体建议
1.从促进产业链供应链畅通角度而言，税收政策应在以下四个方面重点发力。首先，要打通大中小企业之间的微循环。具体可以考虑以下举措。一是提升税收政策的稳定性。疫情冲击虽然短暂，但给企业恢复生产能力带来的挑战却是持久的，应通过持续实施税收优惠政策切实保障中小微企业走出困局，避免政策间断导致对中小微企业的帮扶仅是扬汤止沸。二是增强税收政策的精准性。中小微企业既是最活跃的市场主体，也是多样性最强的市场主体，虽不能做到一一对应，但应尽可能回应中小微企业的实际需求，对中小微企业施行更加细致的减免政策规划。三是提高税收政策的综合性。充分利用税收大数据，通过对数据的深入挖掘增强动态分析能力，加强与相关部门的协调与合作，综合运用多种税收手段提高税收政策实施效率和效果。其次，要完善促进消费实现供需匹配的税收政策。要逐步提高直接税比重，从总体上增强税制整体的累进性，加强收入分配调节。要不断完善个人所得税，填补财产税空缺，进一步降低生活必需品的增值税税率，根据人民生活水平的发展变化及时调整消费税的征税范围，提高居民消费能力和消费意愿。再次，要发挥关税调节作用促进国际循环。要降低先进技术设备的关税以助力国内企业和产业创新发展，同时要提高高污染高能耗出口产品的关税以引导企业转型升级。最后，要调整物流业相关的增值税政策。可以考虑将物流业整体作为一个征税对象统一适用6%的增值税税率，而不再区分交通运输服务和物流辅助服务，同时结合物流业成本费用的特点，允许一些支出作为进项进行抵扣。这不仅有利于物流业整体税负的下降，也推动了物流业产业链的贯通，促使其向现代化、一体化发展，提升其整体服务水平和业务能力。同时，要顺应创新和环保的时代背景，通过固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等政策鼓励物流业创新、绿色发展。
2.从增强产业链供应链弹性角度而言，现有增值税的部分政策安排会影响增值税的税收中性特点，干扰企业决策，因此需要对增值税进行改革。首先，要逐步简并增值税税率，较少的税率级次不仅方便企业进行应纳税额的计算，而且也有利于提高增值税征管的效率。世界多数国家基本实施三档及以下的税率模式，而我国在经历了之前降低税率与简并级次的改革后依旧保持四档税率，导致在增值税抵扣链条中出现部分企业销项大而进项小的局面，不利于增值税抵扣链条的畅通。为此，要在保障好政策过渡的前提下逐步简并增值税税率级次。其次，要充分发挥增值税的减税效应，进一步扩大一般纳税人范围。要使更多虽规模较小但具备健全会计核算的中小企业能够进入增值税抵扣链条，享受增值税避免重复征税的好处，减轻小规模纳税人无法进项抵扣导致抵扣链条中断的负面影响。最后，要进一步加强增值税的规范管理。大量税收优惠和简易征收的存在，容易造成企业间税负不平衡。为此，应进一步减少简易征收的适用范围，确保现存优惠政策能够发挥帮扶企业发展的实际效用，废止已经不符合现实需求的和具有阶段性的优惠政策。
3.从实现产业链供应链自主可控角度而言，一方面，要坚决落实创新驱动战略，完善针对所有行业企业的创新激励政策；另一方面，要针对特定行业特点，根据行业特征制定符合行业需求的税收优惠政策。以集成电路产业为例。一是要以产业链视角对集成电路产业进行政策扶持，适当扩大优惠政策的覆盖范围。不仅要考虑设计、制造和封装测试全过程，还要兼顾辅助环节的政策覆盖。二是要适当缩减适用优惠政策条件限制，适当放宽有关线宽、经营期、投资额等门槛限制，让更多具有发展潜力的企业能够得到扶持。三是考虑到集成电路产业投资的高风险性和专业人才需求，可以考虑对投资者给予适当所得税减免优惠；对企业引进海内外高端人才的，其费用可以按一定比例在企业所得税税前扣除；企业为员工提供提升培训的费用支出允许在税前扣除；对从事关键研发的技术人员给予个人所得税优惠待遇。四是可以出台针对我国企业自主生产集成电路产品消费的税收优惠政策，实现生产和消费同时激励，实现集成电路产业自主可控，迭代发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期。）
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